第三章 固定资产投资管理
　　一、三年过渡时期和第一个五年计划时期的体制
　　　　我国基本建设计划管理体制是随着计划工作的开展而逐步建立和完善的。早在1949年即 开始组建计划机构，并编制了带有约束性的东北地区国民经济计划，其中包括基本建设。19 50年东北人民政府设立了人民经济计划委员会，黑龙江地区的松江省和黑龙江省也成立了人 民经济计划委员会，从此，基本建设计划管理工作步入正轨。基本建设计划管理体现了政府 对投资活动调控和领导，基建计划的编制及资金的投入都由政府统一制定。
　　　　1952年11月15日，中央人民政府委员会通过决议，成立国家计划委员会。在此之前，政 务院财经委员会全权负责基本建设的投资计划管理。政务院财经委员会，在1952年1月9日颁 发了《基本建设工作暂行办法》，各省都按照这一《办法》对基本建设进行管理。这个时期 ，对投资计划的管理是集中的，省里不能直接向中央申报计划和申请资金。省里向东北人民 政府报请基建计划，而后东北人民政府向中央财经委员会申报审批。对基本建设计划管理国 家明确规定了各大行政区计划委员会和省计划委员会对投资管理的责任和权限，无权对这些 规定进行改动，只能在自己的权限，明确省里和地市对投资管理的分工。
　　　　《基本建设工作暂行办法》给基本建设以明确定义，凡固定资产扩大再生产的新建、改 建、恢复工程以及与之连带的工作为基本建设。凡原无基础、新开始建设之单位，为新建设 性质之单位；凡就原有规模加以扩充或改建的单位，为改建单位；凡原有建设遭受破坏不能 使用，就原有规模、原有基础加以恢复的建设，为恢复性单位，但恢复的同时进行改建的为 改建性单位。《办法》还系统地规定了基本建设计划管理体系，明确了中央和省各自的分工 。
　　　　在基本建设管理中，资金的拨付之前必须进行前期工作。从前期到申请计划拨款要遵循 严格的程序，当时规定的基本建设程序是，第一步提出计划任务书并审批，第二步编制并审 批初步设计，第三步编制技术设计并经审批，第四步进行施工详图编制，第五步进行竣工验 收。
　　　　在初步设计批准后即可提出年度建设计划编制施工详图，在施工前拨付建设资金。
　　　　在基本建设计划的管理体系上基本是条条管理，有时条块结合，中央各主管部、事业管 理局、大行政区财委、大行政区专业部及所属管理局负责基本建设的设计、计划、施工等项 工作。基本建设计划也由这些部门负责编制。
　　　　从1952年到1962年8月，基本建设项目按“限上”和“限下”划分。省里的“限上项目” 由国家计划委员会进行审批，“限下项目”由省经济计划委员会负责审批。
　　　　“限额以上”项目各行业不同，限额单位也不同。能源工业一般都在300亿元以上（当时 货币值），重工业也在200亿元以上，轻工业只有酿酒和食盐采集业250亿元，其它轻工业在 100亿元至300亿元之间。“限额以上”项目又分为甲乙两类。甲类项目投资大于或等于1000 亿元，1000亿元以下至“限额以上”项目投资额度的为乙类。“限额以下”大于20亿元为丙 类，小于20亿元的为丁类项目。
　　　　1952年，国家规定的项目审批权限为：全部投资在1000亿元人民币以上的计划任务书， 中央直属项目由中央主管部提出，报中财委审核后报政务院批准；地方项目由大行政区提出 ，征求中央主管部门意见后报中财委，中财委审核同意后报政务院审批。初步设计，中央直 属项目全部由中央主管部提出初审意见书，报中财委批准。技术设计，中央直属项目由中央 主管部批准，地方项目由大行政区审批，送中央主管部备案。施工详图，完全由设计部门负 责。
　　　　全部投资在1000亿元以下的限上项目，设计任务书由中财委批准，初步设计由中央主管 部或大行政区政府批准，中财委备案，技术设计由中央主管部以下单位负责审批，或由大行 政区批准，送中央主管部备案，施工详图由设计部门负责，政府部门不进行审批。
　　　　“限额以下”总投资在20亿元以上的丙类项目，由大行政区计划部门批准，黑龙江省和 松江省项目都要报东北人民政府审批，但技术设计可由各省自行审批。丁类建设项目，即总 投资在20亿元以下的不做设计任务书和初步设计，只进行技术设计一道审批程序，省里有权 审批。
　　　　项目完成上述审批程序后，须申请列入年度计划，年度计划也按项目审批权限，由国家 和大行政区及省分别审批。
　　　　基本建设年度投资计划的编制由中央与地方大行政区两个系统编制、审核与拨款。属中 央投资的项目，由中央级财政预算拨付专款，属大行政区范围内的地方项目由大行政区级财 政预算拨付。
　　　　年度基本建设拨款计划编制的程序是：中央颁布全国各大行政区的控制数字，大行政区 逐级下达控制数，省里向各县下达基建控制数，各县自下而上报到省里，经平衡再逐级报到 东北大区和中央，最后由中央自上而下批准下达。
　　　　省里管理的项目分中央项目与地方项目两种，中央项目由中央直接拨款安排年度投资， 地方项目中，国家指定一定比例的地方机动财力进行专项安排，其余机动财力投资可由省里 提出安排建议，报中央批准执行。
　　　　1952年，国家还规定设计文件若在当年7月1日以前不能完成的，不许安排下一年度投资 。
　　　　省级基本建设计划的范围以地方投资及项目为主，并且主要编制国有单位基建计划。对 公私合营、合作及集体、个体等基建计划实行间接管理。在省里的计划管理体制上，主要分 省级和县级。省里以各厅、局为主进行各行业基建计划编制，基本形成了以省直各厅局为主 的“条条”系统，和以县为主的“块块”系统，条块结合成为这一时期基建计划管理的基本 模式。
　　　　二、第二个五年计划和三年恢复时期的体制
　　　　1958年，为充分发挥中央和地方的两个积极性，中共中央、国务院发布了《关于改进计 划管理体制的规定》，强调在国家统一计划的前提下，实行分级计划管理的体制，省内投资 计划管理在“条块”结合的基础上，增加了地区行署一个层次，省在编制和下达计划方面不 再直接对县，改为对地区行署，县级计划由行署负责管理。
　　　　1964年5月，中央针对1960年11月以来一些地方不顾需要，盲目上马楼堂馆所项目等问题 ，国务院发布了《严禁楼堂馆所建设的规定》。这是国家早期控制基本建设的重点文件，主 要针对各省情况制定的，上收这类项目的审批权限。规定任何单位不得进行楼堂馆所建设， 工作需要必须建设的，无论项目大小都要报国务院批准。同年7月，国务院又补充规定楼堂馆 所的范围，即旅馆、招待所、别墅、大会堂、大礼堂、展览馆、剧院以及干部高级宿舍、纪 念馆、高标准电影院、俱乐部、文化宫都视为楼堂馆所。对这类项目，省里无权审批。
　　　　1965年11月30日，国务院批准试行有关基本建设管理等3个规定。其中明确指出：地方农 业、农机站和修理网、农垦、林业、水利、气象、水产、交通、商业、银行、高教、教育、 卫生、文化、广播、体育、科学、城建等18个非工业部门的投资归地方列入计划。中央各部 门投资从此由省里统筹按国家计划和核定的计划指标进行安排。
　　　　黑龙江省的地方大中型基本建设由中央直接安排，小型项目由省和中央各部门协商确定 ，省里在完成国家计划规定的生产任务前提下，可因地制宜地进行适当调整。
　　　　省用自筹投资安排的地方基本建设项目，可在国家分配的物资内，自行安排。
　　　　三、“文化大革命”期间的体制
　　　　1966年，文化大革命开始后，造反组织夺权，取消省计划委员会，组成生产指挥部计统 组，基本建设计划管理也划给生产指挥部，但基本建设计划安排等权限没有变化。
　　　　1972年，国务院批转国家计委、国家建委、财政部《关于加强基本建设计划管理的几项 意见》，进一步明确中央和省的计划管理权限、基本建设程序等。1973年5月，中共黑龙江省 委发出《关于省直机构编制调整的通知》，恢复省计划委员会，基本建设计划管理又恢复文 革前的状态。
　　　　1978年4月，国家计委、国家建委、财政部又对1972年规定进行修改完善，其中有些至今 仍在使用。根据这一文件精神，省里规定用自筹资金安排的基本建设项目，资金一律存入建 设银行，先存后用。省里用自筹资金安排的项目及地市县用自筹资金安排的建设项目所需材 料、设备及建成后所需原料、动力等统一由省计委安排平衡，不得挤占国家预算投资直接安 排项目的材料、设备。
　　　　新规定的基本建设审批程序是：（1）先提出计划任务书，地方大中型项目，由省提出报 国家计委审批，其中重大项目须经国务院审批。小型项目由省计委负责审批。（2）建设地点 的选择，大型项目报国家建委审批，中小项目按隶属关系，中央项目由中央部门批准，省内 地方项目由省建委审批。（3）初步设计阶段，大型项目由省及中央部门初审后报国家建委审 批。中型项目由省里审批，黑龙江省规定由省建委审批。小型项目总投资500万元以上的由省 计委审批，500万元以下的由所属地市审批。（4）建设准备阶段。（5）计划安排阶段，所有 项目都必须纳入计划。（6）施工阶段。（7）生产准备阶段。（8）竣工验收，交付生产阶段 ，由省建委负责。
　　　　四、第六个五年计划时期的体制
　　　　1981年9月，国家计委在《报送计划任务书时应注意事项》中首次提出编制设计任务书时 应先进行可行性研究的提法。这是项目前期工作的重要改革，是基本建设决策科学化的开始 。
　　　　黑龙江省根据国家这一规定，要求省内项目在报设计任务书时，应进行可行性研究工作 。1983年，黑龙江省又转发了国家计委《关于颁发建设项目进行可行性研究的试行管理办法 》，并明确凡全省以前没有要求做可行性研究工作的利用外资项目、技术引进和设备进口项 目、大型交通项目（包括重大技术改造项目）必须进行可行性研究工作，其它项目也应编制 可行性研究报告。从此，在基建计划管理程序上，明确了可行性研究工作的位置。
　　　　1984年3月18日，第六届全国人民代表大会第二次会议政府工作报告中提出了简化基本建 设项目审批手续。1984年8月18日，国家计委发布了《关于简化基本建设项目审批手续的通知 》，国家将大中型项目的审批由项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开 工报告五道审批程序简化为两道，即项目建设书、设计任务书的审批。大中型项目的初步设 计、开工报告下放给省里审批，黑龙江省负责这项工作的单位是省建委。省建委初步设计批 准后，省计委负责年度计划的申报，国家年度计划批准后，视前期工作情况，由项目主管单 位提出开工申请，省建委负责审批。
　　　　1984年，哈尔滨市经国务院批准，再次实行在国家计划中单列的体制，基本建设项目享 有省级审批权限，预算内投资每年划出1800万元归哈尔滨市自主安排，其它项目计划直接对 国家计委。
　　　　1984年以来，由于实行了市管县的体制，基建计划管理也相应做了调整。除松花江和绥 化两个地区外，各市属县的基建计划不再由省直接管理，改由市统一平衡，由市对省。省对 市下放了审批权限，牡丹江可审批3000万元以下的基建项目，齐齐哈尔、佳木斯、大庆市可 审批2000万元以下的项目，其余地市有权审批1000万元以下的项目。利用外资项目，牡丹江 市可审批500万美元以下的项目，齐齐哈尔、佳木斯、大庆市可审批300万美元以下项目，其 它地市可审批100万美元以下项目。
　　　　1985年，齐齐哈尔、佳木斯两市实行市管县体制的同时，两市的投资管理权又做了适当 调整，基本建设项目由2000万元扩大到3000万元，利用外资300万美元扩大到500万美元。
　　　　1984年12月14日，国家计委、财政部、建设银行根据六届人大二次会议《政府工作报告 》决议精神，制定了《国家预算内基本建设拨款全部改为贷款的暂行规定》，黑龙江省在编 制1985年地方基本建设计划时，对有一定效益的项目，也实行了“拨改贷”制度。省里安排 的“拨改贷”投资，其豁免本息由省计委负责。