第四章 财政金融管理 一、财政管理体制的演变
中华人民共和国成立以后的30多年间，黑龙江省的财政管理根据国家财政管理体制和管
理办法的规定，实行的是高度集中的管理体制。按照不同时期经济发展变化的要求，多次进
行调整和改革，有时强调分散多一些，有时强调集中多一些，总的趋势是逐步趋于合理。
（一）统收统支、高度集中管理
1945年日本投降后，黑龙江地区各省、县人民政权建立之初，财政工作的任务就是没收
敌伪财产和物资，筹粮筹款，供给部队和行政开支，实行财政自筹自给。1947年在东北行政
委员会领导下，实行各省财政统一。以后又整顿财政税收，实行统筹统支，支援前线，保证
了解放战争的胜利。
建国以后，1950年3月，政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，规定“一
切财政收支项目，税收制度，供给标准，都由中央统一制定”。收入除批准征收的地方税收
和地方附加粮外，其他一切收入均归中央人民政府统一调度使用。支出分军队和地方政府两
大块，依照全国概算由政务院财经委员会批拨。原黑龙江省、松江省的财政预算管理实行收
入上缴，支出按人员、马匹、车辆编制和供给标准，核实开支单据，按实由省核销的管理办
法。这种高度集中的财政管理体制，虽然只实行一年左右，但在建立之初，对统一全省财经
制度，稳定市场，稳定物价，保证战争供给，起到了积极的作用。
（二）划分收支，分级管理
1951年，黑龙江省人民政府根据政务院决定，实行“划分收支，分级管理”的财政管理
体制。在划清收入，统一开支标准的基础上，进行省、县分工，确立省、县、村三级财政。
县级财政在扩大收入和压缩支出方面作用举足轻重，是三级财政的核心。省对县级财政除了
给予大量生产资金补助外，还将国税提成及地方税金交给县里使用。从1951年起，预算编制
采用历年制，即自公历1月1日至12月31日为一会计年度；计算岁入岁出以人民币为单位。预
算的编制要求全面、精确、合理，确保和正确运用国家财源。对国家资金的运用实行严格管
理和监督，做到打紧打足，厉行节约，保证国民经济、国防、文化建设资金的供应。1953年
开始实行省县二级予算管理，专署级预算列入省级预算，乡（村）镇级预算列入县（市）级
预算。
在对企业财政管理方面，1951年7月，黑龙江省人民政府颁发《国营企业固定资产与流动
资金管理办法》，对企业流动资金每年核定一次，根据企业编制的年度收支计划，由各级人
民政府审定批准，不足部分由银行贷款和经理基金解决。同年7月，对国营企业的全部实有固
定资产以人民币为单位重新作了清理和估价。从1954年开始，对国营企业未使用及不需要的
固定资产采取无偿调拨的办法进行调剂。1955年，对国营企业取消定额信贷，地方国营企业
的定额流动资金由地方预算拨款，临时性、季节性需要仍由银行贷款解决。
（三）以收定支、总额分成管理
根据国务院《关于改进财政管理体制的规定》，黑龙江省从1985年起实行“以收定支，
五年不变”的财政管理体制。同年10月，黑龙江省根据“大跃进”变化了的经济形势，颁布
了《关于进一步改进财政管理体制的几项规定》，省对专区（市）县实行“收支下放，计划
包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政管理体制。这次改革，地方参与中央企业收
入的分成，基本建设全部由中央专项拨款解决，不算地方正常支出基数。市县预算按照以收
定支，当年预算自求平衡的原则进行安排。
从1961年开始，中央针对当时国民经济严重困难情况，提出了“调整、巩固、充实、提
高”的八字方针，把财权集中到中央、大区和省三级，缩小了专区、县、公社的财权。1961
年4月，黑龙江省对市、县财政实行“收支定项、比例分成、地区调剂、超额奖励、一年一变
”的管理体制。改进了流动资金供应办法，超定额部分仍由银行发放超定额贷款解决，定额
流动资金大部分由财政部门通过主管部门拨款，少部分由银行贷款。
1963—1964年，根据国家规定，实行“核定收支，总额分成，一年一变”的管理办法，
黑龙江省对市县财政划分了收支范围。
1965—1966年，实行“总额分成”和“小固定”的办法。对流动资金扩大了核定范围，
由过去只核定财政资金定额改为核定包括银行贷款在内的全部定额流动资金占用额。1967年
，取消了地方“小固定”。对零星固定资产购置与三项费用、固定资产更新和基本建设中属
于简单再生产性质的投资，合并为一个渠道，统称为“固定资产更新和技术改造资金”。19
68—1970年，先后实行了“收支两条线”、“收支挂钩，总额分成”和“定收定支，总额分
成”的管理体制。由于政治上的动乱，正常经济秩序遭到破坏，财政管理体制多次变动，始
终没有解决好中央和地方的财政关系。
（四）比例分成、收支包干管理
1971年，国家下放财权，决定实行“财政收支包干”办法。按照这个办法，地方预算的
收入支出指标，由省提出建议数，经中央综合平衡核定后下达。黑龙江省收大于支部分按绝
对额上解中央；超收节支部分归地方分配，发生短收超支则自求平衡。为了适应这个财政管
理新体制的需要，黑龙江省也相应改革了对地（盟）市的财政管理办法，确定对地（盟）市
实行财政包干，采取“定收定支、收支包干、保证上缴（或差额补贴）、结余留用、一年一
变”的办法。
1973年，省对地（盟）市实行了“收入总额固定比例分成”的办法，对少数民族、边境
地区和收入较少的地区给予适当照顾。
1974年，省对地（盟）市实行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标
包干”的办法。1976—1979年，实行“定收定支、收支挂购、总额分成、一年一变”的财政
管理体制。
从1979年开始，黑龙江省按照国家的规定，对国营企业的固定资产实行有偿调拨，结束
了自1954年起实行的无偿调剂办法。
（五）划分收入、分级包干管理
从1980年起，国家开始实行“划分收支、分级包干”的财政体制。同年5月，黑龙江省下
发了《关于黑龙江省财政体制改革和包干基数的通知》，确定对72个地市县实行“划分收支
，分级包干”的财政管理体制。绥棱、庆安两县继续执行“固定分成加缯长分成”的办法。
由于1979年国家上收了大庆石油、三大动力、六大统配煤矿，黑龙江省由上缴财政变为国家
补贴财政。国家确定我省的收入包干基数为14亿元，支出包干基数为22．86亿元，国家每年
给我省定额补助8．86亿元。市县财政收大于支的按固定比例上缴，支大于收的确定定额补贴
，原则上一定五年不变。各级预算的编制遵循“瞻前顾后、统筹安排、量人为出、收支平衡
”的原则。
1983年，国家变中央向地方的借款为调减地方支出包干基数。从这一年开始，财政不再
增拨企业流动资金，国营企业流动资金改由银行统一供应和管理。
1985年，为适应经济体制改革和现代化建设需要，开始实行“划分税种，核定收支，分
级包干”的管理体制。这个体制，基本上按第二步利改税后的税种设置，划分了中央和地方
的财政收入，财政支出仍按隶属关系划分。包干基数以1983年的财政决算数为依据确定。根
据这一管理办法，确定黑龙江省（不含哈尔滨市）的收入基数为22．94亿元，支出基数为20
．20亿元，将收大于支1．42亿元上解中央。哈尔滨市实行计划单列后，其财政体制由中央确
定。与此相应省对地市也确定了收支基数，其中属于上解的有齐齐哈尔市、牡丹江市、鹤岗
市、伊春市、大兴安岭行署，上解总额为1．94亿元；属于定额补贴的有佳木斯市、鸡西市、
七台河市、双鸭山市、绥化行署、松花江行署、黑河行署、绥芬河市，补贴总额为1．21亿元
。在确定地市县收支基数时，对少数民族地区、边境地区、经济体制改革试点市县都给予了
适当照顾。
实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，收支基数逐级核定，一定五
年不变，地方超收可以多支，减收要压缩支出。这一办法有利地调动了各级政府当家理财的
积极性，促进了各地区社会经济发展。
二、预算内资金管理
（一）财政收入
新中国成立以来，随着工农业生产和社会各项事业的发展，黑龙江省贯彻党中央“发展
经济、保障供给”的财经工作总方针，在国家统一计划和政策指导下，财政收入持续增长，
财政支出不断扩大，既保证了省内工农业生产发展的需要，也支援了全国的经济建设。从19
51年到1985年，全省财政收入在国民经济不断发展的基础上，累计完成733．18亿元。黑龙江
省的财政收入，主要由企业收入、各项税收和其它收入三大类构成。1951—1985年，35年累
计，收入中工商税收增长191．6倍，平均每年递增16．7%。同一时期的工农业总产值平均每
年递增7．1%，其中工业总产值平均每年递增10．4%。财政收入的增长同工农业产值的增长是
相适应的。
1．企业收入企业收入是中华人民共和国成立后的国营企业实现的利润，一部分上缴国家
，一部分留归企业。企业收入除利润外，还有基本折旧基金、固定资产变价收入和其它收入
等。黑龙江省国营企业主要包括工业企业、交通企业、农牧企业、林业企业、商业企业、粮
食企业、供销合作社、外贸企业、文教企业。新中国成立以后，随着国民经济的不断发展，
国营企业收入不断增长。据统计，1951、1952两年全省企业收入只有1亿元，占财政收入（加
上农业税收入）的21%，“一五”计划时期，在全国大规模经济建设高潮中，黑龙江新建企业
陆续投入生产，企业收入增到4．1亿元，占财政收入的31．2%。这一期间，特别是黑龙江省
的地方工业得到了迅速发展，到1957年纳入财政预算的工业企业户数已达到670户，工业总产
值达8．04亿元，比1952年增加了1．8倍，实现利润达8385万元，上缴利润达7330万元，比1
952年增长了91%。“一五”计划时期，工业企业上缴利润2．48亿元，占同期企业收入的60%
。“二五”计划时期，由于受“大跃进”“浮夸风”的影响，虽然地方工业发展很快，但起
伏很大。1959、1960年企业收入猛增，1960年企业收入达12．3亿元，占财政收入的55．2%。
而后两年，由于困难时期国民经济进行调整，企业收入连续大幅度下跌，1961年全省企业收
入仅有2．8亿元，比1960年减少77．2%，1962年又比1961年下降65．5%，整个“二五”计划
期间企业收入61．7亿元，占财政收入的47%。三年调整时期，贯彻“调整、巩固、充实、提
高”的八字方针，企业生产有所恢复和发展，但由于“大跃进”给财政经济工作带来的严重
危害及其后遗症并不是短时间可以消除的，所以这一时期，虽然财政形势逐渐好转，但企业
收入增长不快，1963到1965年企业收入只有26．2亿元，占财政收入的16%，是建国以来黑龙
江财政历史上最低的时期。10年“文化大革命”时期（“三五”、“四五”计划时期），全
省企业停产闹革命，批判所谓的“唯生产力论”，经济建设遭到严重破坏，企业生产经营不
能正常进行，企业收入下降，财政收入增长缓慢。“三五”计划时期，企业收入只有12．3亿
元，占财政收入的20．2%。“四五”时期，由于国家把大庆油田下放给黑龙江省管理，企业
收入猛增到135．4亿元，占财政收入的63．9%。这一时期，除大庆油田外，黑龙江省其它工
业企业上缴利润是逐年下降的，1971年底发生亏损企业865户，占总户数的49．7%。1971—1
975年全省工业企业亏损17．5亿元，上缴利润平均每年下降18．72%。“五五”计划时期，粉
碎江青反革命集团，特别是中国共产党十一届三中全会之后，全省经济建设逐步转移到以提
高经济效益为中心的轨道上来，财政体制也相应地进行了改革，极大地调动了各级政府和企
业的积极性，这一时期企业收入141．1亿元，占财政收入的59．2%。“六五”计划时期，由
于逐步调整了国家和企业的关系，特别是从1983年以来，实行“以税代利”、“利改税”等
重大改革措施，国家从1980年起上收了大庆油田以及煤炭企业等14户大企业，企业收入大幅
度减少，整个“六五”计划时期，企业收入共负54．6亿元。
2．税收主要包括农业税收和工商税收。
农业税收，是在查田定产的基础上进行的，从1952年到1971年，黑龙江省共进行了4次土
地清理核实工作，依据“农业税课税面积报告表”，根据当年变动后的土地面积计税。实行
农业联产承包制后，1984年4月至1985年8月，黑龙江省又进行了第五次土地清查核实工作，
使土地面积接近实际，基本落实了谁种地谁纳税，种多少地纳多少税的合理负担政策。
中华人民共和国建立以来，农业税收的计征和减免，是随着经济形势的变化和减轻农民
负担的前提下不断调整的。1951年9月，执行东北人民政府《东北区农业税暂行条例》，将公
粮改称为农业税，当年全省征收农业税折合主粮31．7亿斤，占实产主粮的17．3%。1952年，
黑龙江贯彻政务院关于取消一切附加，税率改为23%，以及受灾减免办法等，实行了依率计征
、依法减免的农业税政策，使农民减轻了负担，得以休养生息，农业生产恢复到历史最高水
平。从1958年起，黑龙江税率由过去的23%降为19%，分地区看，最高为20%，最低为18．8%。
由于“大跃进”时期的高指标和浮夸风，加上连续三年的自然灾害，1961年全省农业产量只
有91亿斤，降到历史最低水平。为了恢复农业生产，1961年9月根据中央调整农业税负担精神
，黑龙江省的农业税由原来的19%调减到13．5%，农业税附加由原来占正税的12%降为10%。调
整后的各地区税率最高为13．7%，最低为13．1%，对快速恢复农业生产起了重大的作用。
在对农村调整农业税负担的同时，从1961年起对国营农场开征了农业税，税率为13．5%
，从1963年起各国营农场税率调整为12—13%。全省国营农场从1961年开始征税时，计税面积
为919万亩，到1985年增加到2541万亩，为1961年的2．8倍，26年累计为国家缴纳农业税（粮
食）67．8亿斤，1985年缴纳农业税（粮食）3．59亿斤，占全省缴纳农业税总额的21%。另外
，从1984年起，黑龙江省人民政府为了平衡农村各种税收负担，促进农业生产全面发展，暂
定对人参、木耳、平贝、芦苇4个品种开征农业税，税率在5—9%之间。农林特产税收入全部
留给市、县做为地方财政收入。1984、1985两年全省共征收农林特产税56．9万元。此外，在
农业税之外，还有农业税附加，它是通过农业税形式加征一部分税额，以补充地方性财政开
支。建国初期称之为“地方附加粮”，1954年称为“自筹粮”，1958年以后统称为“农业税
附加”。这部分税收主要用于农村行政、教学、文化、卫生、福利、道路维修等。
总之，中华人民共和国建国后，黑龙江省农业税的征收，始终贯彻“依率计征，依法减
免。合理负担，增产不增税”的政策，鼓励了农业生产，减轻了农民的负担。1985年征粮18
．4亿斤，比征粮最高年份1959年的36．4亿斤下降49．5%。1952年农业税人均负担42．5斤，
到1985年人均负担下降到9．3斤。合理的税收负担，有力地促进了全省农业的迅速发展，同
时，农民的生活也有了很大的改善。
工商税收，随着各个时期政治经济形势的发展变化，黑龙江省工商税收制度也在不断调
整和改革。从1950至1985年，全省工商各税总收入437．7271亿元。35年来，工商税收大体经
过了5个阶段：
（1）统一税制。从1950至1952年三年恢复时期，黑龙江省根据中央人民政府《关于统一
全国税收的决定》和《全国税收实施纲要》，在全省范围内开征货物税、工商业税等14个税
种。1952年工商税收入就达2．19亿元，比1950年增长165．1%，保证了财政收支有余，对建
国之初经济和各项事业的恢复发展打下了初步基础。
（2）修订税制。从1953年起，我国实行第一个五年计划，开始了大规模的经济建设。税
收工作为国家积累建设资金，保证国家重点建设起了重要作用，根据“中央公私区别对待、
繁简不同”的政策精神，黑龙江省对过去的税制进行了修订，同时在税收政策上贯彻了工轻
于商、生产资料轻于消费资料、日用品轻于奢侈品、有益于国计民生的私营工商业轻于无益
或少益国计民生的私营工商业的原则。由于政策合理，措施得当，有力地促进了社会主义所
有制经济的巩固和发展，也为社会主义建设积累了大量资金。整个“一五”计划期间，工商
各税收入达19．16亿元，其中1957年工商各税收入4．43亿元，比1952年增长102．7%。
（3）改革税制。“一五”计划的胜利完成，对农业、手工业和资本主义工商业实行社会
主义改造，使我国国民经济结构发生了根本变化。与此相适应，从1958年9月，黑龙江省的税
制也进行了改革，到1963年4月，工商税除了关税外，只剩下8个税种。从1958至1970年，这
一时期尽管受到“大跃进”、三年自然灾害以及“文化大革命”的影响，工商各税收入仍有
较大幅度的增长，13年累计征收工商各税92．2亿元。1970年全省工商各税收入10．4亿元，
比1957年增长135．2%。
（4）试行工商税。黑龙江省从1973年进一步简化税种，经过简化合并，黑龙江省的工商
税收只留下工商税、工商所得税、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税、牧畜交易税等
6种税，而对国营企业只征一种工商税，对集体企业只征工商税和所得税。1977年全省工商各
税收入17．34亿元，比1970年增长66．3%
（5）利改税。1978年中国共产党十一届三中全会以后，国家决定全面进行税制改革。先
后恢复和开征了一些新税种，由税利并存改为以税代利，并对国营企业实行两步利改税。黑
龙江省工商税共有20种，可分为5类：第一类，按产品销售额课征，有产品税、增值税、营业
税、盐税。第二类，按利润额课征，有集体企业所得税、国营企业所得税、中外合资经营企
业所得税、外国企业所得税、个人所得税、国营企业调节税。第三类，按资源开发征收的资
源税。第四类，以制约积累、消费基金高度膨胀而开征的税种，有建筑税、奖金税、国营企
业工资调节税、烧油特别税。第五类，就财产使用行为课征的税，有城市维护建设税、牧畜
交易税、屠宰税、城市房地产税和车船使用牌照税。“六五”计划时期工商各税收入163．2
7亿元，比“五五”计划时期增长了81．88%。
3．国债中华人民共和国成立以后，我国多次发行公债，筹集社会资金，用于社会主义经
济建设事业。除建国初期发行的人民胜利折实公债外，中央人民政府决定，1954到1958年连
续五年发行国家经济建设公债，黑龙江省5年推销国家经济建设公债14239万元。另外，黑龙
江省自1959—1960年又发行了地方经济建设公债。1959年推销地方公债4391万元，超额计划
指标的9．8%。从1981年开始，国务院决定发行中华人民共和国国库券，1981至1985年，国家
下达给黑龙江省的认购数是93154万元，实际完成94593万元，完成任务数的101．5%。
4．其它收入中华人民共和国建立以后的财政其它收入主要包括契税、规费、罚没款、杂
项收入等。据统计，黑龙江省契税征收时断时续，从1951年到1985年总计收入1467万元。规
费收入617万元。罚没款总收入12043万元，占同期财政收入的0．16%。杂项收入44170万元，
占同期财政总收入的0．6%。
（二）财政支出
中华人民共和国成立以来，黑龙江地区财政支出，本着“取之于民、用之于民”的原则
，根据社会主义革命和社会主义建设事业的需要，分为经济建设费、文教科学卫生费、抚恤
和社会福利救济费、行政管理费、其它支出5大类。35年来，全省累计财政总支出537．73亿
元，平均每年递增11．9%。1951年为0．98亿元，到1985年为44．63亿元，增长44．5倍。
经济建设费是财政支出的重要部分，一直占财政总支出比例的首位。它主要包括基本建
设拨款、企业挖潜革新基金、增拨流动资金、农林水利气象部门的事业费和支援农业生产资
金等。
从上表可以看出，黑龙江省财政支出绝大部分用于国家经济建设。在1958－1960年3年中
，分别占81．7%、80．5%和82．2%。35年全省累计支出经济建设费381．79亿元，平均占62．
89%。其中，用于基本建设投资累计158．6亿元，占财政总支出的28．4%，用于支援农业生产
的资金55．9亿元，占财政总支出的10．4%。由于对经济建设的有效投入，极大的促进了全省
工农业生产的发展和经济水平的提高，到1985年全省国民收入达到281．8亿元（按当年价格
计算，下同），比1950年的17．6亿元增长15倍。
在财政总支出中，用于发展科学、教育、文化、卫生事业的资金98．8亿元，占18．3%。
特别是中共十一届三中全会以来，省委、省政府加大了对科学文教事业的投入，1979—1985
年，全省用于这方面的投资达48．7亿元，平均每年递增13．4%，占同期财政总支出的22．2
%，比1979年以前的29年平均不到16%，高6．2个百分点。抚恤和社会福利救济费支出逐年增
长，35年累计支出12．06亿元，占财政总支出的2．24%。
行政管理费支出自建国以来一直是严格控制的。中华人民共和国建国初期由于政权建设
的需要，行政管理费占财政总支出的比例较高，各年均在20%以上。1955年以后，个别年份因
增加编制、调整工资，支出比例有所上升外，都控制在20%以内。“恢复时期”为6352万元，
“一五”计划时期为2．86亿元，“二五”计划时期为4．98亿元，“调整”时期为2．85亿元
，“三五”计划时期为5．45亿元，“四五”计划时期为9．16亿元，“五五”计划时期为10
．86亿元，“六五”计划时期为21．24亿元。虽然所占比例有所下降，但绝对数仍然是较高
的。其它支出，包括地方的国防费、价格补贴等，项目较多，35年累计支出29．04亿元，占
财政总支出的5．4%。
黑龙江省的财政支出，在满足省内经济文化事业发展需要的同时，对国家财政也有所贡
献。从1950年到1979年，全省地方财政总收入640亿元，总支出340亿元，上缴国家财政300亿
元，平均每年上缴10亿元。1980年财政管理体制改变以后，黑龙江省地方预算收入约有三分
之一左右是国家定额补助。在这种情况下，全省积极挖掘潜力，扩大财源，地方预算收入每
年增收一、两个亿，使国家在1981、1982年借扣我省财政收入7．1亿元，还使财政和企事业
单位有能力购买2．92亿元的国库券。
三、预算外资金管理
按照规定，预算外资金不纳入国家预算，是各地方、各部门、各企业事业单位自收自支
的财政资金。黑龙江省从1980年起实行预算外资金统一管理。1981年黑龙江省人民政府规定
了预算外资金统一管理的项目范围，对预算外资金实行“统一领导，分级负责，计划管理、
财权不变、专款专用”的原则。1981—1985年，5年全省预算外资金共收入142．6亿元，为预
算内财政总收入118．6亿元的120．2%，预算外资金收入平均每年增长13．1%。其中财政部门
掌握的预算外资金为6．38亿元，占全部收入的4．5%；行政事业掌握的预算外资金为31．95
亿元，占22．4%；企业和主管部门掌握的预算外资金为104．27亿元，占73．1%。
5年全省预算外资金总支出147．6亿元，支出情况是：用于更新改造方面的支出为64．7
8亿元，占43．9%；科技三项费用0．73亿元，占0．4%；用于增拨流动资金1．55亿元，占1．
1%；职工福利和奖励支出26．17亿元，占17．8%；基本建设支出15．46亿元，占10．5%；用
于城市维护方面的支出5．23亿元，占3．5%；行政事业开支10．93亿元，占7．4%；其它支出
22．75亿元，占15．4%。5年平均支出增长8．1%。
