第二章 工程承发包
　　黑龙江省建设项目的承包方式，历经不同模式的变革。建筑业萌芽至解放前，建筑工程 由称为大柜、二柜、包工商和后来私人创办的建筑公司直接承包，临时招募工人，工完人散。 解放后至中华人民共和国成立初期，除私人建筑公司经政府审查发给营业执照继续承包工程 外，日伪遗留下来的急需恢复建设和发展生产的工矿企业，采用自营方式，即由工矿企业和 运输部门自行组织施工力量(招募社会工人)、自行购置施工机具和采购建筑材料、自行组织 工程建筑设计、自行管理项目建设。这种自营方式，使生产和建设紧密结合，相互促进，设 计和施工人员密切配合，共同负责，对恢复性建设起到了推动作用。随着国民经济的恢复和 发展，国营建筑施工企业陆续组建，学习和吸取了苏联基本建设管理经验和承发包制度，国 家开始制定基本建设管理法规。1952年1月，政务院财政经济委员会颁发了《基本建设工作暂 行办法》，从此开始形成独立的建筑业管理体系。
　　　　“一五”时期，建筑业经营方式发生了根本性变化，由自营方式变为“内包”和“外包” 方式，开始实行甲(建设单位)乙(施工单位)方承发包制度。甲乙方建立相互制约的协作关系， 按合同规定条款，共同努力完成建设工程任务。基本建设统配材料供应，采取“随任务走” 的办法，按计划直接分配给承包工程任务的施工单位，由施工单位实行“包工包料”制。这 种办法保证了施工企业人、财、物的统一管理和调度，掌握了施工生产的主动权，从而加快 了工程进度，对多快好省地完成任务，起到了保证作用。这期间，建筑业本身经营方法亦发 生变化，出现了总包和分包的经营方式，即总包施工单位把包来的部分专业工程，分包给专 业施工企业承担(亦称二包)，分包单位与建设单位不发生直接经济关系，总包单位对建设单 位负责，分包单位只对总包负责。
　　　　“二五”开始后，在总结“一五”建设经验的基础上，在一些建设项目中，推行由建筑 主管部门或施工单位，对有条件的建设项目实行全面负责制，即全包制，工程造价实行投资 大包干(一般为按审定的工程施工图预算造价包干)。这是“包工包料制”的一种扩大了的承 包方式，是全面提高投资效益的最好方式。绥化专署工程由黑龙江省建筑公司采取这种方式 承建，收到工期短、质量好、造价低的好效果。在“大跃进”和“文化大革命”期间，受 “左”的思想影响，一再强调“高速度”、“高指标”，基建规模越来越大，基建程序遭到 破坏，大量计划外工程盲目上马，造成基建物资供应紧张。物资分配由原来的“随任务走”， 改为“随投资走”的办法，即采取压低分配指标，按投资系统包干使用的办法，物资缺口很 大，承发包制度受到批判甚至取消。在这种情况下，建筑业承包方式出现了多种形式，一是 重点建设项目采取现场指挥部的管理形式，取消了甲乙方合同制，工程费用实报实销，造成 基建投资极大的浪费，出现了供给制、大锅饭的混乱局面。二是统配材料由建设单位供应， 一部分施工企业(主要是国营施工企业)只包部分建筑材料供应，另一部分企业(多为集体施工 企业)采取只包工不包料的承包方式，全部建筑材料由建设单位组织供应。这两种承包方式持 续时间较长，至今仍有采用。三是部分中直施工企业，如建工部第六工程局1967年曾一度实 行了经常费制度，实际上还是实报实销吃大锅饭。1972年，国家宣布自1973年1月1日起停止 执行。1970年，黑龙江省建委针对基建管理混乱问题，重新调整颁发了《黑龙江省建筑工程 统一定额》。1972年5月，国务院批转了《关于加强基本建设管理的几点意见》等，对加强基 建管理工作起一定作用，在一些工程上恢复承发包、预结算、合同制，但由于“文化大革命” 的干扰，有些办法和制度无法执行，大锅饭照样吃，给国家造成严重损失。
　　　　1976年10月粉碎“江青反革命集团”之后，特别是党的十一届三中全会以来，在党中央 “把全部经济工作转移到以提高经济效益为中心的轨道上来”和“各级领导机关、各经济单 位要把主要精力转移到经济核算，抓经济效果，抓减少浪费”的战略方针指引下，全省基建 管理工作得到加强，不仅全面恢复了承发包制度，并在深化经济体制改革中，建筑业的承发 包方式也发生了深刻变化。在工程造价上，大面积推行了预算包干和住宅工程单方造价包干 的办法。自1984年开始，有组织地推行建设工程指标承包制，制订《黑龙江省建设工程招标 投标实施办法》和《补充规定》。多数地市成立招标办公室，统一管理和协调工程招标有关 事宜，收到了显著的经济效果。1985年统计，全省共有533项工程实行了招标承包制，占当年 开工总面积的27．8％。参加投标的施工企业，除本省施工队伍外，还有来自江苏、河南、河 北、辽宁、吉林等外省施工企业。建设工程实行招标承包制后，工期普遍缩短，当年开工、 当年竣工的项目多了；工程造价普遍下降，一般中标造价均低于标底，比非招标工程平均约 低10％左右；简化了工程结算手续，减少了承发包双方的扯皮现象；促进了施工企业内部经 济责任制的落实。