一、站、段设置
1949年5月，东北行政委员会颁发了《东北公路养护暂行办法细则》，要求各省交通主管
部门抓好公路养护管理。同年9月，松江省在哈尔滨、牡丹江、密山等10个市、县建立了公路
管理站。1950年，黑龙江省在各市、县相继建立护路委员会，依靠群众义务养护公路。并在
拜泉至海伦、明水至克山、齐齐哈尔至甘南3条公路上试点，组织群众义务养护公路700公里
。
1950年1月，交通部公路总局成立，局内设路政处（后改养路处），主管全国的公路养护
管理。3月，中央人民政府政务院颁布了《关于1950年公路工作的决定》，指出：主要军事、
经济干线公路，其经常有汽车通行者，均设置必要的人员负责进行养护。一般公路应教育沿
线乡村群众进行养护。还规定，国道由交通部公路总局直接管理，其修建任务得委托各大行
政区办理，经费由中央开支；省道由各大行政区交通部督导各省交通部门管理。
遵照以上原则，1953年黑龙江、松江两省先后在肇东至肇源、密山至虎林两条公路上组
建公路养路段，由道班员工养护公路，这是黑龙江省设置专业养护组织和人员的开始。
1954年，黑龙江、松江两省合并，成立黑龙江省交通厅，厅内设养路科和养路总段。养
路总段下设：齐富、安明、克拜、密虎、三肇、哈尔滨等11个养路段。有专业道班工人606人
。共养护和管理国、省干线公路1117公里。其它公路由各市、县交通科（设路政股或公路股
）管理。
1958年，黑龙江省交通厅养路总段撤销，其所属的11个养路段划归给当地市、县领导。
至1965年，黑龙江省公路养护总里程已达7728公里。其中，专业养护里程为6420公里，专群
养护里程为1308公里。有专业道班工人5578人，群众代表工636人。共建立养路段64个。
“文化大革命”期间，公路养护机构曾一度被砸乱，干部和养路员工被大批调离、下放
，公路养护处于停滞状态。1969年3月，珍宝岛自卫反击战之后，公路养护开始有所加强。至
1975年，黑龙江省公路养护总里程达到13849.5公里。其中，专业养护里程为10564.6公里，
专群养护里程为2504.3公里，群众养护里程为780.6公里。有专业道班工人11814人，群众代
表工2301人。共建立养路段89个。
1979年以后，黑龙江省公路养护事业有了迅速发展。至1985年，黑龙江省公路养护总里
程达到27350公里。其中，专业养护里程为15485公里，专群养护里程为1830公里，群众养护
里程为10035公里。有专业道班工10091人，群众代表工1200人。共建立公路管理站、养路段
103个。
二、管理制度
在50年代，黑龙江省公路部门除改建、新建一部分公路外，主要是进行国、省干线公路
的整修和养护，以保证公路畅通。随着公路养护机构的建立，各项管理制度也在逐步形成。
省交通厅及其所属公路管理部门加强了对市、县养护段的业务指导；根据交通部有关规定，
组织民工建勤整修和养护公路；对国、省干线公路专业养护人员实行定编，按季拨付养路经
费；对公路养护质量进行检查、评比；并开始实施常年公路养护计划和成本分析。
1962年1月15日，中共中央、国务院以中发305号文发布了《关于加强公路养护管理工作
的指示》，提出了切实整顿，加强养护，积极恢复，逐步改善的方针。黑龙江省交通厅1963
年在全省各养路段推行了计划、财务、生产、技术、劳动管理制度，促进了公路养护管理的
规范化、专业化。
（一）计划管理
黑龙江省公路养护计划，由黑龙江省交通厅编制。即根据每年年初各市、县养路段上报
的公路养护小修保养计划，编制年度公路养护投资计划，报请黑龙江省计委批准后下达。各
市、县养路段根据批准的年度养护计划，按季编制季度计划；根据季度计划再会同工区或道
班编制月度计划，下达到工区或道班。各工区和道班结合公路路况的调查，作出旬日作业计
划，按旬日作业计划进行日常公路养护、维修。
（二）生产管理
公路养护生产，由各养路段根据作业计划组织实施，并负责质量检查。公路养护生产按
四季进行安排。
春季：清除边沟积雪、腐物，填补路面坑槽、露骨，处理小型翻浆，栽植或补植行道树
，检修桥、涵及公路标志。
夏季：处理路拱不适、平整路肩和填补路肩缺口，铺装磨耗层，修补险桥。
秋季：处置路面坑槽、波浪，铺装路面保护层，整修路容、路肩、行道树。
冬季：对砂土路面雪封，积雪路段修筑挡雪墙，急弯陡坡路段撒砂防滑，空山水路段处
理冰糊。并检修养护机具，采备养护砂石料。
养路段下设工区和道班实行两长（班长、工会小组长），五员（生产记录员、质量检查
员、生产安全员、料具保管员、生活管理员），五定（定养护里程、定养护人员、定生产质
量、定材料消耗、定生产费用）制。通过推行两长、五员、五定制对公路养护生产进行管理
。
（三）财务管理
人工费：即道班工基本工资、辅助工资、临时工工资。
材料费：在公路小修保养中，直接用于公路路线及构造物和各种标志所需材料开支，民
工建勤车和临时外雇车备砂石料运费及补助费。
机械使用费：公路小修保养使用机械所发生的开支（包括道班自有养路机械和运输设备
的燃料、保修等）。
民工建勤费：国、省、县道采用民工建勤养护公路时发生的生活补贴、工伤医疗费、自
带工具修理及损坏赔偿费用。
其它费：即不属于以上项目所发生的费用，有管理人员工资和职工工资总额提取的福利
基金、工会经费，以及劳动保护、办公、差旅、工具等费用。
各养路段所需公路养护经费，由黑龙江省公路主管部门统一平衡，按季拨付。并实行专
款专用，年终列决。对用于公路养护的车辆，以每台车每月的运量计算收入（备运砂石料及
生产和辅助生产用车），扣除大修费、三级保养费、折旧费、轮胎磨损费、燃料费、司机工
资及附加费、管理费（按实际生产及每百元核摊费用）结算其盈亏，根据车辆生产车日记录
，进行单车核算。
（四）技术管理
公路养护的技术管理主要是贯彻执行有关公路养护技术规范和技术操作规程，提高公路
路况，延长公路使用周期。
1.养护质量检查
黑龙江省的公路大部分为砂石路面和砂土改善路面，技术管理的重点在于养好路面。从
50年代起，省内公路部门对砂石路面和砂土改善路面铺装摸索出路面铺装八大工序（即一放
样、二拌合、三扫毛、四填坑、五洒水、六铺装、七耙平、八碾压），并得到广泛推广应用
。各养路段的路面铺装，一般于每年8月份开始，以养护道班为作业单位，由技术人员现场指
导，检查验收，确保磨耗层铺装均匀、平整、坚实，达到技术质量标准。公路养护质量检查
，即以省公路主管部门为主，组成调查组，深入市、县养路段进行巡回检查，并针对公路养
护技术质量问题及时采取措施，予以解决。
70年代之后，由于公路养护里程的增多，国、省干线公路的质量检查，一般采取公路管
理站、段自检与上级公路主管部门组织联检两种形式，并在每年10月中、下旬进行。1979年
5月，交通部颁发了《公路养护质量评定暂行办法》。黑龙江省公路主管部门根据这一精神，
于每年秋季按地区分片，组织市、县公路管理站、养路段技术负责人进行公路养护质量检查
、评定。其主要内容有：路面、路拱、路肩、边坡、边沟、桥涵、标志、行道树等。并以公
里为单位进行养护质量评分（百分制），确定各公路管理站、养路段养护公路的优、良、次
、差等级及好路率。
公路养护技术质量检查结束后，各公路管理站、养路段将原始记录和凭证经技术人员进
行整理分类归档，作为技术管理资料。
2.公路翻浆防治
由于受气候和温差的影响，黑龙江省的公路翻浆较为严重。公路养护部门将防治公路翻
浆列为技术攻关和管理的重要内容。1963年至“964年，黑龙江省公路管理局在哈尔滨至同江
公路之宾县路段，开展防治翻浆技术试验，采取打石灰针、填砂桩等措施获得成功，及时召
开了现场会进行推广。从70年代到80年代，各市、县公路管理站、养路段对公路翻浆，实行
以预防为主，防治结合。并通过常年观测，对易于发生翻浆路段，采取路基补强、开挖换土
、作砂垫层等较为科学的技术措施。
3.油路技术试验
1970年以后，在国、省干线公路上开始修筑沥青路面。黑龙江省公路主管部门为了加强
沥青路面的养护，针对大庆氧化沥青含蜡量过高，路面容易变脆等实际情况，在牡丹江、合
江、松花江、嫩江、黑河等地区公路处建立了材料试验室，对修补沥青路面的气温、油温和
石油比进行分析试验，提供了数据和技术资料。
4.员工技术培训
黑龙江省国、省干线公路的养路员工，绝大多数是社会上招工的青年或公路沿线村、屯
的农民，为了提高养路员工的专业技术水平，各市、县公路管理站、养路段每年利用冬季时
间，开办养路员工培训班进行技术培训。并制定教学计划，由工程师和技术员讲课、辅导，
内容是公路养护技术规范和公路养护常识等专业技术知识。技术培训工作自50年代起延续至
今。
（五）劳动管理
1964年2月，交通部颁发了《公路养护定员标准》。黑龙江省公路主管部门根据公路交通
量的状况，实行人员定额养护公路。干线公路每公里配备1至1.5人，一般公路每公里配备0.
5至0.7人，管理人员按道班员工总人数13%的比例配置。劳动管理主要是考核养路员工的出勤
、作业时间、工作率。
由于黑龙江省冬季气候严寒，夜长昼短，道班养路员工作业时间实行7小时工作制，每周
休息一日；夏季则实行9小时工作制，每两周休息一日。根据公路养护路线长短的不同规定：
道班员工上下班的距离在4公里以内者不得占用工作时间，4公里以上者占用工作时间不超过
半小时为限。养路员工的出勤率保证不低于95%，直接用工率不得低于90%。用于公路养护汽
车完好率必须在70%以上，工作车率必须达到80%以上。
然而，在“文化大革命”期间，公路养护管理制度和技术业务工作受到了干扰和破坏。
1967年5月，黑龙江省革命委员会召开的“抓革命，促生产”公路建设会议上，曾提出公路养
护管理实行“专群结合，以群为主”，而在执行中由于片面强调群众养护公路的作用，将一
部分原由养路段养护的公路下放给社、队，大批道班员工被调走，行政管理干部和工程技术
人员被下放到农村插队落户或上“五七干校”接受贫下中农再教育，养护管理工作陷于瘫痪
，公路路况大幅度下降。1969年3月珍宝岛自卫反击战开始。1970年，黑龙江省交通局以龙革
交路字第143号文颁发了《关于抓紧挂锄期组织群众进行公路养护整修大会战的通知》，要求
各地交通部门发动和依靠群众力量来恢复和提高公路路况，以适应战备需要。根据这个通知
精神，各市、县公路交通部门在当地政府统一领导下，动员农村社员、城镇居民、机关企业
职工、学校学生，以民兵建制进行整修公路。同时，各市、县交通部门通过整修公路，吸收
一部分群众代表工参加养护公路。
1975年9月25日，交通部以交公路字1273号文颁发了《公路养护管理暂行规定》，提出了
公路工作贯彻执行全面养护、加强管理、统一规划、积极改善的方针。黑龙江省交通局要求
公路养护部门以养好路面为中心，加强全面养护，实行科学养路，开展路况回升会战活动。
特别是1978年以后全省公路养护管理制度得到恢复和健全，公路路况明显提高。
三、文明站、段建设
1982年3月，中共中央、国务院发出了“开展全民文明礼貌月”的号召。黑龙江省公路局
在全省公路养护系统开展了养路创建全优、全好文明站、段活动。年末已达到全好站、段的
有友谊县八五二农场、八五三农场、红旗岭公路管理站和宾州养路段。
1983年，全省建成全优站、段的是：八五二农场、八五三农场公路管理站和宾州养路段
等3个单位。
1984年，全省公路养护系统两个文明建设重点是实现优质服务，优良秩序，优美环境，
创造最好的经营成果和最好的经济效益，提高工程的优良品率和公路养护的好路率。全省达
到文明站、段的有：八五二农场、八五三农场、友谊县、八五一○农场、汤源县、望奎县、
孙吴县公路管理站和绥庆、明水、哈双中线、哈前、宾州养路段等12个单位。
1985年，黑龙江省公路局在全省公路养护系统中推行了两个文明建设同步管理的办法。
即统一制定综合性的工作目标，把两个文明建设任务和站、段管理责任制逐级下达到基层，
层层签订责任状。并将创建文明系统和文明单位与公路养护完成的好路率、综合值、工程优
良品率、安全生产、降低成本、为道班养路员工办好事、办实事等21项管理工作内容和各项
责任指标综合在一起，确立总的目标，层层分解，落实到各养路站、段和个人，统一部署，
进行检查、评比、表彰、奖励。年末，全省实现公路养路文明处、站、段的是：绥化地区公
路处和巴彦、望奎、肇州、青冈、肇东、密山、虎林、东宁、铁力、泰来、克山、汤源、饶
河、富锦、桦南、友谊等县公路管理站，八五二、八五三、八五一○公路管理站，牡丹江、
鸡西、鹤岗3个市直属公路管理站和建三江农管局直属公路管理站，还有绥庆、伊春、雅尔塞
、梅里斯、哈双中线、呼兰、兰西、明水、哈前、宾州养路段和冯屯沥青储运站等39个单位
。
四、道班管理
（一）房舍建设
公路养护道班一般养护的公路在10公里至20公里之间。1953年之前，黑龙江、松江两省
的公路养护，主要是靠动员公路沿线村、屯的群众来完成。1954年，黑龙江、松江两省合并
，国、省干线公路开始设有公路养护道班。绝大部分公路养护道班是在公路沿线附近租借住
房。1960年，黑龙江省始建公路养护道班房舍。当时，黑龙江省公路局规定：公路养护道班
房舍建筑不得高于农民群众的住房水平。1960年至1965年，黑龙江省所建的公路养护道班房
舍多数是泥土夹板房、干打垒草房、拉和辫子草房，除了木材、苫房草、小五金材料外，其
余全部由养路段干部和道班员工自己动手建筑，每平方米仅花基建费用25元。至1965年，在
全省728个公路养护道班中，尚有20%无有道班房。1975年以后，黑龙江省首先在干线公路上
进行了旧房改造，将原有公路养护道班房舍改为砖瓦结构，标准较低，每平方米的建筑费用
在80元至100元之间。从1980年起，黑龙江省公路管理局对各市、县公路管理站、养路段的投
资较多，国、省干线公路的公路养护道班均按标准图修建砖瓦结构房屋，内部设有卧室、学
习会议室、文娱活动室、厨房、仓库。房舍以外还建有厕所、围墙。房前屋后可以养花种草
，栽植果树。公路养护道班已成为养路员工工作、学习和生活的场所。
（二）员工教育
公路养护道班是直接生产的基层组织。1954年，黑龙江省公路部门在国、省干线公路上
招收的养路员工大多数是来自公路沿线村、屯的农民，大部分人没有文化。为了提高养路员
工政治、文化和技术素质，各养路站、段采取定期或不定期的给道班员工上政治、文化和技
术课。多数养路站、段规定：公路养护道班每周一、三、五下午业余两小时为学习时间；每
周六下午业余两小时为生活会，总结一周思想、学习、生产情况。
1965年以后，由于黑龙江省国、省干线公路部分公路养护道班吸收了农村代表工参加公
路养护，各市、县养路段还利用每年冬季期间，抽调群众代表工中的先进人员，有针对性的
对他们进行政治、文化、技术培训。
1979年，黑龙江省各市、县公路管理站养路段招收了一批有文化知识的国家固定工人，
从而为公路养护员工队伍增添了活力。至1985年，黑龙江省养路道班员工，已有70%达到初中
文化水平，并具有一定的专业技术知识。
（三）员工生活
50至60年代，黑龙江省养路员工集中到道班食宿，自带行李、口粮、干菜，统一起火就
餐，生活比较艰苦。1975年以后，绝大部分养路员工是国家固定工人，有固定的工资收入来
源和国家供应的商品粮食，生活比较稳定。对群众代表工由公路管理站、养路段按月发给一
定数额的津贴，年收入不低于全省农村社员的平均工分值。市、县公路管理站、养路段为方
便养路员工生活，逐月将国家供应的粮、油、副食用马车送到道班。养路员工还在房前屋后
种植蔬菜，饲养鸡、鸭等家禽。公路养护道班订有两份报纸，有的还有半导体收音机，以丰
富道班员工
的政治、文化生活。
进入80年代，公路养护道班员工的政治和文化物质生活有了较大的改善和提高，由于电
力普及，收录机、彩电、洗衣机等开始进入到养路道班。公路养护系统推行了养护生产经济
责任制之后，道班员工的经济收入有所提高，年平均收入在1500元至1700元之间，并有了一
定的积累。
五、改革承包
（一）“五定一奖”
1978年，黑龙江省公路局在绥棱县公路管理站试行了“五定一奖”，即定路段、定人员
、定材料、定费用、定好路率；超过好路率计划指标给奖。并具体规定：养路员工所养护的
公路，在保证材料不超耗、费用不超支的前提下，每月每公里超过好路率10至14分的奖励2元
，超过10至19分的奖励4元，超过20分以上的奖励6元。“五定一奖”把公路养护的材料消耗
、费用开支、好路率计划指标完成情况和养路员工的切身利益挂钩，是对公路养护分配制度
的一种改革。在“五定一奖”试行中，为了充分调动养路员工提高路况的积极性，对奖励标
准做了必要的修改，即每超过好路率1分奖励6角，还增加了优、良等路的路况保持奖，扩大
了受奖幅度。
1979年7月21日，黑龙江省交通局以黑交路字362号文下达了《黑龙江省养护道班奖励试
行办法》（即“五定一奖”），要求在全省公路养护系统扩大试行。黑龙江省公路管理局派
出6个工作组，协助各地区分别到绥棱、阿城、宾县、密山、宁安、集贤、孙吴、瑷珲、林甸
、克山等10个县公路管理站进行“五定一奖”试点。1981年春，黑龙江省公路管理局在全省
公路养护系统全面推行了“五定一奖”。其中，执行“五定一奖”较好，取得一定经济效益
和社会效益的有21个公路管理站、养路段，占全省公路养护单位的30%；而执行“五定一奖”
中的优、良等路保持奖的占全省公路养护单位的50%；另有20%的公路养护单位仍然沿用年终
一次奖或综合奖。这一年，全省专业养护里程为12598公里，专群养护里程为2284公里，群众
养护里程为323公里，好路率已由1980年33.5%上升到43.6%，使黑龙江省的公路好路率已从全
国的第22位上升到第19位。
1982年，黑龙江省公路管理局对“五定一奖”又作了修改和补充，建立了以好路率为中
心的岗位责任制，把好路率、物资消耗、养路成本落实到每个道班员工，完善了奖励内容。
并于6月2日在绥棱、海伦、望奎召开了“五定一奖”经验交流现场会。绥棱、海伦、望奎、
宁安、虎林、阿城、宾县、依安等县在会上分别介绍了经验。
（二）承包形式
黑龙江省公路管理局于1981年至1982年借鉴农村联产承包责任制的经验，对公路养护承
包形式进行了试点；1983年在公路养护系统自上而下地建立了不同形式的承包经济责任制。
省公路管理局，地（市）公路管理站、养路段，县公路管理站、养路段，实行目标承包经济
责任制。年初，省、地（市）、县三级公路养护部门层层制定全年计划目标，经过协商后签
订目标承包合同（或目标承包责任状）。下级单位承包的目标，要保证上级目标的实现，并
针对合同实际内容制定相应的奖、罚条款，以保证全年目标承包经济责任制的实现。
黑龙江省公路养护系统在推行承包经济责任制方面分为两步进行。
第一步，先由省公路管理局对各公路管理站、养路段实行包养护任务、包养护费用、包
好路率的“三包”经济责任制。公路管理站、养路段在保证完成“三包”指标的条件下，按
投资包干，节约留用，超支不补。省公路管理局除对公路管理站、养路段费用实行定额投资
外，还按完成好路率的高、低进行奖、罚。
第二步，各公路管理站、养路段根据实际情况，对养护道班实行包工、包料、包费用、
包好路率的“四包”经济责任制，或实行定养护里程、定人员、定材料、定消耗、定费用、
定好路率的“五定”经济责任制。签订承包经济责任制的道班，可自行确定组织定员、采运
料方法，以及采取必要的技术组织措施。
由于在公路养护系统全面推行了承包经济责任制，确定了各项合理的考核指标，将责、
权、利三者有机结合，注重了经济效益，处理好国家、企业、个人三者之间的利益关系。19
83年，黑龙江省公路好路率已达57%，从1982年居全国的第17位上升到1983年第14位。
养护道班的承包经济责任制形式有：
1.道班承包，这种形式在公路养护道班中居多数。
道班承包，有两种做法：一种是以集体作业为主，有分有合。黑色路面及部分砂石路面
养护采取了这种承包形式。另一种是以个人作业为主，集体作业为辅。由道班集体承包公路
养护任务后，采取每人一段、责任到人的办法。土路或砂土改善路面养护多采用了这种承包
形式。
2.个人承包，少数单位在一些土路或砂土改善路面养护上，为了充分调动个人的积极性
，采取了由公路管理站、养路段直接承包给员工个人的办法。海林、逊克、黑河等部分公路
管理站、养路段采取了这种承包形式。
家庭承包，以一个家庭为单位，承包一条或一段公路的全面养护任务。海林县公路管理
站的团结道班和东宁县公路管理站的黑营子道班均属这种形式。采取这种形式，多属员工居
住分散的道班。
承包经济责任制有以下内容：负责养护的路段、人员、材料、养护资金数，完成的好路
率、综合值指标以及对完成养护任务好坏的奖、罚办法等。
（三）下放权限
1984年，黑龙江省公路局根据黑龙江省人民政府有关改革的规定，参照小型企业放开经
营的做法，结合公路养护工作的实际，进行了以增强基层单位活力为中心的又一次改革。其
重点在于简政放权，将公路养护的经营搞活，充分发挥公路养护基层单位的自主权。全省公
路养护系统从上到下，实行了“三不变”的放开下放政策。即：放开经营单位的所有制性质
不变，职工的待遇不变，保质保量完成上级下达的各项管理计划任务不变。具体下放的权限
是：
公路管理站、养路段有权限根据自身生产管理需要，确定内部机构设置；在不突破上级
主管部门核定的定员编制范围内，有权按本单位实际情况配备人员；有权根据生产需要，招
聘技术人员，并自行确定其报酬；有权根据生产和工作需要，在劳动部门指导下，进行公开
招工（包括本单位离退休职工的子女），经过考试、择优录用，实行劳动合同制；有权拒绝
接收违反国家和上级规定安置人员。同时，在不突破职工工资总额的前提下，有权按不超过
职工人数3%有特殊贡献的职工向上浮动一级工资；有权在职工工资分配上实行多种工资形式
；并有权对违犯纪律的职工给予各种处分或处理。
此外，允许公路管理站、养路段在保证按质、按量完成上级下达的各项生产指标的前提
下，将养护及辅助生产任务分包给厂（场）、队、工区、班（组）或个人，或包给公路沿线
村屯农民，或包给外地的集体、个人。承包经营可根据实际情况，进行单项承包（包运料）
，综合分段承包（包工、包采料）。承包双方均签订承包合同，经有关部门公证，受法律监
督和保护。合同期限在一年以上，可经双方协商适当缩短或延长。
黑龙江省公路养护系统通过推行承包经济责任制，取得了较好的经济效益。海林县公路
管理站在改革承包以前，由于吃大锅饭，费用连年超支，累计达7万余元，公路好路率长期徘
徊在30%至40%之间，而1982年对道班和员工实行了承包经济责任制，将路段的人工、材料、
费用、好路率包给道班和员工，调动了员工的生产积极性，收到了明显的效果：好路率年平
均达到59.4%，比计划指标提高5.8%，比1981年提高12.1%；全年节约资金9600多元；员工平
均每人增加收入1.3倍。桦南县公路养路段，在执行承包经济责任制的过程中，14个道班自备
公路养护料25350米，不但料的质量高、数量足，而且成本费用下降，节约材料费4800多元，
好路率由55.7%上升到64.7%。
