清末民初，黑龙江地区普遍设立“民官”，在府、厅、州、县之下划分为区、乡（镇）
。一般是划分为四五个或者八九个区或乡（镇），多者划分为20个区。1927年，吉林省长公
署公布《东省特别区市乡自治试办章程》，规定人口满一万人以上的地方定为市，其余地方
为乡。1929年6月，国民政府公布《县组织法》。9月，公布《区自治施行法》和《乡镇自治
施行法》。11月，黑龙江省政府通过《黑龙江省乡镇闾邻编制简章》，明确规定县以下划分
为区和乡、镇。
1931年“九·一八”事变后，伪满洲国为了对城乡居民进行严密统治，于1933年12月制
定并公布了《暂行保甲法》，规定东北地区普遍实行保甲制。保甲的管辖区域范围是：每10
牌（每牌10户）或一个屯为一甲，每个警察署管辖区为一保。据1935年12月伪满洲国年报统
计，黑龙江地区4省1市共有553个保、9603个甲。1937年10月，伪满洲国公布《街制》和《村
制》，取代了《暂行保甲法》，实行街村制。将县城和较大的镇划为一个街，将农村数屯或
十数屯划为一个村，由县直辖街、村。一般的县划分为1个街、10个村左右。到1940年7月，
黑龙江地区7省共计有街、村999个（其中街79个，不含哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯
4市市内的街）。
1945年抗日战争胜利后，黑龙江地区普遍建立人民政权。各县（市）为便于组织和发动
群众支援解放战争和进行土地改革，按照居民居住状况并参照原有区划范围，在县以下分设
若干区，区下分设若干村；城镇则按地域划分若干街。据1948年8月的统计，合江、松江、黑
龙江、嫩江4省共有708个区，9725个村（街）。平均每县辖8．5个区，117．2个村（街）。
土地改革完成以后，在1949年春建政过程中，部分县对区、村行政区划进行了适当调整
。完成建政工作后，松江、黑龙江两省共有农村区675个，行政村（街）8182个。较为繁华的
小城镇开始设立镇的建制。行政村的管辖范围，据松江省1952年10月的统计，全省3832个村
，其中人口在100户以下的村359个，人口在100户至200户的村1496个，人口在200户至300户
的村1197个，人口在300户至400户的村526个，人口在400户以上的村254个；行政村管辖的自
然屯数，1个屯一村的1075个，2至3个屯的村1444个，4至5个屯的村665个，6个以上自然屯的
村648个。农村区管辖的行政村，一般为十二三个，多者25个，少者3个。
根据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国民族区域自治纲要》的规
定，从1951年至1953年，松江、黑龙江两省在朝鲜、蒙古、达斡尔等少数民族聚居的地方，
先后建立了8个区级民族自治区（相当于农村区），134个民族自治村（相当于行政村）。
按照东北人民政府关于《划分市镇与乡村的标准》，松江、黑龙江两省陆续将非农业人
口比重较大的小城镇改为镇的建制。从1951年至1954年，两省共设立区级镇11个、村级镇96
个。区级镇的规模，大体相当于农村区的人口规模。村级镇的规模，一般是3000人到5000人
左右。据黑龙江省1953年9月统计，在全省45个建制镇中，人口在2000以下的镇8个，人口在
2000至3000的镇10个，人口在3000至5000的镇19个，人口在5000至7000的镇6个，人口在700
0以上的镇2个。
1954年9月，我国颁布的第一部《中华人民共和国宪法》规定，全国基层行政区划统一，
县以下分为乡、民族乡、镇。为贯彻执行《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大
会和地方各级人民委员会组织法》（简称《地方组织法》）的规定，黑龙江省人民委员会于
1955年4月下发了《改变县城区为镇》的通知，将县、旗政府所在地的城区一律改为镇的建制
，由县直辖。部分县对区、村的行政区划也有所调整。到1955年10月统计，全省共有农村区
553个，区级镇65个，行政村7384个，村级镇96个。
1956年春，为了适应农业合作化实行全面规划、减少层次、加强领导的需要，省委、省
人民委员会决定实行并村划乡，使乡逐渐成为农村的政治、经济、文化中心。各地按照省人
民委员会下发《关于并村划乡工作方案》的要求，经过调查研究和全面规划，将全省7483个
村（镇）和新建的434个移民新村合并为1713个乡、镇（不包括66个区级镇）。由于将三四个
行政村划为1个乡，乡的范围扩大，镇数有所减少，由原有96个镇减少到60个。之后，有的县
对乡的行政区划又有某些调整。1956年11月统计，全省共有乡、镇（不包括区级镇）1651个
。平均每乡为1200余户，6000余人；平原地区人口较为稠密，每乡7000人至1．5万人；山区
和边境地区人口稀疏，每乡1000人至3000人。并村划乡之后，为了充实和加强乡的领导力量
，各县陆续撤销了农村区，将范围较小的乡、镇又进行了调整与合并，由县直接领导乡、镇
。同时，根据国务院《关于更改相当于区的民族自治区的指示》，撤销了8个区级民族自治区
。按照国务院《关于建立民族乡若干问题的指示》，从1956年到1957年，在朝鲜、达斡尔、
蒙古、鄂伦春、赫哲、鄂温克等少数民族聚居的地方，建立了51个民族乡。到1958年7月，全
省共有乡、镇1086个，其中镇101个（镇不再分为区、乡级）。为了加强农场地区政权建设，
1958年，以国营农牧场为单位建立了50余个农场乡。
1958年下半年，在人民公社化运动中，各县（市）为实现“一大二公”，进行了“小乡
并大社”，一般是将原来的两个乡合并为一个人民公社。全省共成立了718个公社。不少地方
由于受人民公社“越大越好”的影响，公社范围不断扩大，到1960年6月，全省的人民公社已
合并为598个，连建制镇也换上了人民公社的牌子。全省平均，每个县（市）管辖人民公社9
．5个，海伦、绥化、呼兰等几个大县所辖公社数，多者13个，少者8个。1961年贯彻《农村
人民公社工作条例（草案）》以后，部分地区对公社范围过大的进行了调整，到年底全省公
社总数调整为819个。
在国民经济严重困难时期，按照国务院关于压缩城镇人口和调整市镇建制的指示，撤销
了一部分农村人口过多的建制镇。到1964年，全省建制镇由1960年的139个减少到100个（包
括暂予保留镇名义的10个）。1965年4月统计，全省农村公社总数为867个（其中保留镇名义
的11个）、镇91个、农牧场乡91个。
“文化大革命”期间，少数县将农村公社适当划小，部分边境县因开荒建点新成立了一
些公社，全省农村公社总数有所增加；农牧场乡，因国营农场改建生产建设兵团均被取消。
1976年以后，省对农村公社调整加以控制，公社行政区划基本稳定，到1983年，全省共有农
村公社（乡）1033个、镇109个。
由于改革农村经济体制和商品经济的发展，农村人民公社实行政社合一的体制日益不相
适应，要求政社分开更加迫切。根据中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通
知》，1983年12月，省委、省政府下发了全省实行政社分开建立乡政府的工作方案。经过试
点，1984年全省完成了政社分开建乡工作，并根据省政府和国务院关于调整建镇标准的通知
精神，对乡政府所在地非农业人口超过2000人以上的集镇，实行整乡改为镇的建制，以及按
照国务院关于建立民族乡的规定，开始恢复和建立民族乡。到1984年年底，全省共建立了11
64个乡、镇，其中民族乡31个、镇214个。乡的规模，按人口计算，在全省950个乡、民族乡
中，人口在3000以下的乡65个，人口在3000至5000的乡44个，人口在5000至1万的乡101个，
人口1万至2万的乡407个，人口2万至3万的乡272个，人口3万至4万的乡52个，人口在4万以上
的乡9个。
1985年，全省整乡改镇有了进一步发展，建制镇大幅度增加，乡的建制相对减少。到19
85年年底，全省乡的总数为839个（其中民族乡37个），镇的总数为340个。镇的规模，按人
口计算，5000人以下的镇45个，5000人至1万人的镇160个，1万人至3万人的镇78个，3万人至
5万人的镇25个，5万人至8万人的镇25个，8万人以上的镇7个。鉴于全省建制镇发展过快，仅
1984、1985两年就新设立231个镇，乡、镇比例已经达到2．5比1，80%以上的县的区域中心均
已设上了建制镇。省民政厅向各地提出，乡、镇行政区划应当相对稳定，今后一个时期一般
不再整乡改镇，要着重巩固和提高现有的建制镇，搞好城镇规划，加强城镇建设。
