清末，清政府在全国推行地方自治。黑龙江省和吉林省根据钦定《城镇乡地方自治章程 》，于1910年（清宣统二年）制定《黑龙江省城镇乡地方自治施行细则》、《吉林省城镇乡 地方自治施行细则》。在府、厅、州、县署所在地，成立城或镇议事会和董事会，或在人口 较多的地方成立镇议事会和董事会。城镇议事会设议长、副议长各1人和议员18人至23人，城 镇董事会设总董、董事各1人，名誉董事4人，管理城镇自治事务。城之名称，“以府、厅、 州、县之名称定之”。1911年（清宣统三年），龙江府制定并经省批准的《龙江府城自治规 约》规定，府城议事会，正议长1员，副议长1员，议员18员，文牍1员，庶务1员，书记3名； 府城董事会，总董1员，董事1员，名誉董事4员，文牍1员，庶务1员，书记3名；并设自治公 所，为城议事会会议及董事会的办公处。同年，绥化府于所属津河、永安、克音3镇，选举成 立镇议事会和镇董事会，议事会选举议长、副议长各1人，议员18人，文牍1人，书记1人；董 事会设总董1人，董事1人，名誉董事4人。
　　　　中华民国成立后，黑龙江地区各县城镇基层组织仍沿袭清朝末年的自治体制，设议事会 和董事会。1920年前后改设保甲制。1921年9月，黑龙江省城齐齐哈尔施行保甲制。依照编查 保甲户口条例，在省城建立4保、72甲组织，负责清查户口，稽查出入境居民，监视居民言行 ，摊派和征收捐税，组织民团，维护其反动统治。1927年，吉林省长公署公布《东省特别区 市乡自治试办章程》，将人口一万以上的地方定为市（哈尔滨特别市除外），设立市自治会 和市公所。市自治会为议事机关，市公所为执行机关。1929年，国民政府颁布《县组织法》 和《乡镇自治施行法》，规定“县内百户以上之街市地方为镇”，镇设镇民大会和镇公所， 镇民大会选举及罢免镇长及其他职员；镇公所设镇长、副镇长各1人，人口在500户以上的镇 ，增设副镇长1人。镇公所办理户口、土地调查，建筑修理道路、桥梁、公园，举办教育、文 化、体育和卫生疗养事项，办理农工商业改良、风俗改良、育幼养老、济贫救灾以及公营业 等事项共21项。1930年，国民政府公布的《市组织法》规定，“市划分为区、坊、闾、邻” ，一般是以5户为邻，5邻为闾，20闾为坊，10坊为区。区、坊分设区民、坊民大会和区公所 、坊公所，民选区长、坊长一人，任期一年，办理区、坊自治事务。
　　　　东北沦陷后，伪满洲国于1933年12月制定了《暂行保甲法》，翌年1月伪民政部制定了《 暂行保甲法施行规则》。规定“在市街地凡十牌为一甲”，以警察署管辖区域内之甲为一保 ；第一任甲长、副甲长和保长、副保长须由警察署长和地方行政官署长指定；保长、甲长因 “警戒防御”的需要得组织地方武装——自卫团；以居民之牌实行连坐制，对居民犯有所谓 “内乱罪”、“公共危险罪”等，其所在的牌各户负有“连坐”责任，课以“连坐金”。保 甲制把城镇居民束缚在法西斯制度之下，失去了活动自由。伪满洲国为巩固其统治制度，在 统治秩序初步建立后，对基层组织制度进行了改组，于1937年12月公布了《街制》和《街村 制施行规则》。确定“街为准于市之都邑”，设街公所，代替了保甲制。街公所设街长、副 街长、司计、事务员和雇员等。“街长统辖街，代表街”，管理“公共事务及依法令或惯例 属于街之事务”；助理员辅佐街长或街长有事时代理街长职务，司计承街长之命掌管街之出 纳及其他会计事务。街公所用各种方式征税、征夫、征物和募捐。1938年，各市开始实行区 制。伪哈尔滨市公署公布市区条例，废除保甲制，全市分设10个区，区下设143个分区；区设 区长和区事务所，分区设分区长和分区事务所。各县公署所在地的城镇实行街制，设街长和 街公所。据1939年统计，龙江、滨江、三江、北安、牡丹江、东安6省共有49个街，均设有街 公所。1941年，实行了街长兼协和会长“二位一体”的体制，加强了对中国人民的统治。
　　　　1945年抗日战争胜利后，哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯等市，在市人民政权建立 后，在改造旧政权过程中，均设置了区政府或区公所，区下按地区设置了街政府或街公所。 哈尔滨市到1947年5月已建立89个街公所。各县的城关镇均设立区、街政府，实行区、街两级 政权。区政府设区长、副区长和助理员等脱产干部，街设街长、文书等半脱产干部。区、街 政府的主要任务是组织领导居民群众开展反奸清算，动员人力物力拥军优属、支援前线，搞 好环境卫生和街政建设，协助有关部门搞好税收和工商行政管理等。1949年9月，根据东北行 政委员会的指示，为了加强市的集中统一领导，减少层次，各市撤销了街政府，将区政府改 设为区公所。与此同时，黑龙江省人民政府发出指示，决定取消城区的街政府，改为街公所 ，“把权力分别适当集中于县、区政府”。到1949年底全省各县487个街政府均皆改为街公所 。为加强城镇社会治安管理，取消街政权后，在市区街道和城镇设立了公安派出所。1950年 ，佳木斯市为实行市的集中统一领导，又取消了区公所；哈尔滨市恢复了区政府，设区长、 副区长和秘书、民政、动员、调解、卫生等股。各县城区仍为区政府，并按东北行政委员会 的规定，市、县辖区统称区人民政府。
　　　　根据《大城市区人民代表会议组织通则》的规定和政务院《关于十万人口以上的城市召 开区各界人民代表会议的指示》精神，哈尔滨市从1950年10月至1951年8月，各区相继召开了 区人民代表会议，选举了区长、副区长和区政府委员，组成了区政府委员会。松江省经过试 点，省人民政府于1952年5月发出通知，要求牡丹江、佳木斯两市迅速召开市辖区各界人民代 表会议，并成立区人民政府。松江、黑龙江两省所属各市的市辖区和县属3万人口以上的城区 ，于1952年均召开了区人民代表会议，代行人民代表大会职权，选举了区长、副区长和区政 府委员，组成区政府委员会。在区人民代表和区政府委员中，包括工人、农民、工商业者、 文教工作者、革命军人、机关干部以及少数民族、青年、妇女等各方面各阶层的代表人物。 通过召开人民代表大会，组织广大人民管理国家事务和社会事务，管理经济和文化教育事业 ，集中各阶层人民的意志和要求，正确制定了地方政府的施政方针，并对政府工作实行监督 ，因而得到了广大群众的竭诚拥护，为管理好城市，完成社会改造和支援抗美援朝战争，迅 速恢复国民经济等，发挥了重要作用。
　　　　在1953年基层普选运动的基础上，松江、黑龙江两省所属各市、县普遍召开了市辖区、 县城区、镇人民代表大会，选举产生了区、镇人民政府委员会，后改为区、镇人民委员会。 区人民委员会组成人员的名额，9人至21人；镇人民委员会由7人至13人组成。市辖区人民委 员会按照需要设立民政、公安、劳动、文教、卫生、建设、工商、税务等科（局）。区级镇 设国家行政干部，村级镇设半脱产干部。区人民委员会的主要任务是：执行本级人民代表大 会的决议以及上级国家机关的决议和命令；领导所属各工作部门和城镇街道工作；管理本区 域内的经济、文化、教育、卫生、优抚、救济和公共事业；保护公共财产，维护公共秩序， 保障公民的人身权利；办理上级交办的其他事项。1955年，各县按照省人民委员会的规定， 将原城区人民代表大会改称镇人民代表大会，撤销原城区人民委员会，通过选举产生了镇长 、副镇长和镇人民委员会委员，组成镇人民委员会。村级镇的政权组织形式与村政权相同。
　　　　城市区由于管辖范围较大，根据《城市街道办事处组织条例》的规定，全省各市普遍在 市辖区和不设区的市之下设立了街道办事处。据1955年2月统计，哈尔滨市各区和鹤岗、双鸭 山两个不设区的市共建立了86个街道办事处，作为市、区人民委员会的派出机关。此后，齐 齐哈尔市也在市辖区内建立了街道办事处。街道办事处设主任和干事3人至7人。主要任务是 ：办理市、市辖区人民委员会有关居民的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意 见和要求。实际上，凡需区政府完成的各项任务都得通过街道办事处去完成。街道办事处实 质上承担了城市基层政权的任务，起到了基层政权的作用。到1957年底，全省30个市辖区和 2个不设区的市人民委员会共设立派出性质的街道办事处122个。1958年初，牡丹江、佳木斯 两市因区的人口较少，撤销了街道办事处。
　　　　1958年下半年，由于受农村人民公社运动的影响，哈尔滨、齐齐哈尔、双鸭山等市相继 以区或街道办事处成立了城市人民公社和分社，将区人民委员会改为人民公社管理委员会。 城市区人民公社成立不久得到纠正，恢复了区人民委员会，各街道办事处则改为分社管理委 员会。各县所辖的镇，也将镇人民委员会改为镇人民公社管理委员会。1960年，在全省基层 政权选举中，省委确定，鉴于城市、城镇政社合一的问题尚未明确，仍按《宪法》规定，称 区、乡、镇人民代表大会代表进行换届选举。市辖区、镇人民代表大会的代表名额100人至2 50人，个别较大的区最多不超过300人；市辖区、镇人民委员会的组成人员名额20人至40人， 人口较多的区不超过50人。1962年，牡丹江、佳木斯两市由于人口增加和工作需要，在市辖 区之下恢复设立街道办事处。全省城市街道办事处，随着市和市辖区的增多，已发展到178个 ，但大多数街道办事处仍称城市分社。1965年，为了加强较大的县辖镇的街道工作，省人民 委员会确定，人口在3万以上的镇援用《城市街道办事处组织条例》，设立街道办事处。街道 办事处的管辖范围1万至1．5万人，配备3名至5名行政干部。从而统一了全省县辖镇的街道组 织设置。
　　　　“文化大革命”期间，停止了市辖区、镇人民代表大会和市辖区、镇人民委员会的换届 选举，将市辖区、镇人民委员会以及城市街道办事处、分社管理委员会，一律改为革命委员 会，正常的民主制度遭到严重破坏。
　　　　中共十一届三中全会以后，1980年，依照第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《 选举法》和《地方组织法》的规定，在全省县乡两级直接选举中，市辖区和镇同时进行了直 接选举，恢复和健全了人民代表大会制度，并在区、镇人民代表大会上选举产生了区长、副 区长，镇长、副镇长，组成区、镇人民政府，区、镇革命委员会自然取消。区政府分设民政 、财政、教育、卫生、工商行政管理等科；镇政府分设民政、公安、司法、财政、文教等助 理员，全镇行政编制和事业单位编制一般在50人左右。市辖区和不设区的市人民政府，普遍 按地区设立派出性质的街道办事处。1982年，全省9个设区的市和3个不设区的市，共设城市 街道办事处335个；县辖镇共设街道办事处364个。1984年，政社分开过程中，新设立的镇， 均依照《地方组织法》的规定，召开镇人民代表大会并选举产生了镇人民政府。为了适应商 品经济的发展并加强城镇建设，按照省政府的规定，镇政府增设一名副镇长和一名城建助理 员或设置城镇办公室，配备专职干部管理城镇工作和城镇建设；普遍建立财政所和工商行政 管理所，加强了财政税收工作和个体商贩的管理。
　　　　随着城市改革的深化，区街工业、商业和各项事业迅速发展，市、县政府将教育、工业 、商业和服务业等一部分工作分权下放给区、镇政府管理，并将区、镇政府改为一级财政， 区、镇政府工作部门也随之不断加强。1985年，全省有10个市设置市辖区。市辖区政府均设 民政、公安、文教、卫生、财政、工业、商业等科（局）；区政府设立的派出机构街道办事 处，全省已达372个。镇政府设镇长、副镇长和民政、公安、司法、工业、城建、文教、计划 生育等助理员和财政、税务、工商行政管理所，以及农技、畜牧、广播等事业各站。县（市 ）辖较大的镇，均设立了街道办事处。到1985年全省各县辖镇设立的街道办事处，共501个。