编制编
　　黑龙江地区的机构设置，据记载可追溯到北朝时期。但在1907年（清光绪三十三年）以 前，其机构设置均为单纯军事的或军政合一的机构。
　　　　自1907年清政府在黑龙江地区设立行省并设置行政机构——行省公署，至1985年的78年 间，历经清朝末期、民国时期、东北沦陷时期、解放战争时期和中华人民共和国5个历史时期 。作为为本阶级统治服务、受制于中央、担负着辖区内政治、经济和社会公共事务管理的地 方行政机构，随着朝代的更迭、变革，不断更迭，不断变革，不断完善。不同时期，不同性 质，不同层次的机构，有着不同的工作任务、范围、方式和作用，各司其职，分工合作，共 同履行国家的职能。中华人民共和国成立后，按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共 和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，从中央到地方，建立了各级国 家机构，形成了政令统一，分级管理的高度集中的行政管理体制。党群机构也不断加强。在 基本完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，全国大规模的经济建设开始以 后，特别是党的十一届三中全会以后，为适应社会主义现代化建设的需要在党中央、国务院 和省委、省政府的领导下，黑龙江省各级编制委员会，建立健全机构编制管理规章制度，总 结完善机构编制管理办法，不断调整机构设置，合理核定、配备各级各类编制，适时地进行 机构改革和精简整编，使机构设置、编制配备基本适应了黑龙江省各个时期经济建设的需要 ，为振兴黑龙江省做出了贡献。
　　　　一
　　　　两汉时的夫余国在当时已是较发达的奴隶制国家。是黑龙江地区历史上最早的地方政权 。大约在公元前5世纪前期，部分夫余人在今乌裕尔河及通肯河流城一带建立了豆莫娄政权。 唐朝时期，黑龙江地区正式纳入中国领土版图。公元713年，唐朝册封居住在粟末水（松花江 ）靺鞨人首领大祚荣为渤海郡王（738年迁都于今宁安县渤海镇，称渤海国），设渤海都督府 ；726年，又在黑水（黑龙江）靺鞨人聚居地区（今黑龙江中下游一带）建立行政机构，先后 建立了勃利州（今伯力地区）、黑水府、黑水州都督府，并委派长史以监督与控制，实现了 唐朝中央政府对黑龙江地区的直接管辖。辽时，黑龙江地区分属于东京道、上京道所管辖， 建立了节度使司、国王府、大王府等军政机构。金时，黑龙江地区曾以上京会宁府（今阿城 县白城）为其都城，建立了一系列统治机构。元朝时期，黑龙江地区隶属于建置在辽阳等处 的行中书省下辖的开元路、水达达路、泰宁路，设置有总管府、万户府、千户府以及府、州 、县等军政机构。明朝时期，在黑龙江地区建立了相当于省级政权的军政合一的管理机构— —奴儿干都指挥使司。1637年（明崇祯十年，清太宗崇德二年），皇太极最后统一并巩固了 对黑龙江地区的统治。1662年（清康熙元年），在宁古塔（今宁安县）设宁古塔将军，掌管 今黑龙江、吉林两省及黑龙江以北、乌苏里江以东地区的军政事务。1683年10月（清康熙二 十二年），清朝中央政府正式以“黑龙江”命名，设立“黑龙江将军衙门”，对黑龙江地区 实行军政一体统治。1907年3月，在黑龙江地区设立行省，5月，设立地方行政机构——黑龙 江行省公署。
　　　　黑龙江行省公署设立后，实行军民分治。行省公署设巡抚为本省地方政府长官，另设提 督管理军务。出于镇压人民起义的政治需要，巡抚兼提督，集军事、民政于一身。虽然军事 管理机构与行政管理机构分设，但军民分治仍是有其名而无其实。
　　　　根据清政府颁发的《东三省督抚办事要纲及官职章程》，黑龙江行省公署内设民政、提 学、度支3司。后增设提法司。1909年，清政府仿效近代资产阶级国家的民主宪政和地方行政 制度，实行君主立宪制，预备起草宪法，实行地方自治，并在黑龙江行省设立地方咨议局， 作为名义上的立法机关。但不久就将其撤销。同时，为“谋司法独立”，于省会设立高等审 判厅、高等检察厅。1910年9月，黑龙江行省公署实行公署幕职分科治事，裁司设科，以适应 所谓“立宪”。
　　　　黑龙江行省公署设于齐齐哈尔城。行省建立前后，从前设置的各副都统衙门均被裁撤。 省署之下设立道、府、厅、州、县。道为省、县两级行政之间的一级派出机关，因事废置， 辖区不一，职权范围伸缩很大，机构人员无定编，一切都体现出鲜明的“监督指导”性质。 道、府、厅、州、县分别以道员、知府、同知、知州、知县为其行政长官。自行省建立至清 末，黑龙江行省公署共辖3道、7府、6厅、1州7县。此外，当时由吉林行省公署所辖属于今黑 龙江省辖区内尚有2道、7府、1州、3厅、7县。
　　　　二
　　　　1911年（清宣统三年），辛亥革命爆发，废除了封建帝制。袁世凯篡夺中华民国临时大 总统职务后，于1912年3月下令改清时的总督、巡抚为都督，设立黑龙江都督府。都督专理全 省军务，另设民政长专理全省民政。黑龙江省行政公署设立后，成为负责全省行政事务的机 构。机构设置实行所谓“军民分治”。但实际上民政从属于军政，都督拥有全省实权。1914 年5月，袁世凯为恢复帝制，篡改约法，解散国会，在中央置相立辅，恢复帝王时代的官阶名 称；在地方，公布省、道、县官制，每省的都督府改称将军府，都督改称将军，民政长改称 巡按使。黑龙江省署称黑龙江省巡按使公署。
　　　　1916年6月，袁世凯称帝失败而死。黎元洪就任大总统后，下令恢复临时约法，召集国会 ，并申令各省督理长官改称督军，民政长官称省长。黑龙江省署称黑龙江省省长公署。当时 ，北京政府实行军民分治，多数省督军不兼任省长。唯有黑龙江、甘肃等省督军仍兼任省长 。
　　　　1922年，张作霖等宣布东三省自治，成立东三省自治政府。同年9月，取消东三省自治， 仍归附北京政府。1926年1月，又宣布东三省政府与北京政府断绝一切关系。直到张学良“易 帜”，东三省政权服从于南京国民政府。根据国民政府《建国大纲》，1929年各省实行委员 制，设立省政府委员会，由主席1人、委员若干人组成，实行合议制。至1932年12月15日由于 日本侵略者侵占东北三省，黑龙江省政府委员会停止工作前，省政府下设民政、财政、教育 、农矿、工商、建设等厅及秘书处。
　　　　民国期间，黑龙江省还设有具有咨议性质的省议会。但时设时撤，并且没有赋予其实际 职权。此间，司法系统独立。
　　　　省以下建制，民初，仍沿袭清制。1913年1月，各道设观察使署，道官改为观察使；各府 、厅、州、县一律改为县。1914年6月，各道观察使又改为道尹，为一般行政长官，隶属于巡 按使；各县组建县行政公署，县知事改为一县行政长官。国民党奠都南京后，各县知事改为 县长，各县公署、设治局均改为县政府。此间，国民党为实行所谓“剿匪”需要而将各道改 设为行政督察专员公署。
　　　　市政设置。1923年3月，北京政府在哈尔滨正式设立东省特别区行政长官公署，其内部机 构特别市政管理局为管理哈尔滨的市政机构。同年，成立齐齐哈尔省城市政公所、市政会。 1926年11月，成立哈尔滨市政局。1928年，齐齐哈尔省城市政公所改为省城市政局。根据19 28年7月北京政府公布的《市自治制》和同年9月公布的《市自治施行细则》，市的地位被定 为法人和自治团体，并分为普通市和特别市。普通市由县领导，特别市相当于县。市设自治 会为议决机关，设自治公所为执行机关。特别市设市参事会为执行辅助机关。
　　　　区的设置。清末开始划区。1911年颁行“市乡自治章程”；1914年北京政府又改以区为 单位；1921年又改以乡为自治单位，除特别市和普通市以外，不论是城、镇、乡，统称为乡 ；1929年又规定县以下之各乡分为若干区。此时区、乡、镇的划分很混乱，在不同时期，大 小不同，等级不一。有时是同一级，有时变为二级，有的是乡辖区，有的是区辖乡。
　　　　三
　　　　1931年“9．18”事变后，黑龙江地区陷入日本侵略者及其傀儡伪满洲国的统治之下。日 本侵略者在控制伪满中央政权的同时，采取各种措施控制地方政权，军权、财权都集于伪中 央政府。特别是在各级政权中都配上日本人官吏，掌握各级政权的实权。伪满时期的地方政 权，实行省（直辖市）、县（市、旗）、村（街）三级制。
　　　　为控制地方势力，避免各地游离于伪中央，1934年后，日本侵略者对地方政权采取分而 治之的方针，将黑龙江地区分设为滨江、龙江、三江、黑河4省。1937年增设牡丹江省。193 9年又增设北安省和东安省。从1939年起，又采取地方分权政策，逐步扩大省级，加强省政的 独自性和计划性。省长权限有所扩充，并将中央各部大臣能下放的权力尽量下放给省长。从 1934年起，省有地方经费，在财政上有了一定自主权，强化了日本侵略者在伪满的法西斯统 治。1943年10月，为准备对苏战争，又在黑龙江地区边境地带增设东满总省（后为东满省） 。
　　　　在强化省行政的同时，日本侵略者把市作为日伪在一个地区进行反动统治经济“统制” 和文化专制的中心，不断健全与强化市的组织机构。同时将其领事馆、关东军的宪兵组织都 设在哈尔滨，伪满政府也将一些部的办事处以及一些垄断性的公司设于哈尔滨。在建立哈尔 滨特别市、齐齐哈尔普通市的基础上，又在黑龙江地区内的一些政治、文化、经济活动中心 相继建立了佳木斯、牡丹江、东安（今密山市）等市或市政管理处，强化了其对黑龙江地区 的统治。1932年8月，伪满政府公布《特别市制》、《特别市官制》。同时规定市设独立的警 察厅。市政一切大权都操纵在日本人官吏担任的副市长手里。
　　　　县（旗）一级机构是伪满时期最基本的地方政权，是日伪当局统治人民，鱼肉百姓的直 接指挥机关。1932年，伪满公布《县官制》，县置县长，日本人官吏任县参事官。到1935年 陆续配备了日本人警务指挥官、经理指挥官，以掌握政治、经济、警察大权。1937年县参事 官改为副县长，日本人官吏一元化统治日趋加强。此外，作为日本侵略者从精神上奴役与统 治中国人民工具的“协和会”，不断膨胀和扩张，不仅对人民进行法西斯思想统治和宣传， 而且还广泛参与政治上的统治和经济上的掠夺。另外，还有“兴农合作社”，从生产和流通 两个领域对人民推行殖民掠夺政策。日本人参事官改为副县长后，逐步担任了这两个机构的 头目。从1941年起，推行所谓地方行政总合化政策，采取行政、协和会、兴农合作社“三位 一体制”，由日本人副县长统一管理3个日伪机构。
　　　　1936年以前，伪满一直沿用原乡、区机构和制度进行统治。1936年以后，开始实行“暂 行街村制度”。1940年12月制定《国民邻保组织确立要纲》，强化了对人民的统治。日本侵 略者利用邻保组织，收“出荷”，抓劳工，摊派捐税，进行种种奴役，给广大人民造成极大 苦难。
　　　　四
　　　　1945年抗日战争胜利后，中国共产党派出大批干部和军队到达东北，开辟东北根据地。 黑龙江地区广大人民在中国共产党领导下，逐步建立和巩固了各级人民民主政权，使这一地 区成为解放战争时期巩固的革命根据地。
　　　　在此期间，黑龙江地区先后设立了松江、黑龙江、合江、嫩江、牡丹江等省级民主政权 和各市、县民主政权。各省、市、县民主政权以广大农村为基础，彻底改造乡政权，掀起民 主建政运动，普遍建立县、区人民代表大会制度，使黑龙江地区各级民主政权不断巩固和扩 大，党的组织机构进一步建立健全。省及市、县设有具有立法机关性质的参议会，省及各市 、县人民政府“实行立法司法行政统一的一元化的民主集中制”（《谢觉哉日记》上卷第63 0页。）即议行合一的民主集中制的原则。
　　　　解放战争时期，东北革命根据地的主要任务是武装夺取政权、巩固政权，支援全国解放 战争。在领导体制上，实行高度集中的统一领导。根据1942年9月中共中央政治局决定，中央 代表机关和各级党委是各地区的最高领导机关，统一领导各地区党、政、军、民的工作。这 种一元化的领导体制，对于克服分散主义、山头主义，集中一切人力、物力，推进解放战争 ，保证新民主义革命的胜利，使黑龙江地区成为巩固的革命根据地起了重要作用。
　　　　1949年10月1日，中华人民共和国成立，开始了社会主义革命和建设。根据建国初期代行 全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》 ，建立了由各级人民代表大会、各级人民政府、各级人民法院、人民检察院即立法行政司法 统一的议行合一的国家机构。1954年宪法规定，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力 机关，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关， 并在本级人民代表大会闭会期间行使地方权力机关的常设机关的职权。1979年宪法规定，县 以上各级人民代表大会设立常务委员会，权力机关和行政机关、权力机关的常设机关和权力 的执行机关分开单设，丰富和发展了议行合一的民主集中制原则。
　　　　建国伊始，为从国家机构的组织形式、人员编制上适应与保证国家各项任务的完成，搞 好国家政权建设，从中央到地方，建立了各级编制委员会，对各级国家机关、党派、人民团 体的机构设置和人员编制，在中央和国务院统一领导下，实行“统一领导，分级管理”。各 级国家机关、事业单位编制工作的方针、政策、计划和编制的全面精简、调整以及确定各省 、自治区、直辖市、中央各部门的机构设置、编制员额，由中央、国务院统一管理。地方各 级党委、政府，在中央统一领导下，管理地方各级国家机关、事业单位的机构设置和编制员 额。黑龙江省编制委员会的主要任务是：指导省内地方机构改革工作；研究贯彻机构编制管 理的方针、政策和法规，对全省机构编制进行宏观控制；审核机构设置和人员编制总额；协 调省直各部门的职责分工等。省编制委员会办公室是其办事机构，具体职责是：
　　　　一、负责省直和地区、省辖市党政群机关及其内部处以上机构的设置、合并、撤销、更 名等审批工作。
　　　　二、负责省直党政群机关处级以上事业单位、企业行政管理机构、机关附属单位的设立 、调整的审批工作。
　　　　三、负责省直党政群机关、事业单位、企业行政管理机构、机关附属单位的机构级别、 职责分工的协调管理工作。
　　　　四、根据国家核定的全省党政群机关编制总额，拟定分配、调整方案；管理省直党政群 机关各部门的编制总额和地、市、县编制总额及调整工作。
　　　　五、根据国家核定的全省党政群机关编制总额和各单位的具体情况，做好分配和调整工 作，会同有关部门核定和调整全省各项事业编制；核定省直企业行政管理机构和机关附属单 位的编制定员。
　　　　六、研究拟定全省党政群机关机构改革方案；参与行政管理体制和经济体制改革工作； 做好编制统计和监督工作；管理省直党政群机关劳动工资计划。
　　　　机构管理的主要内容是机构的名称、级别、职能、规模、布局和内部层次等。
　　　　在机构设置上，中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府根据1950年6月13日中央人民政府政 务院颁发的《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制（草案）》，按照政令 统一，分级管理的原则，逐步建立起高度集中的行政组织机构和种类比较齐全的经济管理部 门，形成了一套集权型的部门管理体制。到1955年，为进一步贯彻国家在过渡时期的总路线 ，全力发展工农业生产，并做好一切为生产服务的工作，积极稳步地进行对资本主义工商业 的社会主义改造，推动农业合作化运动，省人民委员会设立了政法、文教、工业、基本建设 、农林水、财粮贸、国家资本主义等7个办公室。各专署、较大的市也设立或综合设立了类似 机构，县级普遍增设了计划委员会并加强了农、林部门，在组织上保证了国家发展国民经济 第一个五年计划建设第三年各项指标的完成，促进了黑龙江省社会主义经济成分稳步增长。
　　　　1956年，我国基本完成了对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造后，国民经 济得到很大恢复和发展，第二个五年计划的大规模的经济建设即将开始。但是，由于前一个 时期中央集中过多，影响了地方积极性。同时，由于从1950年开始，在党委机关设立了工交 、财贸、文教等与政府工作部门重复设置的机构，致使国家行政机关机构臃肿、职责不明， 与生产力发展不相适应。为了克服这种弊病，1958年，中央将部分人、财、商、工等管理权 限和部分企业下放。黑龙江省根据中央关于改革工业体制的决定和地方各项事业，特别是工 业飞跃发展的需要，加强了经济管理部门，撤并了一些性质、业务相近、重叠的机构，使机 构设置趋于合理。
　　　　从1960年冬开始，国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，重新强调中央集 中统一。根据中央“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则，对经济管理 大权和某些权力下放得不适当的，一律上收。至此，我国经济进入调整时期。1962年至1963 年，黑龙江省对省、市、县党政群机关机构进行了调整，撤并了重叠机构，减少了不必要的 层次，强化了经济管理部门，加强了市场调节、监督部门。省一级，原处、室机构裁并20%左 右。
　　　　1966年，“文化大革命”开始以后，在机构设置上造成严重混乱。初期是大撤大并，特 别是把一些不同性质的机构并在一起，如把管理不同性质资金的财政、银行部门合并，使资 金管理的制约关系受到破坏，正常秩序被打乱，市场失去平衡，生产失去宏观控制。后来是 机构越设越多，分工越来越细，把一些经济组织、行政性公司、事业单位列入省革命委员会 序列，造成政府工作部门臃肿，行政管理权限过分集中。特别是省及各地、市、县革命委员 会取代了原来的各级人民政府，造成党政不分，政事不分，政企不分，破坏了议行合一的民 主集中制原则。至1980年，机构臃肿，人浮于事，人事安排上能进不能出，能上不能下，领 导班子老化问题已十分严重，与我国进行第六个五年计划和大规模的经济体制改革很不适应 ，成为社会主义现代化建设的严重障碍。为此，中央党政机关于1982年进行了机构改革。根 据中央指示，黑龙江省于1983年进行了机构改革。改革后，省政府工作部门由1982年的69个 （不包括中央和省双重领导的部门）减为41个。全省各级国家机关普遍调整了领导班子，加 快了新老干部交替的过程，开始打破了实际存在的领导干部终身制；撤并了一些重叠机构， 加强了综合协调、统计监督、立法执法部门；调整了人员结构，规定了领导班子职数。1984 年，根据国家机关领导经济工作的八项职能，对省政府机构做了进一步调整，改变了分口领 导，砍掉了中间层次，理顺了工作关系，明确了职责分工。
　　　　随着省级机关机构在不同时期的调整与改革，地、市、县的机构也进行了相应的调整与 改革。1956年，随着农业合作化的实现和农业生产的迅速发展，全省进行了并村划乡调整区 的编制。1983年机构改革中试行了市领导县的体制。在历次机构调整与改革中，充实和加强 了县级机构。
　　　　五
　　　　编制管理的主要内容是编制的类别、标准、比例、领导职数、编制员额、工资基金管理 等。建国36年来，黑龙江省（及原松江省）编制委员会建立健全各项规章制度，完善编制管 理办法，根据不同时期不同任务的要求，在中央总的控制数内，核定配备与调整各级各类编 制，与组织、人事、劳动、财政、银行等部门密切配合，坚持审批原则，严格审批程序，使 编制配备基本适应了不同时期经济建设的需要。
　　　　到1985年，各种编制执行如下管理办法：全省各级国家机关、事业单位的编制，在中央 、国务院统一领导下，由省委、省人民政府集中管理。不同性质的编制，采取不同的方法进 行管理。各级党政群机关行政编制，实行条块管理体制，即全省的编制总额和省一级国家机 关的编制名额，由中央、国务院审定，地、市、县、乡的编制名额由省审定。在上级核定的 编制总额以内，由各级党委、政府核定所辖地区、部门的编制。专项编制实行条块结合的管 理体制，由省的主管部门提出方案，由省编制委员会批准下达，专项使用，不能串动。事业 编制实行条块结合以条为主的管理体制，由省各业务主管部门提出方案，由省编制委员会批 准下达；日常编制调整由各业务主管部门提出意见，由各级编制委员会批准；企业行政管理 机构和机关附属单位的编制，由各级编制委员会自行管理。财政实行包干以后，行政、事业 编制审批权仍然在省，各地不得借口经费自主随意增加编制。
　　　　根据黑龙江省各项事业发展的情况，按照既适应实际工作需要，又符合精简、效能、统 一的原则，在省委、省人民政府领导下，省编制委员会对各级国家机关编制，在调查研究的 基础上，提出科学建议，并及时进行调整和配备。从建国初到1985年，按照中央、国务院的 部署和省委、省人民政府的指示，在全省范围内进行了6次比较大的精简。每次都精简了一批 超编人员。1977年至1979年，对全省农林、文教、卫生、财贸等30多个部门的事业编制进行 重新核定。1983年，在全省范围内的机构改革中的精简，省直党政群机关编制由原有的8172 名减为4900名（不包括公安、法院、司法行政部门）。由于逐步做到定编定人，定岗位，定 责任，加强对干部的轮训，对提高干部的素质，使之适应四化建设起了重要作用。特别是省 委把选贤任能、配备调整领导班子做为中心来抓，减少了领导班子职数，充实了一批学有专 长、年富力强的干部，使省直各部、委、办、厅、局领导班子的战斗力明显增强。地、市、 县在这次机构改革中也重点调整了领导班子，紧缩了机构编制，建立健全了岗位责任制，明 确了职责分工。
　　　　多年来，编制一向紧紧依附于机构，而机构多是在大规模的群众运动中和不断强化指令 性计划的过程设置起来的。其每次机构改革也是在没有触动原有的管理体制的基本格局下进 行的。特别是由于某一时期国民经济、财政状况出现困难（如1961年面临三年大跃进后的财 政经济困难），都把精简作为一种应急措施，虽然大量削减了编制，下放了干部，但由于没 有抓编制立法、执法，不能行使有效的编制监督，几次机构改革和调整，都没能把国家机关 按照政企分开、政事分开的原则，进行科学设置。机构臃肿，层次重叠，人浮于事、效率低 下的弊端依然存在。随着经济体制和政治体制改革的不断深入，只有紧紧抓住进一步加快行 政管理体制的改革和机构改革，切实转变政府职能这个关键，真正做到精兵简政和提高效率 相统一，突破实行几十年的和产品经济相适应的高度集中的管理模式，代之以一套崭新的行 政管理体制，才能使机构设置和编制的配备，适应社会主义现代化建设的发展和社会主义民 主政治发展的需要。