第一章 旧政权机构编制沿革 1907年5月22日（清光绪三十三年四月十一日），东三省总督徐世昌等向清政府具奏《东
三省设立职司官制及督抚办事要纲》。经清政府当日批准，改盛京将军为东三省总督，兼管
三省将军事务。废除奉天、吉林、黑龙江三省将军，同关内各省一样建立行省制。至此，建
立了黑龙江行省。行省“以总督为长官，巡抚为次官”，东三省总督以钦差大臣兼管三省将
军事务职任，为总理三省军、政、旗务最高军政长官。巡抚为本省地方政府长官，总揽一省
的行政、吏治、刑狱、盐漕事宜。
一、行政机关
（一）行省公署
1907年（清光绪三十三年）5月，清政府在齐齐哈尔设立黑龙江行省公署。根据《东三省
督抚办事要纲》及《东三省职司官制章程》，除保留原黑龙江将军衙门所属文案处、印务处
、裁判处、警察总局外，将原将军衙门所设户、礼、兵、刑、工5司及财政、军政、警务等局
、所合并，增设提学司 “于公署内分设承宣、咨议2厅，交涉、旗务、民政、提学、度支、
劝业、蒙务7司隶之”。“行省公署承宣厅，禀承督抚，办理一省机要总汇、考核用人，及省
内省外四品以下官员升调补署。咨议厅，掌一省法令章制，研究本省利病应行损益各事。交
涉司掌办理外交各事，以原有交涉等局改并。旗务司掌办理旗署各事，以军署原有户、礼、
兵各司改并。民政司掌办理民治、巡警、缉捕等事。提学司掌办理教育等事。度支司掌办理
财赋等事，以原有财政、厘税等局改并。劝业司掌办理农、工、商、邮电、航路、垦矿等事
，以农、工、商各局改并。蒙务司掌办理蒙部各事。”“另设督练处，办理开练新军、振兴
兵学、整顿防军事宜。”“专立司法”，“于三省各设提法使员”，“专管司法行政，兼理
裁判事务”。（黑龙江档案馆编《黑龙江设治》第48—50页。）黑龙江行省公署设立之初，
参酌本省事务繁简情形，不设承宣、咨议2厅，以原设文案处仍旧办理，并将原将军衙门印务
处并入，设秘书官与原设委员分任其事。至于各司的设置，交涉司因黑龙江省交涉事务较少
，暂不设；旗务、蒙务2司以“体察情形，另筹办法”，均暂从缓设；增设民政司，兼办巡警
事务，原将军衙门工司事务并入；设度支司，以原设善后局及前将军衙门户司改并，银库亦
并归；设提法司，即以现设分巡道兼按察使衔裁改；合之新设提学司，共为4司。劝业之事，
暂由提学司经理。（刘子扬《清代地方官制考》第327页。）
各司职掌及机构设置情况是：
民政司：主管户籍、区划、衙署、城隍、风俗礼习、宗教、文物古迹、警务、卫生、桥
梁土木兴建以及赈灾、抚恤等事项。下设民治、疆理、警务、营缮、庶务5科。后来警务科并
入民治科，又增设统计处。民政司设司使1人，总理一司事务。每科设科长1人，科长下有一
、二、三等科员，另设一、二等医官。
提学司：主管教育、出洋留学、编审教科书等，管理普通、实业学堂，兼管劝业。下设
总务、普通、专门、实业、图书、会计6科。提学司设司使1人，掌全省学务。每科设科长1人
，科长下有一、二、三等科员，并设一、二等编校官，一、二等译官。
度支司：主管有关财政预、决算、稽核、出入帐目、征收租税；清理田亩；官职人员、
警务人员廉俸薪饷等。下设会计、田赋、俸饷、税务、庶务5科，另辖税务局。度支司设司使
1人，每科设科长1人，科长下有一、二、三等科员，另设一、二等库官。
提法司：掌全省司法行政，监督各级审判厅，调度检察事务，兼理民刑裁判。下设总务
、刑事、民事、典狱4科。提法司设司使1人，每科设科长1人，科长下设一等科员1人，二等
科员若干人。（黑龙江省档案馆档案：23全宗4日101卷。）1907年12月，印务处并入文案处
，改章分科办事，分折本科、法制科、批牍科、函电科。每科设正科员1人，副科员2人。文
案处除设总理1人外，另设庶务员2人，译员2人（翻译满蒙文字）、书记6人、书记员8人、书
记生20人，三等秘书官4人、二等秘书官2人、一等秘书官1人。文案处“凡与本省行政立法、
总汇之事，皆有帮同处理之职务”。（黑龙江省档案馆档案：23全宗1目12卷。）
1908年，鉴于“东三省冗员太多，用款太巨”，黑龙江巡抚奏请清政府，拟在各司中“
汰冗员”，经清政府批准，在各司中裁减部分冗员。
1909年9月，清政府批准黑龙江行省公署实行公署设立幕职，分科治事。将原有民政、提
学、度支、提法4司裁撤。设交涉、吏科、民政、度支、礼科、学科、军政、法科、农工商、
邮传、边务、旗蒙等12科。计设秘书员2人、参事员6人、一等助理员4人、二等助理员6人、
三等助理员8人。另设正司书19人、副司书27人，专事缮写各项文牍。（黑龙江省档案馆档案
：27全宗1目433卷。）另设折本处，主管折本缮写封发；电报处，主管电报翻译收发；收发
处，主管文牍收发分送；庶务处，主管款项支出报销；管卷处，主管案卷保存检调。各处设
委员2人（管卷处只设1人）。
至民国成立前，黑龙江行省公署还辖有调查局、清理财政局、交涉总局、垦务总局、官
盐总局、禁烟公所和兵备分处等非常设机构。（《黑龙江志略》官制。）
调查局是在各省建立的专门办理宪政编查馆应行调查的一切事件的机构，实为预备立宪
而设，归各省督、抚管理和主持。1907年10月，清政府批准《各省调查局办事章程》。按章
程规定，调查局设总办1人，综理局务。下设法制、统计2科和庶务处。法制科掌调查本省一
切民情、风俗，并所属地方绅士办事，以及民事、商事、诉讼事之各种习惯；本省督、抚权
限内各项单行法及行政规章；本省行政上沿习及其利弊。统计科掌属于外交、民政、财政、
教育、军政、司法、实业、交通统计。庶务处掌一切杂务。各科设科长1人、管股委员1—3人
，庶务处由总办选派委员2人办理。
清理财政局是根据清廷奏定的《清理财政章程》于1909年设立的。专办财政清理，以截
清旧案，编订新章，调查出入确数。设总办1人，会办无定额，并设监视官2人。局下设编辑
、审核、庶务、检查4科。清理财政局掌编订各项收支章程及各项说明书，并各项薄式、票式
、册式；稽核各衙门、局、所各项出入款项清册及各项报告册，并汇编全省按年、按季报告
总册，全省预、决算各项报告册等。（《大清光绪新法令》第18册。）
交涉总局掌全省对外交涉，设总办1人，会办1人，下设秘书、翻译2科，每科各设科长、
科员。
垦务总局掌全省垦务，设总办1人，会办1人，提调1人，下设文牍、会计、庶务3科，每
科各设正、副委员。垦务总局辖有垦务行局、招垦行局暨兼办垦务巡防局。
官盐总局掌全省盐政，设总办1人，文案、稽核、收支各正、副委员及调查员，辖各盐务
分局，
禁烟公所掌全省禁烟事务，设总办1人，驻局会办1人及查验、文案各委员。
兵备分处掌筹练全省陆军，管理巡防营队，设总办1人，帮办1人，随员参议1人，提调、
文案、执法、司饷、军医长各员。又设军械分局，有帮办1人，查械、司库各员。又附设陆军
调查财政局，有总办、会办各员。兵备分处下设总务、审核2股，每股各设股员。
此外，驻哈尔滨的黑龙江省铁路交涉局，设总办1人、会办1人、提调1人、文牍、通译、
庶务各委员，性质亦系独立，仅掌管铁路交涉，与省会局、所有别。三省局、处，如驻奏天
之东三省督练处、东三省军械局，名为三省，其实黑龙江省对于兵备仍各自为筹办。东三省
盐务总局，仅征黑龙江省盐课；东三省电报局，则管三省电报，于黑龙江省设齐齐哈尔、黑
河两处分局。驻哈尔滨的吉江邮船局，专管吉林、黑龙江船政。
（二）道员衙门
清末，黑龙江省辖境设3道：兴东兵备道、瑷珲兵备道、呼伦兵备道；吉林省辖境属今黑
龙江省境内设2道：东北路兵备道、西北路兵备道。道为行省公署派出机构，属于省和府、州
、厅、县间的行政监察区。道以道员为省和府、州、厅、县之间的最高行政长官，亦称道台
。以上5道均带兵备衔，加参领衔。
1．兴东兵备道
1908年设立。驻内兴安岭，兼营务、垦务、木植、矿产各业。管理逊河以南、兴安岭以
东之地，包括大通（今通河）、汤原县及以后的乌云、佛山、逊克、龙镇诸县之一部。
2．呼伦兵备道
1908年设立。驻呼伦厅，管辖呼伦厅、胪滨府（今满洲里）。
3．瑷珲兵备道
1908年设立。驻瑷珲，管辖瑷珲厅、黑河府、饶河、呼玛、鸥浦、奇乾县及江东64屯垦
区。
4．东北路兵备道
1904年4月设立。驻三姓（今依兰），兼关务。管辖依兰、临江、密山3府，呢吗（今虎
林）1厅，绥远、宝清2州，勃利、桦川、富锦、饶河4县。
5．西北路兵备道
1905年10月黑龙江将军会同吉林将军奏准在哈尔滨设置滨江关道，专办黑龙江、吉林两
省对俄交涉和稽征关税事务，并巡防吉林西北一带地方，驻哈尔滨。1909年改称西北路兵备
道。
以上各道道员均建有自己的衙署。署内各设司法股、财计股、文牍股。司法股设司法股
员1人，管理司法诉讼案件，及关于司法行政事宜；财计股设财计股员1人，管理岁出岁入，
及交通实业等事；文牍股设文牍股员1人，管理军事、交涉、教育、警务各文牍，并文书收发
等事。呼伦、瑷珲2道于定额外又设旗务股员，专管旗务；呼伦道又多设交涉股员，专办对外
交涉。按《光绪会典事例》中记载，各道员衙门均设有典吏、攒典，数额不一，多者达10几
人，少者1—2人。另还设有库大使1人，专司道库收藏；仓大使1人，掌道仓管理。
（三）府、州、厅、县
到1910年（清宣统二年），黑龙江行省辖境共设7府、1州、6厅、7县，吉林行省公署所
辖属于今黑龙江省辖区内共设7府、1州、3厅、7县。府设知府，州设知州，厅设同知（或通
判），县置知县，均为辖境行政长官。光绪年间，各府、州、厅、县按原设治章程，其衙门
内组织机构设置各不相同。
知府衙门。一般由府堂及经历、司狱和照磨等司所组成，各府依事务繁简酌设。府堂：
为知府衙门内综合性办事机构，实际上是按吏、户、礼、兵、刑、工6房具体办事，直接为知
府服务，置典吏若干人承办。经历司：为知府衙门内掌管出纳文移诸事的机构，设经历1人。
照磨所：是知府衙门内掌勘磨卷宗等事的机构，设照磨1人。黑龙江所属府未设，吉林所属府
只设1人。司狱司：为知府衙门内掌理狱囚诸事的机构，设司狱1人。黑龙江、吉林均未设。
除上述机构外，府之所属机构还有府宣课司、府税课司、府仓、茶引批验所、府驿、府医学
、阴阳学、僧纲司及道纪司等。宣课司掌税收，设大使1人；税课司掌征一府内杂项税课事务
，凡商贾、僧屠、杂市俱有常征，由税课司按时征收，设大使1人；府仓，掌一府仓瘐事务，
设大使1人；茶引批验所，掌理茶引事宜，设大使1人；驿站，专管驿站事务，设驿丞1人；医
学，为府内医官，府各1人；阴阳学，为府内阴阳官，兼辖星学，各1人；僧纲司，为一府管
理僧人的官员，设都纲1人；道纪司，为府管理道士之官，设都纪1人，副都纪1人；另外，知
府衙门所属机构中，还设有典吏若干人各府名额不等，多则20余人，少则10余人；另设有攒
典1人。黑龙江及吉林所属各府，除医学、阴阳学外，上述所属机构多未设置。
知州衙署。其办事衙署，未见有官书记述。知州的属官设有吏目、巡检、驿丞、闸官、
税课司大使等。据《清朝通典》、《吏部则例》载，有的州还设有州库大使和州仓大使。此
外，各州还设有医学、阴阳学、僧正司及道正司。
厅同知、通判衙署。其组织机构及属官设经历、知事、照磨、司狱、库大使等。另外还
分别设有典吏若干人，为具体办事之吏员；各属官设有攒典1人办理所掌事务。据《光绪会典
》载，厅经历司经历，吉林只设1人，黑龙江只设2人，知事、照磨、库大使等均未设。
知县衙署。知县的属官有典史、巡检、驿丞、闸官、税课司大使及河泊所大使等。典史
掌监察狱囚诸事，凡县不设县丞和主簿者，其职掌由典史兼领。每县设1人；巡检，掌缉捕盗
贼，盘诘奸伪之职。此职设裁无常，黑龙江、吉林所属县均未设。其他附属机构，黑龙江、
吉林所属县均未设。
黑龙江省及吉林省所属各府、州、厅、县由于情况各异，且没按原设治章程设置其内部
机构，所以各署内设置不一，多数较大的府、州、厅、县署内一般设县丞署、典史署、巡检
署、儒学及主簿，仿效中央6部形式设吏、户、礼、兵、刑、工6房及其它仓房、库房、总房
、承发房与幕宾中的“刑名”、“钱谷”、“征收”、“书启”、“帐房”相结合的各部门
及专司值堂、领班兼缉捕的壮班；专司缉盗与治安的快班；专司仪仗、卫护的皂班，以及收
发、前稿、候稿、执贴等。固定组织人员一般在65—68人之间，家丁、幕宾不等。较小的府
、州、厅、县有的设承办处正、副委员，有的设审判、视学兼劝业、警务长兼典狱、主计、
各佐治员等，管理县政各项事务。
1909年（清宣统元年）2月，东三省总督和黑龙江巡抚奏请清政府，为“拓张民治”，“
各道、府、州、厅、县均不设大使、经历、巡检等官，裁旧有之承办处，而设佐治员，以分
理庶政；裁旧有之捕盗营民壮等名目，而分设司法、行政、巡警，以树新政之基”。“各府
、厅、县酌设佐治员如下：1．审判员1员，帮同地方官审理词讼案件，兼理一切文牍事宜。
2．视学员兼劝业员1员，禀承地方官管理全境教育，及文庙祠祀，并交通、实业等事。3．警
务长兼典狱1员，禀承地方官管理全境巡警、消防、户籍、营缮、卫生、监狱等事。4．主计
员1员，禀承地万官征收地租、捐税，兼管文书收发等事”。①（黑龙江省档案馆编《黑龙江
设治》第61页。）
二、咨议局
1905年（清光绪三十一年）6月，清政府派载泽等5名大臣出洋考察各国政治。次年7月归
国后，具折陈奏复命。他们认为：“国势不振，实由上下相睽，内外隔阂”所致，提出“仿
行宪政”的政治主张，以维持其摇摇欲坠的封建统治。1906年8月，清帝颁谕全国，预备立宪
。1908年7月，宪政编查馆等具折入奏，拟订《各省咨议局章程》、《议员选举章程》。190
9年10月14日，黑龙江省咨议局成立，设议长1人，总理全局事务，设副议长1人协理，任期均
为3年；设常驻议员，为本省议员数额的十分之二，于闭会期间处理局内事务，并可参加督、
抚与各司官员会议公务，任期1年。
省咨议局议员，以复选法产生。按章程规定，黑龙江省议员额数为30名。省咨议局设办
事处为办公处所，经理全局文牍、会计及一切庶务。办事处由议长、副议长监理，设书记长
1人，书记4人，均由议长选择，请总督、巡抚委派。
根据章程规定，省咨议局职责为：议决应兴应革事件，岁出入之预算、决算、税法及公
债、本省应负担之义务、本省之单行章程、规则、本省权利之存废事件；选举咨政院议员；
申复咨政院及督、抚之咨询事件；公断和解自治会之争议；收受自治会或人民陈请建议事件
等。省咨议局在当时既不是立法机关，也不是自治机关，其实际任务只不过是采集舆论、指
陈利弊、筹计地方、绥和民气，以缓和矛盾。
根据章程，凡咨议局所议决各事，可行者呈候督、抚公布施行；不可行者将呈请督、抚
更正施行。若遇咨议局与督、抚意见不合，督、抚得将全案咨送咨政院；倘督、抚有侵夺咨
议局权限等事，咨议局得呈请咨政院核办。各省咨议局议员选举应受该省督、抚监督；咨议
局召开的会议，若有“逾越权限、违背法律”，或遇与会议员在公场内有“狂暴举动”时，
督、抚可令停止会议，倘若咨议局所议决事件“有轻蔑朝廷”或“妨害国家治安”等情形，
督、抚可奏请解散咨议局。
黑龙江省咨议局内部机构分设2科，一为文牍科，掌撰拟文件及检存公牍等事。二为庶务
科，掌管该局杂务，并兼司会计。科内各设科长、科员，商承总办，率同本科人员办理一切
应办事宜。
城乡地方自治会。1909年1月（清光绪三十四年十二月），宪政编查馆具奏核议城乡地方
自治章程并拟订选举章程。1911年10月30日，清政府下“罪己诏”，命咨政院起草宪法，并
颁布《城镇乡地方自治章程》。按章程规定，各城镇之自治，各分设议事会及董事会；各乡
分设议事会及乡董。城镇乡地方各设自治公所，为议事会及乡董事会、乡董的办公处所。
城镇乡议事会设议长1人，副议长1人，均由议员中选举产生；议员若干人，由基层选举
产生。董事会设总董1人，其先由议事会选举正、陪各1人，再由地方官申请督、抚遴选任用
，总理董事会一切事项；董事1—3人，由议事会选举，呈请地方官核准任用，辅助总董，分
任董事会应办之事；名誉董事4—12人，由议事会选任，参议董事会应行议决事件。各乡则设
乡董1人，乡佐1人，由乡议事会选举，呈请地方官核准任用。议事会、董事会中均各设文牍
、庶务等职员，办理各项事宜。
三、审判和检察机关
1909年7月（清宣统元年），清政府实行司法与行政分离制度，命法部拟订了《筹办外省
省城商埠各级审判厅补订章程办法》8条及《各省城商埠各级审判厅、检察厅编制大纲》12条
。按编制大纲规定，各省应分别情况，设立高等审判厅、地方审判厅及初级审判厅3级。191
0年，法部奏定各省省城、商埠审判厅、检察厅之厅数员额，确定黑龙江省于省会设一高等审
判厅，于龙江府设一地方审判厅，并设一初级审判厅。各级审判厅均各分设一民事庭，一刑
事庭。各省各级检察厅的设置与分布，均与各级审判厅相同。（《清朝续文献通考》卷133。
）
高等审判厅掌全省民刑诉讼事务，设厅丞1人。民、刑2庭，各设合议推事3人（内兼庭长
各1人）、学习推事3人。高等审判厅还设典簿1人、主簿2人、录事4—6人。
地方审判厅掌属地方民刑诉讼事务，设厅长兼庭长1人，设民事、刑事2庭，各设推事3人
（内兼庭长1人）、学习推事4人。另设典簿1人、主簿2人、所官1人。
初级审判厅只设单独推事1—2人，书记生1—2人。
按《编制大纲》规定，各级审判厅的职官系最简之设置，各地可量本地区事务的繁杂状
况酌增。但应人事相宜。各级厅亦可酌设候补员缺，以资协助，但其额数不得超过定员。按
规定，凡候补推事可代理审办时应回避之员审理的案件，亦可办理预审。但无判决之权。此
外，各省亦可酌量本地方情形，于各厅设置承发吏、庭丁各人员。
高等检察厅掌高等审判厅民、刑案内检察事务。设检察长1人、检察官2人、学习检察官
1人、主簿1人、录事2人。
地方检察厅掌地方审判厅民、刑案内检察事务。设检察长1人、检察官2人、医师1人、录
事1—2人。
初级检察厅职责、编制与地方检察厅相同。
在《编制大纲》奏准的同时，法部亦奏定了《各省城、商埠各级审判厅筹办事宜》。规
定各审判厅、检察厅，属于法部直辖，所有一切官员的请简、奏补及委用，权归法部，以视
与各行政官区别。在法官考试任用章程未实行之前，凡高等审判厅厅丞、高等检察厅检察长
，均由法部择员预保，临时请简。各督、抚可就近遴选或指调部员，但必须咨明法部派署，
不得迳行请简。其各厅推事、检察官各员，由各该省督、抚同提法使认真遴派品秩相宜人员
，应系专门法政学校毕业者、旧系法曹出身者，或曾任正印各官，或曾历充刑幕者，亦可指
调部员，且俱应咨部先行派署。各厅之额设典簿、主簿、所官及录事各员，由各省督、抚饬
提法使考试，从现任候补各员及刑幕人员中择优拔取，咨部派署委用。（《清朝续文献通考
》卷133《宣统新法令》7册。）
1910年，法部奏准直省省城、商埠各级审判厅、检察厅官员设置员额为：（1）高等审判
厅，厅丞1人、推事6人、典簿1人、主簿2人、录事4人。（2）地方审判厅厅长1人、推事5人
、典簿1人、主簿2人、录事4人、所官1人，翻译官设于滨江府、绥芬府各1人。（3）初级审
判厅，推事1—2人、录事2人。（4）高等检察厅，检察长1人、检察官2人、典簿1人、主簿1
人、录事4人。（5）地方检察厅，检察长1人、检察官2人、典簿1人、主簿1人、录事2人。（
6）初级检察厅，检察官1人、录事1人。（《清朝续文献通考》卷133《宣统新法令》7册。）
清政府规定，除上述各级审判厅、检察厅外，各属地方将陆续设立地方审判厅、检察厅
、初级审判厅、初级检察厅。
