1911年（清宣统三年），资产阶级领导的辛亥革命爆发，推翻了在中国持续两千多年的
封建君主专制制度的统治。1912年1月1日，孙中山就任南京临时政府大总统，宣告中华民国
建立。2月12日，清朝最后一个皇帝溥仪退位。4月，袁世凯窃据了临时大总统职务。由于从
中央到地方，政权被封建军阀、旧官僚所篡夺，独立各省，貌合神离，政治制度混乱，大小
军阀各霸一方，黑龙江地区军政、民政机构的设置，处于动荡多变的状态。
一、行政机关
（一）省级
1．黑龙江省行政公署
1912年（民国元年）3月15日，袁世凯为统一全国各省官职名称，下令将清末各省的总督
、巡抚一律改称都督，黑龙江行省公署改为黑龙江都督府。（据《黑龙江志稿》记载，另有
民政长公署，但从现有档案中，没发现有“民政长公署”的任何材料和记载。）都督统辖省
内军政、民政。其时，“惟官名虽更，职权仍旧，所有各省文武属官，照旧供职，官制营制
概不更动”。（《中国大事记》，见《东方杂志》卷8号11。）黑龙江都督府额设以下各员：
参谋长1人，参谋6人，副官长1人，副官6人，书记2人，俄、蒙翻译各1人，俄、蒙语通译各
1人。都督府设有参谋处、民政司、财政司、提学司、实业司，人员编制及职权维持清末旧制
。参谋处下设参务、军需、军法、预警4科，各设科长1人。军务、军需科各设一、二、三等
科员3人；军法科设一、二等科员各1人；预警科设一等科员1人，二等科员2人，三等科员1人
；军务科设医务员1人。都督府内收发、核对、缮文、监印等事务，酌用雇员长1人，一、二
、三等雇员各20人。都督府直属中央。（黑龙江省档案馆档案：124全宗1目66卷。）
1913年1月13日，成立司法筹备处。1月18日，袁世凯以教令第2号发布《划一现行各省地
方行政官厅组织令》。各省实行军民分治，“都督总揽省内军务，于各省设行政公署，置民
政长掌理省内民政，还于军民分治于本元”。黑龙江省行政公署下设总务处及内务、财政、
教育、实业4司。实业司掌办理农业改良、农事试验场、水利、灾害、农会、水产试验、畜牧
改良、森林监督保护奖励、拓垦荒地、出放街基、工矿调查等。处设处长，司置司长。3月8
日，成立黑龙江榷运局，主管运输。12日，成立国税厅筹备处，主管征收国税，管理本省各
捐税征收局及其他征收国税机关。处下设3个科，各设科长1人，科员、办事员若干人。4月，
根据国务院关于各省行政公署暂行办事章程，黑龙江省行政公署总务处及各司设2—4科，总
务处统计科设科长1人，科员2人；内务、财政、教育、实业司各设科员1人。根据事务繁简，
各科酌派临时科员。统计科及4司雇员8人，临时雇员无定额。（黑龙江省档案馆档案：124全
宗1目66卷。）总务处及内务、财政、教育、实业4司成立后，原清末所设12科取消，但省会
警察厅及原其他各局、所仍予保留。为实行独裁统治，集权于中央，为恢复帝制打基础，同
年10月，袁世凯秘密决定“废省改道”，阴谋“废除省一级，以省下的道（一个省可以划分
为几个道）为地方行政的最高单位。道设道尹，管理民政，设镇守使管理军政”，（陶菊隐
《北洋军阀统治时期史话》第197页。）妄图以此来使各省都督和民政长的名称、职务，都随
着省的消灭而消灭，各地军人的兵力也将受到一定的限制，使中央的控制力量增强。为避免
“废省改道”计划遭到地方势力的反对，袁世凯选择了地处偏僻、且地方军阀势力比较弱小
的黑龙江、贵州、福建3省为试行区，取消了都督，以护军使或镇守使主持一省军务。这期间
，黑龙江设立了黑龙江省清丈兼招垦总局和黑龙江省清乡总局。清丈兼招垦总局主管丈量土
地、组织耕种；清乡总局主管清除盗匪。大量开荒、组织耕种，对于黑龙江地区开发、经济
发展和边防的巩固，起到了积极作用。其时，全省总编制约2100人（包括各县警察编制在内
）。（黑龙江档案馆档案：62全宗5目105卷。）
2．黑龙江省巡按使公署
为恢复帝制，袁世凯篡改《中华民国临时约法》，于1914年5月1日公布《中华民国约法
》。23日，又公布省官制、道官制、县官制，每省原有的都督改为将军，都督府改为将军府
；原有的民政长改称巡按使，巡按使得监督司法行政，并规定“省官制业经公布，所有各行
政公署原设之内务、教育、实业各司长，均应裁撤。署各省巡按使即将应设之政务厅赶速组
织成立”。（许指严《民国十周年纪事本末》第30页。）据此，黑龙江省行政公署改为黑龙
江省巡按使公署。省官制还规定：“各省国税厅筹备处及各省财政司，立即裁撤，所有该厅
司原管职务，均著归财政厅接办”。（许指严《民国十周年纪事本末》第30页。）6月21日，
黑龙江省巡按使公署将原行政公署的总务处及内务、教育、实业3司撤销，组成政务厅，政务
厅下设总务、内务、教育、实业4科。总务科主管机要、印信、职员履历及进退，监督财政司
法，负责文件核对、收发、分配、保管、统计报告、庶务、会计等；内务科主管民治、礼俗
、警察、巡防警备、疆理区划、市政卫生、土木工程、古物、交通等；教育科主管普通、专
门教育、社会教育、各种学术会、视学调查报告等；实业科主管农林、工商、矿政矿业、渔
政等。政务厅除设1名厅长外，设参议3—5人，科长4人，科员24—28人，事务员无定额。为
缮写文件及其他庶务，酌用部分书记生。7月1日，将国税厅筹备处及财政司裁撤，组成财政
厅，所有事务均归财政厅接办。财政厅为省级地方财政机关，主管地方财政、税收、年度预
、决算，各项拨款及财务监督等事项。设厅长1人，秘书1—3人。该厅设一科（总务科）、二
科（赋税科）、三科（制用科）、四科（印花税科）、五科（征榷科）。各科设科长1人，科
员、办事员若干人，技正2人，技士若干人，视察员若干人。另外，巡按使公署还设有直属机
构交涉员公署、铁路交涉总局、省会警察厅。8月20日，成立黑龙江省通志局。12月23日，原
吉林、黑龙江两省榷运局合并为吉黑榷运局。同年成立烟酒公卖局（后改称烟酒事务局，19
20年直属全国烟酒事务署）。
1915年8月成立警务处，统筹办理、监督、指挥全省警察事务。警务处设处长1人，并设
若干科，各设科长1人，科员、视察员、技正、技士若干人。
3．黑龙江省省长公署
1916年7月6日，根据北京政府的命令，黑龙江省巡按使公署改称黑龙江省省长公署，为
行政机关。督理长官改称督军，民政长官即巡按使改称省长。“此制直至国民政府奠都南京
，全国始通行改制”。（罗志渊《中国县政制度》第22页。）黑龙江省省长公署设秘书处、
政务厅、财政厅及直属机构通志局、林务局、交涉公署、铁路交涉总局、警务处、旗务处。
1917年10月24日成立教育厅。1918年6月11日成立金矿总局（1919年12月裁撤）。1919年1月
1日成立森林局，1月13日成立实业厅。1921年1月25日，滨江道尹出示布告，封闭哈尔滨及中
东铁路沿线俄国邮局，收回邮政权。28日，吉黑邮务管理局在哈尔滨成立，并设哈尔滨一等
邮局，7月定名为北满邮务管理局。9月15日，将黑龙江省清乡总局改称清乡处，1923年改为
清乡局，并归并于游击队营务处。1921年末，成立哈尔滨电业公司筹备处，1923年11月30日
设立全省游击队营务处，直辖于省长公署，1924年5月10日改称为省防军营务处，管理全省防
军事宜。
1925年6月，黑龙江省省长公署机构编制及附属机构、中央驻黑龙江省机构：
秘书处（编制22人）
政务厅（编制38人）
财政厅（编制96人）
各县征收局
实业厅（编制19人）
各金矿局
电话局
电灯厂
农林试验场
教育厅（编制18人）
省立各学校及特殊学校
通俗教育社
女子教养院
学田局
警务处（编制20人）
省会警察厅
黑河警察厅
呼伦警察厅
警察传习所
各县、设治局警察所
旗务处（编制12人）
呼海铁路局
松浦市政局
松黑两江邮船局
扎免林业筹备处
鹤岗煤矿公司
齐昂铁路公司
官医院
烟酒事务局（编制28人）
各分局
森林局（编制16人）
采金局（编制9人）
东省特别区市政管理局（编制33人）
各市政分局
齐齐哈尔电报局
北满邮务管理局
高等审判厅（编制19人）
地方审判厅
高等检察厅（编制13人）
地方检察厅
地方监狱
地方看守所
交涉公署
特派交涉员署
瑗珲交涉员署
呼伦交涉员署
铁路交涉总局（编制17人）
各铁路交涉分局
官银号暨广信公司监理官公署
官银号暨广信公司
卷烟吸户特损事务处
哈尔滨电业公司筹备处
省防军营务处
通志局
中国银行哈尔滨分行
交通银行哈尔滨分行
东三省官银号黑龙江分号
吉黑榷运总局及本省各分局
特别区警察总管理处及哈满线特警分署（黑龙江省档案馆档案：62全宗5目1005卷至100
9卷）
1927年2月9日，设立黑龙江省禁烟总局，掌全省禁烟禁毒事务，各县设分局。3月，成立
黑龙江省警备队营务处。1928年9月20日，黑龙江省省长公署政务厅在原有4科的基础上，增
设第五科，设科长1人，主任科员2人，科员及办事员12人，录事4人，夫役4人。
4．黑龙江省政府
1929年1月，根据国民政府的《建国大纲》，各省实行委员制，设立省政府。据此，黑龙
江省省长公署改设为黑龙江省政府，省长改称省政府主席。16日，撤销交涉公署，对外交涉
统归中央。日本侵略者入侵东北后，黑龙江省政府已无法继续行使职权，1932年4月将省会迁
至黑河，12月13日发布训令，称：“本省政府因时势关系，兹于本月15日停止工作”。（黑
龙江省档案馆档案：76全宗1目288卷。）由此，黑龙江省政府自行解体。至1932年12月15日
黑龙江省政府停止工作前，省政府下设秘书处、民政厅、教育厅、财政厅、实业厅（1929年
，撤销实业厅，成立农矿厅、工商厅、建设厅。1931年9月15日，根据行政院训令，将农矿厅
改为实业厅）、工商厅、建设厅。直辖及统属机构有：全省警务处、省会公安局、松浦市政
局、东省特别区市政分局、黑河、呼伦市政筹备处、旗务处、呼伦贝尔副都统公署、蒙旗事
务所、官银号暨广信公司、电灯厂、铁路交涉总局、全省烟酒事务局、森林局、采金局、松
、黑两江邮船局、呼海铁路公司、洮昂兼齐克铁路局等机构。
根据《省政府组织法》，省政府各厅、处主要职责及编制：
秘书处：主管机要及省政府委员会会议事项；拟撰保存收发文件、编制统计、典守印信
等。设秘书长1人，秘书3—5人；设4科，各设科长1人，科员4—12人，办事员若干人。
民政厅：主管县市官吏任免、监督地方自治、警政保卫、卫生行政、选举、赈灾、社会
救济、禁烟、礼俗宗教及其他土地行政等事项。设厅长1人，秘书1—3人；设第一、二、三、
四科，各设科长1人，技正2人，技士、视察员若干人。
财政厅：主管省税公债、预决算、省库收支、公产管理及其他财政事项。设厅长1人，秘
书1—3人，技正2人，技士、视察员若干人；设第一、二、三、四、五科，各设科长1人，科
员、办事员若干人。
建设厅：主管公路铁道建设、河工水利工程、新市新村建筑、各种土地测量等事项。设
厅长1人，秘书1—3人；设第一、二、三、四科，各设科长1人，科员、办事员若干人；另设
技正3人，技师、视察员若干人。
教育厅：主管各级学校、教育及学术团体、图书馆、博物馆、地方文化事业及其他教育
行政事项。设厅长1人，秘书1—3人；设第一、二、三、四科，各设科长1人，科员、办事员
若干人；另设省视学4—6人。
农矿厅：主管农、渔、牧业、林业保护及农牧渔业组织、农村改良、矿务保护、工商业
登记、发展、保护监督、劳工团体指导监督等。工商厅成立后，其工商业务归工商厅。农矿
厅设厅长1人，秘书3人，技正3人，视察主任1人，技士、视察员若干人；设第一、二、三、
四科，各设科长1人，科员、办事员若干人。
工商厅：主管工商业保护、工厂、商埠、度量衡检查及推广、工商业团体及其他工商行
政事项。设厅长1人，秘书1—3人，技正、技士、技佐及视察员若干人；设若干科，各设科长
1人，科员、办事员若干人。
1931年国民政府发布173号训令，对省政府组织法进行修正：省政府设主席1人、秘书长
1人，各厅设厅长1人秘书1—3人，各科设科长1人，科员4—12人，必要时酌设技正、技士、
技佐及视察员，其名额由各该厅厅长提出，由省政府委员会议定。（黑龙江省档案馆档案：
76全宗1目288卷。）
（二）道尹公署
民国初期，省以下地方行政机构的变化很大，也很混乱。“其最著者，则为废府州、存
道县，由省而道，由道而县，为纯粹之三级制，及至民国19年，又复废道，形成省县二级制
焉”。（罗志渊《中国县政制度》。）当时，黑龙江省境内设有兴东道、呼伦道、瑷珲道；
吉林省境内属今黑龙江省管辖的区域内有东北路道、西北路道（即松花江中下游广大地区，
其中一大部分县为今黑龙江省管辖）。
1912年，黑龙江省裁撤兴东道，改设萝北设治局；瑷珲道移驻黑河府，称黑河道，专办
沿边各处交涉边务。
1913年1月23日，黑龙江都督府遵大总统袁世凯的“教令”，将各道官改为观察使。191
4年6月，袁世凯又下令公布了各省所属道的区域表，规定道尹为一般行政长官。隶属于巡按
使，受巡按使之委托得监督财政司法行政及其他特别行政官厅事务，节制道内各县地方武装
力量。同时监督所属各县行政长官。“道尹有事故时，以同城或邻近之资深县知事护理之。
道尹得自委掾属，其职掌及员额详由省长转知内政部叙等注册”。（罗志渊《中国县政制度
》。）在此期间，黑龙江都督府调整了道的设置，将道划分为龙江道、绥兰道，保留黑河道
；吉林省都督将东北路道改称为依兰道，西北路道改称为滨江道，“所辖区域，悉仍旧贯”
。（徐曦《东三省纪略》第79页。）1929年2月15日，黑龙江省政府撤销黑河、龙江、绥兰道
尹公署。
由于沙俄帝国主义的策动，呼伦道于1912年1月2日宣布“独立”，保留清朝的副都统衙
门，为呼伦贝尔临时最高机关，与黑龙江省脱离关系。1915年11月6日中方被迫与沙俄签订呼
伦贝尔条件，呼伦贝尔定为“特别区域”，直接归中国中央政府节制，受黑龙江省长官监督
。1917年俄国十月革命爆发，呼伦贝尔上层的外援断绝，内外交困，迫不得已于1920年1月6
日请愿中央取消特别区域。28日，中央政府命令取消中俄会订的呼伦贝尔条件。2月，任命钟
毓为督办呼伦贝尔善后事宜，官职等于道尹；副都统官阶仍旧保留。同时，黑龙江省政府将
呼伦厅改为呼伦县。1925年，将呼伦贝尔全境划为呼伦道，废善后督办，置满海道尹1员，下
辖呼伦、胪滨、室韦、奇乾4县。仍设镇守使。副都统衙门职掌范围只限于蒙旗事务。1929年
废满海道尹，呼伦道所属4县隶属黑龙江省民政厅。
民国初期，省内各道尹公署内一般设内务、财政、教育、实业4科，各科设科长1人，科
员若干人。
（三）市级
1．东省特别区行政长官公署暨哈尔滨特别市政局
1896年（清光绪二十一年）6月3日，清政府被迫与沙俄签订《中俄密约》。在“共同防
日”的名义下，沙俄攫取了在中国东北境内修筑和经营中东铁路的权利。9月8日，又签订了
《中俄合办东省铁路公司合同》12条，进而获得沿线地区的行政权、采矿权及其他特权。
沙俄以设在哈尔滨的中东铁路管理局为对东北北部地区进行掠夺和统治的殖民机构，进
行殖民地统治。1907年成立中东铁路附属地民政处，发布《哈尔滨市制规则》及《自治会章
程》。1908年在中东铁路管理局操纵下，产生哈尔滨自治会、哈尔滨市董事会，宣布哈尔滨
实行市制。同时，在哈尔滨设立边境地方法院。
1917年俄国十月革命爆发后，沙俄在中国领土上的殖民主义统治开始瓦解。1918年2月1
日，北京政府在哈尔滨设立中东铁路公司督办公署，并先后成立中东铁路警备司令部、哈尔
滨临时警察局。同年8月23日，在哈尔滨设立中东铁路护路军总司令部。1920年9月25日，北
京政府决定收回中东铁路司法权。1921年2月12日，划定中东铁路沿线为东省特别区域，设置
“东省特别区”，并经内务部颁布市政管理章程，废除中东铁路附属地民政处，组建市政管
理局。至此，中国政府基本上陆续收回对中东铁路沿线地区的各种行政管辖权。
1922年11月24日，东三省保安总司令部“为统一事权起见，特设立东省特别区行政长官
，由护路军总司令兼理，所有东省特别区之军警、外交、行政、司法各机关均归护路军总司
令兼东省特别区行政长官监督节制”。（《东省特别区行政长官公署政务报告书》。）东省
特别区的范围，包括哈尔滨道里和哈尔滨至满洲里、绥芬河、长春等三条铁路沿线地区。同
年12月8日，北京政府发布《东省特别区行政长官办事条例大纲》，1923年3月1日，正式设立
东省特别区行政长官公署，下设政务厅、市政管理局、警察管理处、地亩管理局（负责沿线
土地税征收）、特别市政局等。1926年9月，北京政府以武力关闭中东铁路学务科，收回教育
权，设立教育管理局（1927年10月4日改为教育厅）。政务厅设厅长1人，掌理本厅各项行政
事务；设秘书3—4人。政务厅下分设总务、内务、教育、农业、外交5科及财务处。处设处长
，科设科长，各设科员若干。市政管理局设局长1人，副局长1人，秘书2人，下设3个科，各
设科长1人，科员3—5人，技士、翻译若干。警察管理处设处长1人，副处长2人，下设4个科
，各科设科长1人，科员若干。地亩管理局设局长1人，副局长1人，下设3个科，各科设科长
1人，科员若干。教育厅设厅长1人，下设4个科，各设科长1人，科员若干。特别市政局设局
长1人，佐理员2人，下设5个科，各设科长1人，科员若干。
东省特别区行政长官公署特别市政局为管理哈尔滨的市政机构。1925年3月，特别市政局
决定改组哈尔滨市董事会，废除了选举制，会长、议员及董事由中国政府委派，议长、常务
董事、内部职员改用华人，取消使用俄文。1926年3月，取消哈尔滨公议会，组设市自治临时
委员会。4月17日，东省特别区行政长官公署公布哈尔滨自治试办章程，6月17日，章程实施
。埠头区、新市街划归哈尔滨市政管理局管辖，其余各区仍归东省特别区管辖，称“东省特
别区市政管理局哈尔滨市”。11月1日，成立哈尔滨特别市市政局。市为“法人”，市的职权
是在法令的范围内办理自治事务，如教育、交通、水利、其他土木工程；劝业、公共营业；
卫生、救济事业及其他依法给予的各项事务。1931年，哈尔滨特别市设市长1人，
佐理员2人，秘书长1人，秘书2人，俄文秘书1人，法律顾问2人，以及助理员、执行委员、办
事员若干人。
2、齐齐哈尔市政局及其他市政分局
1918年，黑龙江省省长公署设立马家船口市政局，1921年改称松北市政局，1925年又改
为松浦市政管理处，附设于呼海铁路工程局；1923年3月15日，东省特别区行政长官决定，将
中东铁路沿线各铁路交涉分局改为市政分局，由吉黑两省铁路交涉总局会同东省特别区市政
管理局委任，管理沿线市政兼办铁路交涉事宜。4月1日起，实行市政分局办事章程。市政分
局有一面坡、横道河子、穆棱、绥芬河、安达、昂昂溪、扎兰屯、博克图、海拉尔、满洲里
等。
1923年10月18日，黑龙江省省长公署批准在省城齐齐哈尔设立市政公所、市政会。1928
年12月27日改为省城市政局，1929年1月，省城市政局正式成立。
1926年，呼兰、康金井、兴隆镇、绥化等呼海铁路4站设市政筹备处。归松浦市政局兼管
；1927年，增设四方台、克因河、海伦市政筹备处；1929年，市政筹备处一律改为市政分局
。同年，呼伦、黑河道裁撤后，东北政委会批准设立市政筹备处。
（四）县级
中华民国建立之初，省以下地方行政机构的设置，基本沿袭清制，分为道、府、厅、州
、县。1913年1月23日，黑龙江都督府“遵大总统教令”，将各府、厅、州的名称一律改为县
，并设县知事公署。规模较大的县设内务、财政、教育、实业4科，规模较小的县设一、二两
科，第一科掌内务、财政，第二科掌教育、实业。每科设科长1人，根据各县事务繁简不同，
分为三个等级设科员：一等县每科设2人，二等县每科设1—2人，三等县每科设1人，其他雇
员由各县知事酌定。
1914年6月，根据县官制，县改设县行政公署。县公署的职权：依法律命令执行县内行政
事务；执行法律、教令和省道章程，以及依法发布县单行章程；依法停止或撤销县内警察、
监狱及辅佐各员违法、害公及侵越权限的处分；特别重要事件，除呈报道尹之外，得直呈省
长；如有必要可调用驻屯本县警备队；于非常事变或为防卫起见，经呈报省长或道尹，可以
请驻屯附近的军队处理。县置县知事，为一县行政长官，隶属道尹，各县诉讼第一审，无论
民事刑事，均归县知事审理，可谓集立法、行政、司法三权于一身。县行政公署一般设县知
事1人，科长2—3人，科员3—4人，承审（协助县知事审理民、刑案件）1人。县行政公署机
构的设置，各县不尽一致，也不尽完备，有的设立内务、财政、教育实业3科，有的设第一、
第二科。此外，各县还设有教育局、榷运分局、国税征收局、官盐分局、清丈兼招垦分局、
文报局（专递县公署暨各局公文）、邮政局（该局成立后，文报局裁撤）。各县所属机构中
，较具规模的是公安部门，最初叫警务局，后改为警察所，县知事兼任所长，所长以下有警
佐1—2人，学习警佐2—4人，另有警察百余人。
在县属机构中，一些地方设有“佐治局”，谓“县佐”。佐治员直接受县知事或设治员
监督，佐理行政事项。辖境内司法事项仍由县知事或设治员办理，上行文件须由县知事或设
治员转核。
1915年以后，由于政局动荡不安，北京政府无暇顾及道、县的行政设置。从1915年到19
29年间，黑龙江地区地方行政机构设置无大的变化，有的县增加设治局，有的设治局上升为
县，有的县因与别省的县同名而改名。
国民政府奠都南京后，对县制作了一系列规定和改革。1927年6月，国民政府明令各省改
县知事为县长。1929年2月，东三省官制改革，撤销道尹，县公署改为县政府，县知事改称县
长。县政府的职权是在省政府的指挥监督之下处理全县行政事务，监督地方自治事务；在不
抵触法律的范围内发布县令，并制定单行法规。县长综理县政，监督所属职员。黑龙江省省
长公署于1929年2月13日下令，将各县公署、设治局，均按新制一律改为县政府。2月15日为
各县政府正式成立日期。黑河、呼伦警察厅及各县警察所一律改为公安局。县政府内部组织
机构，因各县经济发展不同，社会情况各异，很不一致，一般设秘书1人，及科长、指导员、
督学、警佐、科员、技士、事务员等，并依事务之繁简，设第一、第二两个科。第一科主管
公安、保卫、土地、户籍、卫生、救济、风俗、典礼、地方自治、社会事业、著作出版、保
存古物及教育、农林、交通、土木、水利、森林及不属于他科事项；第二科主管征收、公债
、金融、官产、仓谷、登记、编制、预算、决算及会计、庶务、统计、收发文件、典守印信
、保管公物、编存档卷各事项。每科设科长1人，科员若干人，及另雇用雇员。（黑龙江省档
案馆档案：124全宗5目48卷。）各县设科多寡及科员、指导员、督学、警佐、技士、事务员
等数额，由省政府确定，并报国民政府内政部备案。秘书、科长由省民政厅委任；科员由县
长委任，并报民政厅备案。另外，于各科之外，县政府设公安、财政、建设、教育4个局，于
必要时，可增设卫生、土地、社会、粮食管理等局。省政府规定，各局如有缩小范围的必要
时，需呈请省政府改局为科，附设于县政府内。各局设局长1人，由县长从考试合格人员中遴
选，请省政府核准委任。各区设公安分局。
1930年以后，国民政府行政院颁布了《县政府裁局改科暂行规程》，规定，县政府所属
公安、财政、教育、建设各局，实行裁撤，将其职掌分别归并于县政府各科，或另设科办理
。后来，国民党又进行县制改革运动，由于日本侵略者的入侵，黑龙江地区的县制改革没有
实施。
各县机构设置和人员编制，由省民政厅管理，按各县等级进行配备。各县等级，按1929
年10月23日国民政府东北政委会关于“各县等级按面积、人员、富力（财力）三项平均是30
分者为一等，20分以上者为二等，不足20分者为三等”的指令，根据黑龙江省实际情况，面
积以1000方里为1分，人口以1000名为1分，富力以收入10000元为1分的比例，确定各县等级
。1930年，国民政府内政部依据县组织法第四条“各县应按区域大小，事务繁简，户口及财
赋多寡，分为三等之规定”，通行各省重新厘订县等。1930年8月，黑龙江省民政府厅报告：
一等县：巴彦、龙江、呼玛、绥化、拜泉、克山、呼兰、萝北、呼伦、胪滨、室韦（今内蒙
古自治区额尔古纳右旗境内）、海伦、漠河、奇乾（今内蒙古自治区额尔古纳右旗境内）、
瑷珲等15县；二等县：庆城、木兰、大赉、泰来、青冈、望奎、肇州、兰西、安达、肇东、
讷河等11县；三等县：明水、嫩江、龙镇、通河、依安、鸥浦（今呼玛境内）乌云（今嘉阴
）、林甸、绥滨、汤原、奇克（今逊克）、绥棱、通北、雅鲁（今扎兰屯）、景星（今龙江
县境内）、佛山（今嘉阴县）等16县；另有铁骊、凤山、布西、东兴、甘南、德都、索伦、
逊河、泰康、富裕等11个设治局。吉林省民政厅报告（属今黑龙江省的），一等县：双城、
宁安；二等县：滨江、延寿、宾县、依兰；三等县：苇河（今尚志市境内）、东宁、五常、
富锦、饶河、阿城、穆棱、宝清、密山、虎林、珠河（今尚志市）、抚远、桦川、方正、同
江、勃利。
（五）区级
1912年秋开始划区。“区乡镇之自治，导源于清末，几经变迁，始成今日之区乡镇制”
。（贾德怀《民国财政简史》第652页。）1914年，北京政府内务部颁布《地方自治试行条例
》，地方自治组织改以区为单位。1912年，内务部又颁布《乡自治制》，变更区之组织，改
以乡为自治单位。除特别市和普通市以外，不论是城、镇、乡，统称为乡，乡设乡长及乡董
，为执行机关，乡自治会为议事机关。1929年公布的县组织法又规定，县以下各乡划分为若
干区，区设区公所，为地方自治机关。区公所设区长1人，以助理员辅助区长办理区务；另设
若干区丁，由县长定数额。当时，区、乡、镇划分较为混乱，在不同时期和不同地方，大小
不同，等级不同，有时是同一级，有时又变为二级，有的是乡辖区，有的是区辖乡。1929年
11月9日，黑龙江省政府制定《黑龙江省乡镇闾邻编制简章》，规定凡满百户或百户以上的为
乡，设乡长、副乡长各1人；25户为闾，设闾长1人，5家为邻，设邻长1人；城关集镇按镇编
制，设镇长、副镇长各1人。乡、镇户口在百户以上者，每增百户增设副乡长或副镇长1人。
据1930年黑龙江省民政厅和吉林省民政厅的报告，属现黑龙江省境内，当时有278个区，877
7个村。
二、议会
（一）黑龙江省议会
袁世凯窃取中华民国临时大总统职权后，为表示“尊重民意”，令“各省长官召集临时
省议会”。1912年4月7日，黑龙江省奉令将清末设置的省咨议局撤销，改组为黑龙江省临时
省议会。设仪长1人，副议长2人。9月，公布各省第一届省议会名额，黑龙江省设40名。
1913年3月21日，黑龙江省议会正式成立，为一省的咨询和立法机关，有权制定省内法律
、法令、及选举都督、省长等。袁世凯在实行独裁统治，恢复帝制的过程中，于同年11月12
日宣布停止各省议会的职权。1914年1月10日，解散国会，并于2月将各省省议会一律解散，
所有一切行政事务，由各该省行政长官力负完全责任。3月11日，黑龙江省行政公署发布命令
和通告，并致函省议会，接收了房舍、文卷等物。
1916年10月，黎元洪就任大总统后，恢复临时约法，召集国会，黑龙江省议会重新恢复
设立。
1929年1月，东北政务委员会电令东北三省，对各机关进行改组。“黑龙江省政府第一次
省务会议决定，省议会于2月底停止办公。所有文卷交省政府保存，议员分别派往省府及各厅
、处任咨议，省议会办公处改为省党部”。（《黑龙江志稿》卷50，选举。）
（二）哈尔滨特别市自治委员会
1926年11月1日，成立哈尔滨特别市自治委员会，为决议机关，决议有关事项；市公约事
项；市应兴应革事项；以市经费筹办的事项；市的预算、决算；市自治税收以及使用费的征
收事项；市的募集公债和其他有负担的契约，不动产的买卖、处分；财产、营造物、公共设
备的经营、市自治公所的职员保证金以及依法令属于市自治会权限的事项等。哈尔滨特别市
自治委员会设会长、副会长各1人，会员40人。
（三）县议会
1912年，黑龙江省各县成立临时府议会，1913年改为临时县议会。根据民国宪法规定，
县议会作为一县的立法和咨询机关，有权制定县内法律、法令及选举县知事等。但县议会议
员的名额由县知事依各选区人口多少来分配，并呈请省行政长官核准。选举日期以及会议的
召集、开会、闭会、延会等，均由县知事确定。而且，县知事对县议会的议决可提交复议，
甚至可以撤销。可见县议会完全操纵在县知事的手里。
三、审判和检察机关
中华民国成立后，至1929年3月，尽管政局多变，但无论是黑龙江省行政公署时期，还是
黑龙江省巡按使公署、省长公署、省政府时期，均设有高等审判厅、高等检察厅。
（一）省高等审判厅及地方审判厅
依照《高等审判厅办事章程》，省高等审判厅设厅长1人，下设书记厅，设书记官1人。
书记厅设总务、民刑2处。总务处设文牍、统计、会计3科；民刑处设民事、刑事2科。处设处
长，科设科长，并设科员若干、录事若干。高等审判厅依事务繁简，可设若干审判庭，庭长
由推事兼任。另外，高等审判厅得因必要情形于所辖地方审判厅内设高等审判分厅，并于道
署所在地暂设高等分庭。高等审判厅的主要职责是：审理不服地方审判厅第一审的判决而控
诉的案件；审理不服地方审判厅第二审的判决而上告的案件；审理不服地方审判厅的决定或
其命令而按照法令抗告的案件。
1929年4月，根据南京国民政府训令，黑龙江省高等审判厅改设为黑龙江高等法院，设厅
长1人，下设民事、刑事2庭，民、刑2庭各设庭长1人，推事若干人。另设文牍、民事、刑事
、监狱、统计、会计6科，各设科长1人，科员、录事若干人。黑龙江省高等审判厅改设为黑
龙江高等法院后，黑龙江省高等检察厅撤销，在高等法院内设检察处，设首席检察官1人，主
任书记官1人，书记官4人，候补书记官2人，学习书记官3人，录事4人。检察处另设总务、记
录2科，各科设科长1人，并设科员、录事若干人。
省以下审判机关。1920年12月1日，根据北京政府《东省特别区域法院编制条例》，成立
东省特别区高等审判厅和地方审判厅。各设厅长1人，另设检察官1至3人，独立行使检察监督
权。
各县审判机关，“民国改元，中央修正刑律”，“国家屡拟筹设各级审检厅，……奈因
经费不敷，除省设高等审检厅暨省道县设一地方审检厅外，余县概设审检所，以县知事兼领
检察职务。案件由帮审员审理，民事、刑事案，县知事莅庭随时陈述意见。判处各案，帮审
员自由主裁，县署并不过问”。“三年五月（即1914年5月），审检所裁撤”，“一切案件仍
归县知事审理，是为县知事兼理司法”。（《黑龙江省通志采辑资料》第316、348页。）19
18年以后，在已设地方审判厅的附近各县，设立县地方分庭，受理属于初级或地方审判厅管
辖的民事和刑事案件；未设立地方分庭的各州县，成立县司法公署，由县知事和专门的审判
官负责审理各种民事和刑事案件。
（二）高等检察厅及地方检察厅
依照《高等检察厅办事章程》，省高等检察厅设检察长1人，检察官2人。下设书记室，
设书记官1人。书记室设总务、记录、监察3科，各设科长1人，科员、录事若干。另外，高等
检察厅得因必要情形于所辖地方设高等检察分厅、检察厅，由检察官执行职务。高等检察厅
管辖范围与高等审判厅相同。但在执行紧急事件时，可跨辖区执行任务。高等检察厅依法独
立行使检察权，不受高等审判厅的约束，亦不得干涉审判或代行审判。其主要职责是：凡刑
事案件，依法实行搜查、处分，提起公诉，实行公诉，并监察判决的执行；凡民事及其他案
件，依法为诉讼当事人或公益代表人，实行特定事宜。此外，检察官有权调动司法警察，并
对监狱、看守所进行法律监督。
1929年4月，省高等检察厅撤销，于省高等法院内设检察处。
