1928年7月，国民政府公布了《土地征收法》，对兴办公共事业征收土地的适用范围、报批程序和损失补偿等作出规定。其报批程序是：(1)核准征地计划（附地图）：中央、省、特别市各机关征地由内务部核准；地方自治团体或人民征地由县或市转呈省政府核准，其在特别市者由市转报内务部核准。(2)公告与通知：征地计划核准后，由地方行政官署公告征地清单并通知土地所有人。(3)协议：公告及通知下达后，兴办事业的主管机关应与土地所有人就征地范围、补偿金额、收买期限等签订协议，协议无结果或不能作出协议的，应请求地方行政官署组织征收审查委员会议定。(4)支付补偿金：经协议或经征收审查委员会议定属于征收的土地，由兴办事业人向土地所有人支付补偿金，办理土地所有权移转手续。
　　　　东北沦陷时期，伪满政府对公共事业用地，实行由政府批准、按市价有偿征收的办法。例如，伪满水力电力建设局为兴建镜泊湖发电厂，于1941年经伪拓殖委员会批准，以每公顷熟地119. 16元（伪币）、荒地5-51元（伪币）的代价作为补偿金，征收了宁安县阿堡村四季通、吊水楼两处共10平方公里的土地。
　　　　1953年12月，政务院公布了《国家建设征用土地办法》，规定凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其它经济、文化建设等所需用之土地，均可依法征用。征用土地应由用地单位提出征地计划书，经其上级领导机关批准后，按下列批准权限审批：全国性建设事业用地，由政务院批准；地方性建设事业用地，5 000亩以上或迁移居民300户以上者由大区行政委员会批准，不足5 000亩而在1 000亩以上或迁移居民不足300户而在50户以上者由省（市）人民政府批准，不足1 000亩或迁移居民不足50户者由县人民政府批准；国防用地，分别大小经中央军委、大军区或省军区核定，移送政务院或地方政府批准。为了贯彻执行这个《办法》，在当时的松江省和黑龙江省民政厅内都设置地政处（科）负责办理土地征用事宜。
　　　　1958年1月，国务院修订的《国家建设征用土地办法》规定：征用土地先由有权批准本项建设工程初步设计的机关批准用地数量，然后按征地批准权限向土地所在地的省级或县级人民委员会申请核拨。征地审批权限修改为：300亩以下和迁移居民30户以下的，由县级人民委员会核拨；超过300亩和迁移居民在30户以上的，由省级人民委员会核拨。
　　　　1961年4月，《黑龙江省土地管理暂行办法》规定：农村及市郊的土地征用由省农业厅、专（市）县农业局负责管理。为节约用地，用地单位应在开始建设的头一年年末以前，办理申请用地手续，不得多征、早征。征用、拨用土地，耕地100亩以下，荒地300亩以下者，由县（市）人民委员会批准；耕地100亩以上，荒地300亩以上者，由专署（市）批准；耕地300亩以上，荒地500亩以上者，由省人民委员会批准。同时规定：凡城市房屋建设，应一律不占老菜地，在特殊情况下，须报专署（市）批准，但超过100亩时，应由专署（市）审核后，报省人民委员会批准。
　　　　《黑龙江省土地管理暂行办法》下发后，省土地利用管理局对全省基本建设占用土地情况进行了检查。据检查统计，自1958年至1961年全省的国家和农村基本建设共占用耕地371万亩，其中属于国家建设征用的近120万亩，占32%。这些土地多集中在城市和县镇近郊，其中一部分是老菜田。如哈尔滨市平房公社朝阳分社4年来城市建设征用土地4 300亩，占全社耕地总数的12%；嫩江县嫩江公社4年来被30个单位征用菜地2 900亩，占全社耕地总数的20%。有些建设单位不注意节约用地，多征少用，早征晚用，有的自行改变用途，甚至擅自占用或转让土地。据哈尔滨、佳木斯、北安、勃利、呼兰等23个市、县的不完全统计，征而未用的土地共有57 600亩，占征地总数的36%。其中除1961年和1962年已退还给生产队27 700亩以外，有26 300亩被建设单位改作副食品生产基地，或分给职工家属作园田，有3 600亩因建筑停工堆放材料闲置未用。另据绥化、富锦、克山等5个县检查，未经批准而由建设单位擅自占用的土地计有10 700亩，占这5个县基本建设占地总数的50%以上。个别单位甚至用国拨物资与生产队挂钩，换取耕地。针对这些情况，按照国务院规定精神，决定将基本建设征而未用的土地，一律由政府收回交给被征用的生产队耕种；已由建设单位播种的也必须退出，并合理解决青苗和已修建的一些设施等经济问题；已分给职工家属种园田的，由建设单位负责收回，统一交还生产队使用。
　　　　1962年4月，国务院批转内务部《关于北京、天津两市国家建设征用土地使用情况的报告》，要求各地立即对基本建设征用土地使用情况和对迁出群众的安置情况，进行一次认真的检查，对于征而不用、多征少用、早征迟用的土地，应当一律退还当地社队，处理得越快越好，不要耽误生产。多占的土地不许用来搞机关副食品生产，已经用了的也必须退还。因征用土地被迁移群众的居住和生产，还未作适当安置的，限期由用地单位会同当地人民委员会妥善处理。《报告》还规定：为了严格控制征用土地，目前征用土地审批权，可暂时统一收归各省、自治区和直辖市掌握。根据国务院批示精神，全省各地开展了征用土地使用情况检查。据对1992个建设单位征用土地1149 874亩的检查结果统计， 其中城镇郊区及农村耕地657 922亩，占征用面积的57.2%；用于基本建设的有958 935亩（包括取土挖沟等报废土地46 369亩），占征用面积的83.4%；征而未用的土地190 939亩，占征用面积的16. 6%。检查中发现，多征少用、占而不用或擅自改变用途等浪费土地的现象普遍存在。据对北安、克山、明水、肇东、庆安、呼兰、绥化、泰来、肇州、富锦、宁安、牡丹江等14个县（市）的不完全统计，在征用的55 160亩土地中，多征少用和占而不用的面积达16 800亩，占30%;基建单位改作副食品生产用地的有7 000亩，占13%;征用后挖坑、堆土不能耕种的有700亩，荒芜的有1 600亩。特别是有些建设单位，未经申请批准，擅自占用土地。如呼兰县146个用地单位，占用土地53 700亩，其中未经申请批准的占30%以上。宁安县252个用地单位中，提出申请用地手续经批准的只有1个单位，提出申请未经批准就占地的有30个单位，其余221个单位均未按规定办理申请用地手续。对这些违法占地现象，查出后均由当地政府依法进行了处理。到1963年末，全省已有14万亩征而未用土地交还生产队，占应退还面积的80%，有些地方还退还了通过协作挂钩占用生产队的耕地。通过这次查处，各级土地管理部门进一步严密了土地审批制度，对批准征用的土地坚持到现场划拨，防止建设单位随意扩占。
　　　　为了严格土地审批手续，1962年7月省人民委员会发出《关于土地审批程序问题的补充规定》，明确今后国家建设征用土地的批准文件，一律不交给申请用地单位。市县土地管理部门接到省、专（市）、县（市）批示文件后，应召集用地单位和有关场、社代表到现地共同划清土地使用界线，签订协议，处理有关地权补偿和动迁安置等问题，然后发给用地单位土地执照，作为依法用地的凭证。
　　　　1964年9月，省人民委员会根据国务院《关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知》精神，发出通知，确定对哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、伊春、安达、鸡西、鹤岗、双鸭山9个城市的征用土地，仍按现行办法，统由省人民委员会审批。其余县城和农村，凡征用土地10亩以下和迁移居民5户以下者，由专署（市）批准；超过10亩和迁移5户以上者，由省人民委员会批准。
　　　　1964年，全省查处三起较大基本建设违法占地案件：一是牡丹江林业局所属苇河林业局，未经省人民委员会批准，擅自占用尚志县冲河公社河南大队45亩耕地修筑森林铁路，修岔线时又在河南大队耕地中毁坏农田18亩，同时出资2 884元购买苇河公社造林大队第四生产队耕地47亩作副食生产基地。二是勃利县林业局未办理征用土地手续，占用勃利镇公社耕地25亩修筑红旗公路，同时占用小五站、抢垦、茄子河公社耕地38亩作育苗之用。三是合江电业局未经申请批准，先后开工兴修鸡西至七台河煤矿高压线、新民变电所及公路等工程，共占用鸡西市城子河公社、勃利县小五站等公社耕地38亩，架线时又毁坏青苗 130亩。对这三起违法占地事件，省人民委员会于1965年3月专门发出通报予以批评。对所占土地，已经用于基本建设的，以及占地毁坏青苗的，或由于乱占耕地给农业生产造成其它损失的，均由建设单位按照国务院的规定，给生产队合理补偿；占而未用或改作副食生产用的土地，退还给原生产队耕种。通报要求各市、县人民委员会，今后必须严格加强土地管理，认真贯彻执行有关征用土地的政策法令；各建设单位必须切实遵照国务院和省人民委员会有关征用土地各项规定，事先办理用地申请手续，经正式批准以后再行占地施工，不得擅自挤占生产队耕地。
　　　　1965年3月，中共黑龙江省委、省人民委员会发出《关于加强土地管理纠正浪费耕地现象的通知》，要求各地在春耕播种以前，对违法占地和浪费耕地的情况，普遍作一次检查，及早进行妥善处理。根据《通知》，省农业厅土地利用管理局组织150多人，对哈尔滨、齐齐哈尔等15个市（县）的违法占地，做了重点检查，同时对庆安、尚志等27个县进行一般性检查。检查中发现：仍有部分单位不经批准乱占耕地，或多征少用浪费耕地；有的单位甚至非法买卖土地和越权批地。据30个县（市）的不完全统计，共查出违法占地18万亩。其中基本建设征而未用的有6万亩。鹤岗市调查28个基本建设单位，用地经过批准的只有一个。有的市县领导以口头批准用地，不办审批手续，或先用后报，不 按土地管理规定办事。对这些违法占地问题，各地均根据有关规定进行了处理，当年退还生产队耕地13.3万亩。 1965年12月，省人民委员会发出《关于加强土地管理严格控制征用耕地的通知》，针对国家建设征用土地存在的征而不用、乱占耕地的问题，再次要求征地单位必须履行《国家建设征用土地办法》规定的申请手续，经过政府审核批准后方可征用，不得先占后申请、占而不申请，违者依法处理。为了有计划地使用土地，通知规定：除特殊情况外，每年分两期办理征用土地的申请手续，l、2月份为春季建设用地申请时间，6、7两月为秋季建设或次年建设用地申请时间，避免临时用临时申请、毁坏青苗、与群众发生纠葛，以至影响农业生产和基本建设。
　　　　1968年10月，黑龙江省革命委员会生产委员会为解决过去征用土地批准权限过于集中问题，下发《关于征用土地、开荒审批权限下放的通知》，将征用土地审批权限改为：国家建设征用土地100亩以下，迁移居民10户以下的，由县审批，报省备案；超过规定的报省批准。
　　　　1971年10月，省革命委员会批转省农牧局《关于我省基本建设征用土地情况及今后意见的报告》，重申国家建设征用土地和动迁居民，必须按规定办理呈批手续。批准权限：凡建设工程用地在10亩以下，动迁居民5户以下者，由县革命委员会批准，报省、地备案；10亩以上、20亩以下，动迁居民10户以下者，由地区（市）革命委员会批准；20亩以上，动迁居民10户以上者，经地区（市）审核，报省革命委员会审批。
　　　　1974年12月，省革命委员会根据国家计委、建委《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地的指示的通知》精神，作出《关于国家建设征用、拨用土地审批权限和程序的补充规定》，要求建设单位在征用、拨用土地前，应与当地土地管理部门共同选择地点，并初步征得被征用单位同意后，再向土地所在市、县、旗革命委员会呈报征用、拨用土地申请书，附平面布置图，土地所在公社的意见和被征用、拨用土地单位的意见及土地补偿、安置计划。有条件的应提出造地还田的支农计划。同时还规定：征用、拨用土地3亩以下的，由市、县、旗革命委员会审批；3亩以上，10亩以下，动迁居民5户以下的，由市、县、旗审查，报地、盟、市革命委员会批准；10亩以上，动迁居民5户以上，以及市、镇郊区的菜地（不论征用、拨用面积多少），由市、县、旗革命委员会审查，报省革命委员会审批。
　　　　1976-1978年，全省普遍开展了城镇郊区土地利用状况的清查。松花江地区从农业、城建等部门抽调人员，清查了23个城镇、554个单位的基本建设占地，其中有246个单位未经批准擅自占地9 386亩，占清查总面积的42%。对此，采取收回多占土地和建设单位补交土地补偿费等办法处理。牡丹江地区清查19个城镇郊区土地利用情况，收回多占土地1 000亩，建设单位补交土地补偿费、土地使用费等共10万元。
　　　　1981年9月，省人大常委会颁布的《黑龙江省土地管理暂行条例》，在重申过去有关征地程序的规定同时，作出两项新的规定：(1)建设项目申请用地，必须一次报批，不准化整为零、分次报批。(2)凡有“三废”（废水、废气、废渣）的新建设工程项目，须同时提交经批准的“三废”治理设施的设计，方能办理征地手续。《条例》规定的征地审批权限为：基本建设征、拨用土地5亩以下的，由县（市）人民政府审查批准；超过5亩，20亩以下的，经县（市）人民政府审核，由行署批准；超过20亩的，经县（市）人民政府审核，由省人民政府批准。省辖市征、拨用土地10亩以下的，由市人民政府审批；超过10亩的，经市人民政府审核，由省人民政府批准。征用哈尔滨、齐齐哈尔、鹤岗、鸡西、双鸭山、伊春、大庆、牡丹江、佳木斯和七台河市的近郊菜田，不论面积多少，一律由市人民政府审核，报省人民政府批准。
　　　　1982年5月，国务院发布《国家建设征用土地条例》，对征用土地程序和审批权限作了进一步的规定。在审批权限上，黑龙江省除征用耕地、园地1 000亩以上，其它土地1万亩以上的，由省审核后报国务院批准外，省、市（地）、县（市）级人民政府的审批权限仍按1981年9月《黑龙江省土地管理暂行条例》的规定执行。
　　　　据省土地管理局资料：从1958年到1985年，全省国家建设报省（不含市、地、县）申请征用土地的共4 011件，申请面积246.4万亩，其中耕地100.8万亩；经省和国家批准的有3 795件，批准面积237.7万亩，其中耕地94.9万亩；经过审核节约占地8.8万亩，其中耕地5.9万亩（详见表5-2）。