一、省以下地方建制沿革
　　　　中华民国前期，黑龙江省省以下地方建制，虽沿袭于清代，但也有较大的发展变化。在 此期间，地方建制的变化大体经历了四个阶段：
　　　　第一个阶段，从1912年初至1913年初，主要是承袭清朝末年的地方行政制度。
　　　　清末地方行政制度，实行省、道、府(直隶州、厅)、县(州、厅)四级制。以省为最高行 政区域；道为省辖下的二级政区，领数府或直隶州、厅；府为第三级，领数县或州、厅；县 为第四级。其中州、厅由县之地域较大、事务较繁者升置之，又分为直隶州、厅与普通州、 厅(散州、散厅)两类，直隶州、厅由道而达省，地位与府等同；普通州、厅与县等同。
　　　　中华民国成立以后，黑龙江省的境域基本上是今黑龙江省的西部地区即松花江左岸和今 内蒙古自治区所属的呼伦贝尔盟地区。境内设有3道、7府、6厅、1州、7县、5旗、2设治局， 即：
　　　　兴东兵备道 治于兴东(今萝北县境内)，辖汤原、大通2县。
　　　　瑷珲兵备道 治于瑷珲城(今黑河市爱辉镇)，辖黑河府(治所黑河屯，今黑河市爱辉区) 和瑷珲直隶厅(治所瑷珲城)。
　　　　呼伦兵备道 治于呼伦(今内蒙古自治区海拉尔市)，辖呼伦直隶厅(与道同治)、胪滨府( 治所胪滨，今内蒙古自治区满洲里市)和吉拉林设治局。另外，在呼伦贝尔地方设有索伦旗、 陈巴尔虎旗、新巴尔虎右翼旗和新巴尔虎左翼旗。
　　　　绥化府 治于北团林子(今绥化市)，辖余庆县。
　　　　海伦府 治于通肯(今海伦市)，辖青冈、拜泉2县。
　　　　呼兰府 治于呼兰城(今呼兰县城)，辖兰西、木兰2县和巴彦州。
　　　　嫩江府 治于墨尔根城(今嫩江县城)。
　　　　龙江府 治于齐齐哈尔，辖甘井子设治局。
　　　　大赉直隶厅 治于莫勒红岗子(今吉林省大安市境内)。
　　　　讷河直隶厅 治于博尔多站(今讷河市)，辖龙门招垦局，其境内设有依克明安旗。
　　　　安达直隶厅 治于安达(今安达市任民镇)。
　　　　肇州直隶厅 治于骆驼脖子(今肇源县城)。
　　　　当时，在吉林省管辖下的今黑龙江省东部地区，设有2道、7府、3厅、1州、7县，即：
　　　　东北路道 治于三姓城(今依兰县城)，直辖依兰(与道同治)、临江(治所拉哈苏苏，今 同江市)、密山(治所蜂蜜山，今密山市)3府，绥远州、虎林厅和饶河、穆棱2县。其中，依 兰府辖有方正、桦川2县；临江府辖有富锦县。
　　　　西北路道 治于傅家甸(今哈尔滨市道外区)，直辖宾州(治所苇子沟，今宾县县城)、双 城(治所双城子，今双城市)、五常(治所欢喜岭，今五常市)3府。其中宾州府辖有滨江厅和 阿城、长寿2县。
　　　　此外，还有时属吉林省东南路道(治所延吉，今仍属吉林)管辖、今在黑龙江省境内的宁 安府(治所宁古塔，今宁安市)和东宁厅。
　　　　1912年6月26日，黑龙江省因财政困难，决定裁减官厅，节省经费。于是，裁撤兴东道， 改设萝北厅设治局；裁撤黑河府，其地方事宜划归瑷珲厅管理；瑷珲道移驻黑河，改称黑河 道，专办沿边各处交涉、边务，仍管辖瑷珲厅及各设治局。同时，添设呼玛设治局。是年5月 29日，龙门镇招垦局改为设治局；11月5日，在昌五城设立肇东设治局。
　　　　呼伦贝尔地区，在中华民国成立之初，仍为黑龙江省呼伦道所辖。但对这一地区觊觎已 久的沙俄帝国主义却企图据为己有。他们一面调兵遣将，一面加紧勾结当地少数民族中的上 层反动人物胜福等人，策划叛乱。在沙俄的挑动、纵容和支持下，1912年1月15日，叛军攻 入呼伦城，驱逐各级官员，宣布“独立”，成立所谓呼伦贝尔“自治政府”，恢复副都统衙 门，与黑龙江省完全脱离关系。此后，叛军又先后攻占了胪滨府(满洲里)、吉拉林等地。这 种分裂祖国的非法活动，中国政府坚决不予承认，黑龙江地方当局也进行了抵制和斗争。但 是，适值中华民国初创，无力平息叛乱，不得不接受帝俄别有用心的“调停”。在一年多的 交涉过程中，谈判数十次，但由于帝俄方面的蛮横无理，始终未能达成协议。在这种形势下， 呼贝尔地区的行政建制未能作任何变动。
　　　　第二个阶段，从1913年初至1916年6月，为中华民国成立后省以下建制的第一次较大变 动的阶段。主要是“废府州，存道县”，由省、道、府(直隶州、厅)、县(普通州、厅)四级 制，改行省、道、县三级制。这次变动，对以后的行政区划及其设置的格局有着重要的影响。
　　　　1913年1月23日，黑龙江省都督府根据大总统关于《划一现行各县地方行政官厅组织令》， 决定各府、厅、州一律改为县。
　　　　1914年2月，北京政府内务部公布全国重复县名，决定将其中部分县名改称。据此，黑 龙江省的余庆县改为庆城县，大通县改为通河县；吉林省的临江县改为同江县，长寿县改为 同宾县(2县均在今黑龙江省境内)。
　　　　1914年5月23日，北京政府分别公布了省、道、县官制。6月2日，公布《各省所属道区域 表》，划定黑龙江省设立2道。6月16日，又公布修正的《各省所属道区域表》，规定黑龙江 省增设绥兰道，道行政公署驻绥化。是时，黑龙江省共辖3道、21县、6设治局和2协领所辖 地方。具体归属情况如下：
　　　　龙江道 辖有龙江、肇州、大赉、肇东(1913年12月由肇东设治局改)、讷河、嫩江、安 达、青冈、拜泉9县；泰来、林甸、布西3设治局。
　　　　绥兰道 辖有绥化、呼兰、巴彦、海伦、庆城、汤原、通河、兰西、木兰9县；望奎、 龙门2设治局；铁山包协领和东布特哈协领所辖地方。
　　　　黑河道 辖有瑷珲、呼玛、萝北(1913年12月由萝北设治局改设)3县；漠河设治局。
　　　　当时为吉林省所辖、今在黑龙江省境内的建制有：
　　　　滨江道(原称西北路道) 辖滨江、双城、宾县、五常、同宾、阿城6县。
　　　　依兰道(原称东北路道) 辖依兰、同江、密山、虎林、绥远、桦川、富锦、饶河、方正、 穆棱10县。
　　　　另外，还有延吉道(原称东南路道)所辖的宁安、东宁2县。
　　　　1915年以后，黑龙江省又新设了一些地方行政机构，其中有：1915年3月22日，北京政府 批准，在龙江道辖区内设置了景星设治局、克山设治局(同年8月改县)；在绥兰道辖区内设 置了绥楞设治局、通北设治局、铁骊设治局；1916年5月23日，在黑河道辖区内设置了乌云 设治局。
　　　　在这期间，呼伦贝尔地区取消了“独立”。第一次世界大战爆发后，帝俄为把主要目标 转移到对德战争方面，消除后顾之忧，要求解决呼伦贝尔问题。1915年11月6日，中俄签订《 呼伦贝尔条件》(亦称《呼伦条约》)，规定将呼伦贝尔划为“特别区域”，直接归中国中央 政府节制，并受黑龙江省省长监督。但是，呼伦贝尔地区的所谓“独立”虽然在名义上取消 了，而实际上它仍处处受帝俄的掣肘和干预。
　　　　第三个阶段，从1916年6月至1928年12月，为行政区划及其设置相对稳定的阶段。这种 稳定不是政局的稳定造成的，而是由于袁世凯死后，北洋军阀集团分裂，全国政局动荡不安， 北京政府无暇顾及省、道、县等行政建置之事的结果。这一阶段，黑龙江省省以下地方行政 建置仅是新设了一批设治局和一些市政机构，还有的设治局升置为县。具体变动情况是：
　　　　新设立的设治局有：1917年3月17日，索伦山宣抚局改为索伦设治局；同年3月30日，置 绥东设治局。1920年9月30日，置奇乾设治局。1923年10月20日，置明水设治局、依安设治 局。1925年12月1日，甘井子设治局改称甘南设治局，扎兰屯、济沁河两稽垦局合并为雅鲁 设治局。1927年1月7日，置东兴设治局；同年3月19日，置泰康设治局；同年9月1日，置佛山 设治局。其中，索伦、奇乾、明水、依安、甘南、雅鲁、泰康7设治局为龙江道所辖；绥东、 东兴2设治局为绥兰道所辖；佛山设治局为黑河道所辖。
　　　　升设治局为县的有：1917年1月1日，龙门、绥楞、通北、泰来、漠河等5个设治局分别升 置为县，其中龙门县于同年5月改称龙镇县；6月5日，林甸设治局升为林甸县。1918年2月11 日，望奎设治局升为望奎县。
　　　　在此期间，黑龙江省还相继设置了一些市政机构。“市”的建制，始于清末各地办的“ 自治”组织。但当时对其性质、规模等均未有统一的明确的规定。中华民国成立以后，北京 政府于1921年7月3日公布了《市自治制》，1922年9月9日公布了《市自治制施行细则》，明 确规定“市”为自治团体，设市之区域以1万人以上城镇为限，分为普通市和特别市两类。 后来，市政设置演变为地方行政区兼自治团体。其地位与县相当，但也有低于县或高于县的。 特别市(如东省特别区市政局、哈尔滨特别市政局)相当于县或高于县，受地方最高行政长官 监督；其他的普通市则隶属于县，受县知事监督。当时，黑龙江省设置的市政机构共有两处， 一是松浦市政局。1918年于哈尔滨松花江对岸的马家船口地方设立，称马家船口市政局； 1921年，改称为松北市政局；1925年9月，又改为松浦市政管理处，旋即改为松浦市政局， 附设于呼海铁路工程局。1926年、1927年，呼海铁路沿线先后设立呼兰、康金井、兴隆镇、 绥化、四方台、克因河、海伦市政筹备处(1929年3月，省令改称市政分局；5月，裁呼兰市 政分局)，归松浦市政局兼管。二是省城兼商埠市政局。1923年10月，齐齐哈尔设立省城市 政公所、市政会；1928年12月27日，改称省城兼商埠市政局。
　　　　这期间，呼伦贝尔地区的行政设置变化较大。俄国十月革命后，帝俄在呼伦贝尔地区的 势力随之瓦解，少数民族上层集团中的分裂分子失去靠山，陷入困境。在这种情况下，他们 迫不得已于1920年1月6日致书东三省巡阅使张作霖及黑龙江督军孙烈臣，请求转电中央取消“ 特别区域”。于是，1月28日，中央政府下令取消中俄签订的《呼伦贝尔条件》。2月，任命 钟毓为督办呼伦贝尔善后事宜(官职相当于道尹)；副都统仍予保留。同时，黑龙江省省长公 署决定，呼伦厅改为呼伦县，胪滨府改为胪滨县，吉拉林设治局改为室韦县。3月，北京政府 任命张奎武为呼伦贝尔镇守使，丁超为海满警备司令，郎官普为呼伦警察厅长。8月，设奇乾 设治局；翌年12月，升为奇乾县。1925年，呼伦贝尔全境划设为呼伦道，裁撤善后督办，置 满海道尹一员，下辖呼伦、胪滨、室韦、奇乾4县；仍设镇守使。
　　　　除上述行政设置之外，呼伦贝尔仍设有副都统衙门，专门职掌蒙旗事务。副都统衙门下 置左右两厅，各设厅长1人。左厅(亦称左司)掌财政及军需事项；右厅(右司)掌兵事及审判事 项。副都统之下置总管、协领、佐领等。境内设18个旗，其中索伦部6个旗，陈巴尔虎部2个 旗，额鲁特部1个旗，新巴尔虎部8个旗，鄂伦春部1个旗。
　　　　当时，黑龙江省境内还有哲里木盟的杜尔伯特、扎赉特、依克明安3个蒙旗。
　　　　以上盟、旗均隶属于国民政府蒙藏委员会，由东北政务委员会蒙旗处直接管理；同黑龙 江省及当地各县有关的事宜，与省或县行政机关“会商”解决。
　　　　在今黑龙江省东部地区，即当时吉林省滨江、依兰2道区域内的行政建制，亦无大的变 化，仅于1921年在滨江道辖区内设立了乌珠河(今尚志市)设治局和苇沙河(今尚志市苇河镇) 设治局。
　　　　第四个阶段，从1929年初至1932年2月，为中华民国前期行政区划及其设置的第二次较 大变动的阶段。这次变动是在张学良宣布东北易帜、归附南京国民政府之后，按照南京国民 政府的统一规定，对地方行政建置实行的一次较大规模的改革。其主要内容是废道，地方行 政建置由省、道、县三级制改为省、县二级制；并统一划定县的等级。
　　　　1929年1月，东北政务委员会决定将黑龙江省所辖龙江、绥兰、黑河、呼伦4道及其公署 均予裁撤。同时，经东北政务委员会批准，于2月15日成立了黑河市政筹备处和呼伦市政筹备 处，处长仍各兼交涉员，管辖各县行政事务。1930年3月，国民党中央政治会议正式决定废除 道制。关于县的等级划分，早在清末就曾有过规定，即以事务繁简列为五等；但所设之县并 未全部依此划分。民初，沿袭清制，但县等之分亦时有时无。1928年9月，国民政府公布县组 织法，规定：“各县应按区域大小、事务繁简、户口及财赋多寡，分为三等”。1930年，国 民政府内政部鉴于各省对县分等不一致，有碍政令的情况，重新厘订了县等。据1930年8月黑 龙江省民政厅报告，黑龙江省管辖42个县、11个设治局，其中：一等县15个，有龙江、巴彦、 呼玛、绥化、拜泉、呼兰、萝北、呼伦、胪滨、室韦、海伦、漠河、奇乾、瑷珲、克山；二 等县11个，有大赉、泰来、青冈、望奎、肇州、兰西、安达、庆城、肇东、讷河、木兰；三 等县16个，有嫩江、乌云、龙镇、通河、依安、鸥浦、林甸、绥滨、绥棱、通北、雅鲁、景 星、佛山、汤原、明水、奇克；设治局有铁骊、克东、凤山、布西、东兴、德都、索伦、逊 河、甘南、泰康、富裕。上述所报县等，仍多与厘定县等办法之规定不符，故内政部咨复黑 龙江省民政厅重报。但因不久发生“九·一八”事变而中止。
　　　　另外，当时为吉林省管辖、现属黑龙江省境内的共22个县，其中：一等县2个，有宁安、 双城；二等县4个，有滨江、延寿、宾县、依兰；三等县16个，有苇河、东宁、五常、富锦、 饶河、阿城、穆棱、宝清、密山、虎林、珠河、抚远、桦川、方正、同江、勃利。
　　　　二、道尹公署(观察使公署)
　　　　道是省与县之间的一级地方行政建制，其行政机关初为道衙门，不久改称观察使公署。 内设秘书1人。分置4科，一科理外交，二科理内务，三科理财政，四科理教育实业。
　　　　1914年5月23日，大总统发布命令，将观察使公署改为道尹公署。1929年2月，黑龙江省 所辖各道及其道尹公署均予裁撤。
　　　　道公署驻地，是由北京政府内务部在该道辖区内选定最适当的县；迁移时须经核准。驻 地在省城的道，称为首道，黑龙江省的首道是龙江道(一度为呼伦道)。
　　　　道尹为一道之行政长官，隶属于省长(初为巡按使，下同)，其职权是：依法律命令执行 道内行政事务，并受省长的委任，监督财政及司法行政及其他特别官署的行政事务；为执行 法律教令省章程，或依法令省章程的委任，可发单行章程；所辖各县知事所发布的命令或处 分，如有违法令、妨害公益或侵越权限时，可停止、撤销其命令或处分，仍详报省长；对所 辖各县知事，应给予奖惩者，详请省长核办；所辖各县知事遇有事故出缺时，可委员代理， 在本省的知事内遴举数员，详请省长核择荐任；受省长的命令，对于驻扎本道的巡防、警备 各队，可节制调遣；需用兵力兵备，因特殊情形不及详请省长时，得迳向驻扎邻近的军队长 官请其派兵；遇有非常紧急或特别重要事件，于详报省长外，得径请大总统。
　　　　道尹公署的内部机构，一般设有内务、财政、教育、实业4科。各科设科长1人，由道尹 呈省行政长官，再经由内务总长呈请国务总理任命；科员若干人，由道尹自定名额，呈请省 行政长官委任，并报内务部备案。各科职权与省行政长官公署各司略同，总务事项由内务科 兼办。另设秘书1人，办理机要事项。此外，各道设有警察厅，1925年，改设为公安局。
　　　　三、县知事公署(县政府)
　　　　县是省以下始终存在而又最为重要的一级地方行政建制。民国之初，县的行政长官仍称 知县，其官署称县衙门。府、厅、州的行政长官分别称知府、同知(或能判)、知州，行政机 关均称衙门。1912年11月26日，中华民国北京政府临时大总统通令各省暂行划一官吏名称， 规定各府、厅、州、县行政长官一律先行改称知事，即府知事、厅知事、州知事、县知事。 1913年1月8日，北京政府公布《划一现行各县地方行政官厅组织令》，又决定将府、厅、州 一律改称县，行政长官一律改称县知事，行政机关一律改称县知事公署。
　　　　1914年5月颁布的《县官制》规定，县置知事隶属道尹，为县行政长官。其职权范围包 括三个方面：第一，在行政上，发布县令，任命所辖各级行政人员，监督对所辖人员的行政 处分，调用本县警备队等以维持社会治安；第二，在立法上，决定县议事会的召集、开会、 闭会、停会，兼充县参事会的会长，向县议事会和县参事会提出议案、请求复议、撤销议案、 紧急处分等，编制县的财政预算和决算；第三，在司法上，执行检察事务，1914年以后又兼 理司法。
　　　　关于县知事的资格和作用，在1913年12月15日公布的《知事作用暂行条例》和《知事试 验暂行条例》及其《施行细则》中有明确规定。县知事资格分为两种，一是经考试及格的； 二是经保荐并在内务部注册的。县知事的任用，实权掌握在省行政长官手中。
　　　　县知事公署实行知事独任制，署内行政人员均称佐治员。县公署内部组织机构，各县颇 不一致，也不甚完备。有的设内务、财政、教育实业3科；也有的设第一科(掌内务及财政)、 第二科(掌教育及实业)；多者设有4科。各科设科长1人，科员2～4人，技士1～3人。除分科 办事外，还有若干署外的行政机构，如：公款局、劝学所(1925年7月，黑龙江省教育厅令将 各县劝学所一律改称教育局)、劝业所(实业公所或实业局)、警察公所(警察事务所或警察所) 等。1913年曾一度设立审检所，旋即撤销。1925年2月15日，各县警察所一律改为公安局。
　　　　在县属机构的设置中，一些地方设有“佐治局”。这是因为有的县区域辽阔，人口众多， 县公署独坐县城，治理难周，而设“县佐”之制。“县佐”不与县知事同城，而设于一县之 要津地方。1914年7月，黑龙江省巡按使公署制定佐治局七条，规定佐治局辖界按旧制分防 区域划定；佐治员直接受县知事或设治员之监督，佐理行政事项；辖境内司法事项仍由县知 事或设治员办理，上行文件须由县知事或设治员核转。县佐的职权是承县知事或设治员之命， 掌理巡檄、弹压、勘灾、捕蝗、催科、堤防、水利以及由县知事或设治员委办各事，并得以 指挥、监督驻在地方警察等。1914年，经黑龙江省巡按使公署批准，先后在木兰镇、武兴、 高家屯、上集厂、三道镇、兴隆镇、甘井子、景星镇等处设置县佐。不久，又将呼玛县倭西 门卡、瑷珲县所属奇克特地方卡伦改设县佐。
　　　　1927年6月，国民政府明令各县知事改称县长。1929年2月13日，黑龙江省省长公署依据 国民政府令和县组织法的规定，决定从是年2月15日起，将各县知事改为县长，县知事公署、 设治局一律改为县政府，同时裁撤各县佐，设治员仍旧。
　　　　1929年6月，南京国民政府重新颁布县组织法，规定：县政府设秘书1人，并依事务之繁 简设置1科或2科，各科置科长1人，科员2～4人。此外，县政府还设有公安、财政、建设、 教育4局，各局置局长1人，由县长在考试合格人员中遴选，呈请省政府核准委任。县政府由 县长、秘书、科长、各局长组成县政会议，县长为会议主席。
　　　　此外，在省以下建制中，还有与县相当的一级建置，即设治局。是其行政组织尚未完备、 预备改县而设立的。依照设治局组织条例规定，设治局置局长(设治员)1人，荐任，受省行 政长官的指挥、监督，处理本辖区行政事务，职权与县知事(县长)略同；又置佐理员若干人， 其名额及委用办法，由省民政厅拟具，呈请省行政长官公署核准，转北京政府内务部备案。
　　　　民国初年，各县还设有县议事会和县参事会，作为形式上的立法机关。1914年2月3日， 袁世凯下令停办各级地方自治时，各县议事会和参事会均被解散。