一、机构及职掌
中华民国初年，沙俄帝国主义继续霸占以哈尔滨为中心，东起绥芬河，西至满洲里，南
至长春的中东铁路及沿线“附属地”，并且非法设立了各种行政机构，行使管辖之权，进行
殖民主义统治，使这一地区成了“国中之国”。
1917年俄国十月革命爆发后，沙俄在中东路及其沿线地区的殖民统治开始瓦解。是年11
月底，吉林省滨江县知事张曾榘奉北京政府之令，派警备队开入哈尔滨道里(中东路附属地)
巡逻。此后，中国政府又从吉林、黑龙江两省陆续调兵于哈尔滨及铁路沿线布防，先后设立
了中东铁路警备司令部、中东铁路督办公署和哈尔滨临时警察局等军政机构。1919年8月，
北京政府任命吉林督军鲍贵卿为中东路护路军总司令。1920年3月20日，吉林省接收了哈尔
滨地方政权。同年10月，北京政府颁布《东省特别区法院编制条例》。“东省特别区”之称
始见于官方文书。同年12月，北京政府又颁布《东省特别区警察编制大纲》。
中国政府陆续收回对中东铁路沿线地区的一些行政管辖权之后，鉴于该地区外交、行政、
司法、警察等各项事务异常繁重，哈尔滨一城之中机关林立，互不统属，办事不便的情况，
为统一事权，主政东北的张作霖及其镇威上将军公署(东三省保安司令部)，根据鲍贵卿的呈
请，于1922年11月24日决定将中东路沿线11公里以内之区域划为东省特别区，设立东省特别
区行政长官。并明确规定，行政长官由护路军总司令兼理，所有东省特别区域内之军警、外
交、行政、司法各机关，均归其监督节制。12月8日发布《东省特别区行政长官办事条例大
纲》。1923年3月1日，东省特别区行政长官公署于哈尔滨正式成立。1924年5月，北京政府
批准东省特别区独立于黑龙江、吉林二省区域之外，成为与省并列的特别行政区；行政长官
公署即为该特别行政区之政权机关。其管辖范围，为以哈尔滨为中心，东至绥芬河，西抵满
洲里，南到长春的“丁”字形带状地区，即中东路原占有之地。
根据《东省特别区行政长官公署组织章程》和《东省特别区行政长官公署办事细则》规
定，行政长官公署得设政务厅执行各项政务；设秘书3～4人，受行政长官之指挥，承办机要
事件及起草文稿。行政长官公署以政务厅长(简任官)总其成，以秘书赞襄之，均承长官之命
指挥各科、处办事。政务厅分设总务、内务、教育、实业、外交5科及承宣、财务2处等，分
掌署内各项事务。
除政务厅外，行政长官公署还设有市政管理局、地亩管理局、警察总管理处、教育厅和
哈尔滨特别市政局等直属机构。各机构的内部设置情况及职掌如下：
市政管理局 是管理中东铁路沿线市政的机构。依照1927年10月15日公布的《东省特别
区市政管理局官制》规定，市政管理局直属于东省特别区行政长官。设局长1人，简任；副
局长1人，荐任；秘书2人；下设3科办事，各科设科长1人，科员3～5人，技士和翻译若干人。
1923年3月15日，东省特别区行政长官决定，将中东路沿线各铁路交涉分局改为市政分局，
由吉、江两省铁路交涉总局会同东省特别区市政管理局委任官员，管理沿线市政兼办铁路交
涉事宜。从4月1日起，实行市政分局办事章程。市政分局共设13个，其中有：长春、张家湾、
一面坡、横道河子、穆棱、绥芬河、满沟、安达、昂昂溪、扎兰屯、博克图、海拉尔、满洲
里等。
地亩管理局 负责管理哈尔滨及东省特别区全区地亩事宜。按照《东省特别区地亩管理
局官制》规定，地亩管理局直属于东省特别区行政长官，设局长1人，简任；副局长1人，荐
任；局内分置总务、经租、调查3科办事。另外，在全区各重点地方设有6个分局。
警察总管理处 负责管理东省特别区域内警政，维持该区域内地方治安和社会秩序。根
据北京政府内务部关于将中东铁路沿线一带铁路附属地内警察行政事务划归特别区的决定，
于1921年1月12日由警察总局改设。1923年3月1日，划归东省特别区行政长官直接管理。按
照《东省特别区警察编制大纲》和《东省特别区警察总管理处组织章程》规定，该处设处长
1人，由内务总长呈大总统简派；副处长2人，由内务总长荐请派充；分置一、二、三、四科
和5个警察总署、若干分署及保安警察队、保安警察马队、卫生警察队等。
教育厅 原称教育管理局，1926年8月16日设立；翌年10月4日改为教育厅。主要职掌特
别区域内教育及文化设施等事宜。设厅长1人，下置4科，管辖3个学区和各中学校、图书馆、
体育场，以及苏联路员子弟学校、注册外侨私立各学校等。
哈尔滨特别市政局 为管理哈尔滨市政的机构。自1898年6月沙俄修筑中东铁路(当时称
东清铁路，后又称东省铁路)并确定哈尔滨为“总埠”之时起，哈尔滨被分割为两部分，一
部分是吉林省双城厅管辖下的傅家店(后改称傅家甸)；另一部分是沙俄霸占的中东路附属地。
1907年11月17日，沙俄策划其“代表”通过《哈尔滨自治章程草案》，拼凑了所谓“哈尔滨
自治公议会”及其执行机关“董事会”。同时，中东铁路管理局局长霍尔瓦特擅自将埠头区、
新市街的一部分土地划归“哈尔滨自治公议会”管辖。从此，沙俄独霸了哈尔滨的市政权。
俄国十月革命以后，中国政府逐步收回了哈尔滨市的行政管理权。1920年12月19日，吉林省
省长公署指派滨江道尹以交涉员名义筹办哈尔滨铁路界内市政事宜。1921年2月12日，根据中
华民国大总统令，成立了东省特别区市政管理局。1925年3月，市政管理局改组由俄人把持的
哈尔滨董事会，废除了选举制，会长、公议会议员及董事由中国政府委派，议长、常务董事
及内部职员改用华人，停止使用俄文。1926年3月，取消哈尔滨市公议会和董事会，组设哈尔
滨市自治临时委员会。同年11月1日，哈尔滨市自治会成立，选举张廷阁为会长；同时，成立
了哈尔滨特别市政局，委任储镇为特别市市长。从此，结束了沙俄及其残余势力把持哈尔滨
市政的局面。
哈尔滨特别市政局隶属于东省特区行政长官公署，是哈尔滨市行政事务的执行机关，治
理市内一切行政事宜。设局长(市长)1人，佐理员(副市长)2人，下置总务、财政、实业、工
程和卫生等5科。其管辖区域即为原哈尔滨董事会所辖范围，包括当年由中东铁路管理局划
拨其管辖的埠头区(今道里区)和新市街(今南岗区的一部分)地区，总面积为78平方公里。
东与吉林省滨江县(今道外区)毗连，北与黑龙江省松浦市政局辖区(马家船口)隔江相望，西、
南分别与东省特别区市政管理局所辖之正阳河、马家沟、香坊等地区为邻。
哈尔滨特别市设有参事会以为行政辅助机关，由参事员10人组成，任期3年。其中，由
市自治会会员选举6人，监督官署委任4人。还设有自治会以为议事机关，由会员40人组成，
任期2年，每年改选二分之一。设会长、副会长各1人，由会员互选，连选得连任，以三次为
限。
东省特别区域的司法机关为高等审判厅和地方审判厅。根据中华民国北京政府1920年10
月31日公布的《东省特别区域法院编制条例》规定，东省特别区域高等审判厅和地方审判厅，
于1920年12月1日在哈尔滨同时成立。各设厅长1人，由北京政府司法总长委任，经大总统批
准。配置检察官1至3人，独立行使检察监督之职权。另由司法部酌委外国人为咨议和调查员，
主要在曾充任外国法官或律师的外国人中选任，分别在高等审判厅和地方审判厅服务，受所
在厅长监督，专备法院咨询。
东省特别区行政长官公署组织机构具体设置情况见图3—6：
二、行政官员
(一)行政长官
东省特别区行政长官为管理全区行政事务的最高官员，特任官，由中华民国大总统特令
任用。依据《东省特别区行政长官办事条例大纲》规定，其职权是：(1)在管辖区域内执行
行政事务，遇有应兴应革事项，得发布特别区章程，但不得与法令抵触；(2)对所辖各官署
之命令或处分，认为违背法令或妨害公益、侵越权限时，得停止或撤销之；(3)对所辖官吏，
认为应予以惩戒或奖励者，应咨呈主管部呈请中央政府给予惩戒或奖励；(4)所辖荐任以上官
吏，应咨陈主管部呈陈中央政府任免之；(5)在管辖区内，遇有非常事变需要用兵时，得咨
请驻扎军队之长官，会同处理。
东省特别区行政长官对于所辖区域内各机关，以命令行之；对于吉林、黑龙江督军及东
北三省各省长用咨，为平行关系；对于东三省保安总司令用呈，为上下统属关系。
自1922年11月24日决定设立东省特别区行政长官起，到1932年3月伪满洲国建立止，先后
担任东省特别区行政长官的共有5人，除张景惠外，均由北京中央政府任命。其中：
朱庆澜，原为中东铁路护路军总司令，1922年11月24日兼理东省特别区行政长官，1925
年2月11日辞职照准。
王树翰，1925年2月11日，由吉林省省长兼代东省特别区行政长官，是年3月1日实任，
8月23日辞职照准。
于冲汉，1925年8月23日任，同年11月28日免。
张焕相，1925年11月28日代理，1927年7月7日实任，1928年11月13日免。
张景惠，1928年11月13日由东北临时保安委员会委任(11月19日到职)，“九·一八”事
变后，投靠日寇，充当汉奸，1932年3月14日任伪参议府议长兼东省特别区长官。
1922年11月至1932年3月期间，历任东省特别区行政长官名单见表3—2：
(二)机关长官
政务厅厅长：蔡运升(滨江道尹兼任)；林斯贤；葆廉，1928年11月19日任，1932年1月
调；宋文林，1932年1月28日任。
市政管理局局长：董士恩，1921年2月14日任，翌年8月辞；马忠骏，1922年8月17日任，
1925年9月辞；储镇，1925年9月9日任，翌年9月免；李绍庚，1926年9月1日任，1928年11月
免；何玉芳，1928年11月19日任，1930年10月调；宋文郁，1930年10月3日任，1932年1月免；
鲍观澄，1932年1月28日任，同年2月免；董寿彭，1932年2月2日代，同年3月调。
地亩管理局局长：张焕相，1923年8月1日兼任；高纪毅，1928年11月19日任(未到职)；
应振复，1928年12月24日任，1931年3月辞；臧启芳，1931年3月17日任，翌年1月辞；葆廉，
1932年2月25日署。
教育管理局(教育厅)局(厅)长：李绍庚，1926年8月16日任，翌年7月免；傅羲年(从其以
下均改称教育厅厅长)，1927年10月6日任，翌年11月免；张国忱，1928年11月19日任，1930
年4月免；周守一，1930年4月23日任，1932年1月免；魏绍周，1932年1月28日任。
哈尔滨特别市政管理局局长(市长)：储镇，1926年9月1日任，翌年10月免；何玉芳，1927
年10月8日任，1930年10月调；宋文郁，1930年10月3日兼任，1932年1月调；鲍观澄，1932年
1月28日兼任，同年2月免；姜汶华，1932年1月29日代。
警察总管理处处长：董士恩，1920年12月15日兼任，翌年7月免；金荣桂，1921年7月25
日任，1923年5月辞；温应星，1923年5月1日任，翌年9月辞；王顺存，1924年9月18日任，
翌年3月辞；金荣桂，1925年3月14日任，1928年12月辞；米春霖，1928年12月24日任，1930
年1月免；鲍文越，1930年1月16日任，翌年4月免；王瑞华，1931年4月1日任，1932年1月免；
金荣桂，1932年1月14日任，同年1月29日病免；王瑞华，1932年1月29日任。
东省特别区高等审判厅厅长：傅疆，1920年12月1日任，翌年11月免；李家鳌，1921年
11月1日任，翌年3月免；陈克正，1922年3月31日任。
东省特别区地方审判厅厅长：王先鼎，1920年12月1日任；石福，1924年任；朱树声，
1925年任；王殿俊，1928年4月20日任。
