论依法行政与民主监督
论依法行政与民主监督


　　　　　　　　　　　　　　　　 市政协主席 韩树礼
　　党的十六大把落实依法治国基本方略作为全面建设小康社会的目标之一，并将其写入党章，这标志着我们党的领导方式和执政方式的重大转变。依法治国，首先要规范、制约、监督权力，保证正确行使权力，防止滥用权力。这就要求行政机关必须依法行政，并接受包括民主监督在内的各种形式的监督和制约，以促进政府行为的规范化、法制化。依法行政是实现依法治国方略的重要途径和关键。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再一次明确提出，要“推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”因此，在全面建设小康社会的进程中，人民政协必须充分发挥优势，不断加大对依法行政的民主监督力度，为推进依法治国方略的实施做出新的贡献。
　　一、依法行政的内涵、产生渊源及与民主监督的关系
　　依法行政是指各级政府和各个行政机关必须依据法律规定行使权力、管理国家事务。包括两个方面：一是办事权限合法，二是办事程序合法。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准。依法行政是对整个国家行政活动而言的，它要求一切抽象的与具体的行政行为都要遵循法律。依法行政不仅仅对专门执法机关而言，而是对各级行政机关提出的共同要求，也反映了市场经济对政府活动的客观要求。随着法制建设的发展，政府管理所涉及的各个领域基本上都做到有法可依，这就为依法行政提供了依据，奠定了基础。各级政府机关要以法律来管理国家事务，要求公民、法人或其他组织依据法律享受权利、履行义务。对不正当行使权利和不很好履行义务的公民、法人或其他组织追究法律责任。然而在行政管理领域里，法律决不仅仅是只约束作为被管理者的相对人，作为管理者的各级行政机关，也应当受到法律的约束。各级政府及其工作人员必须严格依照法律规定进行管理，行使行政权力必须有明确的法律授权，在职权范围内按法律规定的要求和程序管理国家事务。没有对管理者的要求，就无法对被管理者提出要求。管理者根据法律规定进行管理，实际上也就是要求被管理者严格依法行使权利，履行义务。有了各级政府及其工作人员的依法行政，才可能会有公民的严格遵守法律。
　　依法行政是社会主义国家行政管理的必然要求，这是由行政机关的性质决定的，其根源在于人民主权。我国宪法规定，国家的一切权利属于人民，人民通过人民代表大会行使权力，人民的意志主要通过人民代表大会制定的法律来表达，法律是人民行使权力的主要形式。行政机关是权力机关即人民代表大会的执行机关，它理所当然应该执行表达人民意志的规律，依法行政的要求即由此产生。依法行政是现代法治国家政府行使权力时普遍奉行的基本准则，它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。不奉行法治原则，就谈不上依法行政。
　　落实依法行政，监督是重要保障。要规范行政执法行为，防止行政权力的随意放弃或滥用，做到依法行政，就必须加强对行政执法活动的监督。1993年国务院制定的《关于加强政府法制工作的决定》，明确要求各级政府要自觉接受同级人大及常委会的监督，依法接受司法监督，接受政协及民主党派的民主监督，接受舆论监督和人民群众的监督。人民政协的民主监督是我国监督体系中的重要组成部分，它是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。具体到依法行政，民主监督至少有三方面作用：一是决策咨询作用；二是检查监督作用；三是支持帮助作用。可以说，依法行政是对政府行政行为进行民主监督的依据和标准，民主监督为更好地落实依法行政提供重要保障。
　　二、在依法行政中加强民主监督的客观必要性
　　目前，行政执法活动中存在着有法不依、执法不严、违法不究和滥用职权、执法犯法以及地方和部门保护主义等现象，这些都是阻碍和破坏依法治国进程的突出问题，必须进一步加强对行政执法的监督和制约。江泽民同志强调指出：“人民政协实行以协商讨论和批评建议为主要形式的民主监督，具有自己独特的优势和作用”。这种监督既不同于人大的法律监督和工作监督，没有法律效力，不带强制性；也不同于公民和民间的社会监督，不是自发的、无组织的、而是通过一定组织形式进行的，有秩序、高层次的监督。它既具有预测、警醒、补救、完善、评价等功能，又具有广泛的代表性、一定的权威性、较强的影响力和不可替代的独特优势，在整个监督体系中具有重要地位和作用。因此，在当前我国实施依法治国方略中，加强对依法行政的民主监督，显得尤为必要。
　　一是深入贯彻落实“三个代表”重要思想的必然需要。“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点是实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益。贯彻落实“三个代表”重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民。而依法行政的核心是政府如何按照法律化的制度正确处理自己与人民的关系，要害是要始终牢记手中的权力是人民给的。因此，加强对依法行政的民主监督，其目的就是要促进政府部门及其工作人员始终坚持立党为公、执政为民的本质要求，正确对待党和人民赋予的权利，正确认识权与法的关系，不断强化为谁掌权、为谁服务的执法意识，提高依法行政、依法管理国家事务的自觉性，进而从思想观念、工作方法到管理措施都统一到依法行政上来，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，更好地代表最广大人民的根本利益。
　　二是推进社会主义政治文明建设的迫切需要。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，确定为全面建设小康社会的重要目标。并强调“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”。要“加强社会主义法制建设，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施”。“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用”。因此，加强对依法行政的民主监督，正是适应了上述要求，是政协为推进社会主义政治文明建设发挥作用的重要体现和实际步骤。
　　三是加强“两风”建设，促进“努力快发展、全面建小康”的现实需要。“努力快发展、全面建小康”需要良好的环境作保障。“两风”建设所要解决的重要问题之一，就是解决行政执法部门存在的行业不正之风和执法不公、执法不严、甚至执法犯法、徇私枉法、越权执法及利用执法权、审批权和职业影响对企业、外来客商和群众刁难勒卡，对管辖和服务对象吃拿卡要报，不给好处不办事，给了好处乱办事等影响经济发展环境问题，这些问题的产生归根结底就是没有依法行政或违法行政的结果。因此，通过加强对依法行政的民主监督，可以帮助政府部门及其工作人员及时纠正在行政执法中出现的问题， 进一步提高效率， 改进工作，进而使“两风”建设不断取得新的成果，为“努力快发展、全面建小康”和实现“富民兴佳”新跨越创造宽松、和谐的发展环境。
　　三、人民政协必须围绕依法行政把民主监督工作提高到一个新水平
　　党的十六届三中全会对进一步推进依法治国基本方略，加强执法和监督工作提出了新的更高要求，同时也为人民政协履行民主监督职能提供了新的广阔机遇和舞台。因此，各级政协组织和委员必须以创新精神和务实作风，积极探索在新形势下加强对依法行政民主监督的新方法、新途径，为推进政府部门规范执法、依法行政发挥好职能作用。
　　一要强化监督意识。要充分认识到民主监督是国家《宪法》和政协章程赋予政协的权利，是政协委员应尽的责任。做好对依法行政的民主监督工作，是党对人民政协的要求，是改进政府工作的需要，是广大人民群众的愿望，是发展社会主义市场经济的需要。因此，各级政协组织和委员都要明确这一责任，强化监督意识，进一步提高履行民主监督职责的责任感和自觉性，进而大胆行使民主权利，真正做到既敢于监督，又善于监督。
　　二要讲究监督方法。近几年来，市政协在充分运用协商、视察、信息、评议、提案五种民主监督形式加强对法律法规实施和依法行政的民主监督上取得了明显成效，特别是通过组织委员对政府部门“为经济建设服务、树行业新风”、“八个坚持、八个反对”和提升为民营经济发展服务水平情况开展的民主评议活动，受到市委、市政府的充分肯定和社会各界的广泛称赞。今后，我们既要用好现有形式，又要拓展新的途径，重点要认真贯彻落实市委《关于进一步推进政协履行职能制度化、 规范化、程序化的意见》(佳发[2003]4号文件)，通过加大市政协各专委会与政府有关部门的对口联系力度，对其依法行政情况进行对口监督；加大与人大、纪检、监察部门的日常工作联系和联合开展执法监督检查的力度，实现民主监督与党内监督、行政监督、法律监督、司法监督、舆论监督和群众监督的有机结合，进而不断推进对依法行政民主监督的制度化、规范化、程序化。
　　三要提高监督实效。要充分考虑实际情况、实际需要和可能产生的实际效果，在履行民主监督职能中找准关键问题，抓住主要矛盾，透过现象看清本质，使所反映的问题既真实可靠，又有典型意义，是政府工作中的重要问题，是人民群众反映强烈的热点问题。当前在依法行政问题上，就是要针对行政执法不规范、有法不依、执法违法的现象和在行政审批、行政收费、行政处罚、政府投资管理、政府采购招标、行政执法责任、政府内部管理等方面规章制度的执行和“六项制度”的落实上，加大民主监督力度，努力做到知实情、说实话、想实招、办实事、求实效，力求提出高质量、高层次、有较强的针对性、可行性和操作性的意见、批评和建议，并做好所提意见、建议的督办反馈和跟踪问效工作，使民主监督切实对政府部门依法行政、转变职能、提高效率有所裨益，切实对推进经济和社会发展产生实效。