正确处理执政党与国家权力机关的关系
正确处理执政党与国家权力机关的关系


　　　　　　　　　　　　　　市委常委、市委组织部长 马国钧
　　党的十六大报告在部署政治建设和政治体制改革时强调，要“按照总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。”实质就是改革和完善党的领导体制和执政方式，不断提高党的执政水平和领导水平。从政党、公共权力和民众这三种政治力量在现代政治生活中的地位与作用方面来说，规范“四个关系”的核心与关键，是规范执政党与国家权力机关的关系。本文就此谈些看法。
　　第一，必须把加强领导与改善领导统一起来。对于任何一个政党来说，获取执政地位，执掌公共权力，都是最基本的目标。我们党是人民和历史选择的社会主义国家执政党，领导国家权力机关是天经地义的，问题是怎样领导。鉴于过去我们党控制公共权力方面的弊端和发展社会主义民主政治的要求，在处理执政党与国家权力机关的关系上，我们必须把加强领导与改善领导统一起来，在加强中改善，在改善中加强。尤其是应该通过改善领导体制、领导方式和领导机制，来加强党对国家权力机关的领导。
　　一是改革领导体制。基于历史和现实的原因，我们不搞“体制内”和“体制外”的模式，而应把党与人大的本质关系拿到党内来解决。一方面，各级地方党委的书记都依法兼任人大主任，从而利于协调党委与人大的关系；另一方面，在地方各级人大建立党委领导下的党组，通过党组实施对人大工作的领导。人大工作中需要请示汇报的问题，通过党组向党委请示报告，接受党的领导。这种领导体制虽与西方多数执政党相似，但由于各级人大党组接受批准其成立的党委的领导，所以能保证党对国家权力的控制。
　　二是改善领导方式。各级地方党委要尊重人大的法律地位，支持人大依法行使国家权力机关的权力，保证立法和决策更好地体现人民的意志。还要帮助人大常委会优化组成人员结构，切实解决人大工作遇到的困难和问题，充分调动其积极性和创造性。与此同时，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党委对人大的领导。特别是要经过法定程序，使党的主张和立法建议转化为国家意志，使党组织推荐的干部成为国家政权机关的领导人员，来保证党的领导的实现。
　　三是改善领导机制。从社会主义民主政治的发展目标和本质要求出发，建立人大常务副职列席党委常委会议，党委和人大、政府、政协副职联席会议，党委、人大、政府、政协秘书长(办公室主任)协调会制度，使党委与人大、政府、政协之间形成经常有效的沟通协调机制。重大问题决策前，相互通报情况，征求意见，共同研究，解决地方改革和发展中的重大问题，推动“三个文明”建设的发展。如果各级党委切实把加强领导与改善领导作为一个过程统一在日常工作之中，就会理顺新形势下党委与人大的关系，那么巩固党的执政地位，实现党的执政目的就有了重要保证。
　　第二，必须把提出主张与主张转化统一起来。把自己的政治主张转化为国家的法律法规，从而将人民群众的根本利益赖以存在的社会经济条件和政治规范确立为社会的公共秩序，是执政党政治活动的根本目的。但是，由于党不是国家权力机关，这种转化只能通过人民代表大会来实现，所以执政党的主要任务是控制国家的立法机构，通过各级人民代表大会这种实现形式及法定程序，把党的政治主张转化成国家意志。从历史和现实的经验看，实现这种转化的根本和关键，是执政党提出的立法主张必须符合人民的利益和要求，必须依照法律规定的程序进行转化，必须监督和保证党的主张转化后的全面实施。
　　首先，要保证党委提出的政治主张具有人民性和正确性。这是实现转化的基础和前提。为此，各级党委应重点做好三项工作：一是转变作风，加强调查研究。党委应该彻底转变领导作风和工作作风，充分发扬民主并走群众路线，把领导工作的重点转移到深入基层，用主要精力和大部分时间研究关系人民群众根本利益的改革与发展中的重点、难点问题。有了这样的思想和工作基础，就能有效地克服急功近利和形式主义等问题，据此提出的政治主张和立法建议，就能体现人民群众的利益和要求，顺利地通过国家权力机关的转化而成为国家意志。二是实行党代表常任制和党代表大会年会制。各级党代会代表生活在人民群众之中，并且具有先进性和影响力。由党代会代表或地方党的最高权力机关每年集中讨论决定地方改革和发展中的重大问题，要比常委会或全委会提出的主张权威得多、科学得多，更能反映人民群众的意愿和利益，从而更能保证党委提出的政治主张和立法建议顺利转化。三是积极开展党代表和人民代表的联合视察活动。党委和人大工作统一的重要基础是人民群众的根本利益。监督各级行政机关贯彻党的路线和人大的决议，也是党委和人大的共同责任。作为在地方党和国家最高权力机关行使决策权力的党代表和人民代表，有必要定期共同进行视察活动。共同视察不但能减轻基层的负担，保证视察地点的科学性和真实性，而且便于党代表和人民代表交流思想，形成共识，保证党委提出的主张的正确性和转化的可能性。
　　其次，要保证党委提出的政治主张依法转化成国家意志。这是体现党的执政地位和人大法律地位的重要形式和渠道，也是处理好党委与人大关系的重要方面。那么，怎样才能保证党委的政治主张依法转化成国家意志呢？总结当代执政党建设和社会主义民主政治建设的经验教训，从执政党的方面来说，主要是做到三个必须：一是党委的政治主张或立法建议必须依法提出。党委的建议或主张应该首先向人大党组提出，然后由人大党组提交主任会议形成决议，委托有关专门委员会或相关机构进行立法工作，党委的政治主张或立法建议，经全委会讨论决定后，要以文书的形式向人大党组提出，并把提出政治主张的理由、根据、内容和相关的问题，以及实行这些主张的利弊，向人大党组进行解释和说明。党委提出建议的背景材料和民意基础，也要向人大党组做出说明。特别是一些战略性和政策性考虑，更要对人大党组做出说明，不能搞神秘化，不能让人大在情况不明的情况下违心地行使权力。二是人大的立法工作或过程必须按程序进行。党委的建议或主张提出后，不能要求人大简单地依法通过，而应引导人大依据立法程序，进行广泛深入的调查和讨论。在立法审查过程中，应吸收部分人大代表参加，允许代表进行讨论或辩论，就一些重点和关键问题提出咨询，并且有权要求党委负责同志做出解释和说明。对于明显有违人民群众利益的问题，一些群众难以接受的问题，更应该允许人大做出符合民意和实际的修改，由人大党组与党委沟通后，做出决定和规定。对于非中共人民代表提出的意见和要求，党员代表或人大党组织要正确对待，积极采纳，把发扬民主落到实处。三是必须充分发挥人大党组织和中共党员代表的作用。凡属党委准备建议由人大进行转化的重大问题，会前都必须通过同级党委向党员代表作出传达和说明，使党员代表对党委的意图和主张有全面、深刻的理解，并就与自己有关的问题进行调查或思考，以便在会议讨论时充分发表与党委意图一致的意见。人大常委会或代表大会开会期间，中共党员应该以普遍常委或代表的身份，平等、民主、有说服力地向非中共常委或代表阐述自己的观点，平等地进讨论和辩论，尽自己的职责和最大努力说服他们，使党委的意图得以实现。人大例会或代表大会期间，人大党组和大会临时党组织，都必须把实现党委的意图，作为工作的重点和关键，领导党员代表认真行使自己的民主权力，保证党委的建议或主张的依法转化。对于违反党的主张另搞一套，甚至与党委的主张唱反调的代表，党组织要严肃批评教育，严重的要以党派或代表团的名义提出罢免或取消其代表资格。
　　再次，党组织和党员必须全力保证党委主张转化后的实施。党的主张转化成国家意志，并不是党的主张的实现，而只是执行和实施的开始。要把上升为国家意志的党的主张变成全体公民的自觉行动，各级党组织和党员负有双重的重要责任。一方面，各级党组织和广大党员，都要从党的重要组成部分和党所代表的阶级的根本利益出发，带头贯彻执行，没有任何讲代价或不执行的余地。特别是在国家行政机关和司法机关工作的中共党员，要有强烈的执政意识和责任意识，自觉地贯彻落实人大的立法和决策，自觉接受人大和党组织的双重监督，绝不允许任何党员借故不执行，不落实。另一方面，各级党组织和广大党员还必须按照宪法和法律的规定，从执政党和严格在宪法和法律的范围内活动的角度，积极落实人大依法转化了的党的意图和主张，使之成为党组织和广大党员的自觉行动。这既是执政党的地位和职责对党组织和广大党员的必然要求，也是社会主义民主政治制度对党组织和广大党员的客观规定。因此，各级党组织特别是党员领导干部，必须积极组织实施已经人大通过的党的建议和主张，尤其是不允许以执政党的组织和成员自居，把人大的决议看作是政府和普通公民的事情，似乎与己无关。
　　第三，必须把推荐干部与选举干部统一起来。如何把执政党推荐干部与人大选举干部很好地统一起来，是执政党与国家权力机关基本的关系之一，而只有把二者很好地统一起来，才能正确地处理好党委和人大的关系，使社会主义民主政治按照正确的轨道不断发展。处理好这个关系，我们党积累了丰富的经验，但在市场经济条件下也出现过一些重要问题。所以，有必要根据执政党建设和人民民主专政的理论与实践，进一步研究探讨社会主义市场经济和社会主义民主政治条件下，执政党推荐干部和人大选举干部的关系问题，从而改进党的执政方式，推进社会主义民主政治的健康发展，实现党的工作运行机制的现代化。从理论与实践的结合上考虑，把党委推荐干部与民主选举干部很好地统一起来，必须认真把好四个重要环节：
　　一是坚持标准，严格考察。地方党委和上级党委在提出和审批推荐人选的时候，必须坚持党的干部标准和干部政策，严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的要求，选拔那些能够身体力行“三个代表”重要思想，群众公认、实绩突出、清正廉洁的优秀干部。地方党委在提出推荐的初步人选后，应与人大协商，征求人大意见，然后进行民意测验和民主推荐，从多数人拥护的干部中确定初步提名人选，报上级党委考察和批准。上级党委在审批下级党委报批的人选之前，要由组织部门派出专门的考察组进行全面细致的考察，充分听取地方干部群众的意见，确认考察对象符合党的干部标准和推荐条件后，提交党委会讨论审批。要指出的是，考察推荐人选时，要按照党中央的有关要求，尽量扩大谈话面，多到了解干部的人中间去了解情况，多到实地和现场了解情况，把涉及考察对象的各种问题都核实清楚，据以提出考察意见。尤其要从多个考察人选中优中选优，把素质最好、群众最拥护、最能胜任工作的干部选上来。
　　二是认真把关，依法推荐。党委在审批和推荐干部的时候，也要认真负责，慎重作出决定，不能因为下级党委呈报并经组织部门考察，就草率做出决定。上级党委在审批推荐人选时，一定要认真讨论，根据各方面了解的情况和各方面的因素，集体作出符合人民群众要求的决定，把好审批关，绝不允许个人或少数人决定干部的任免。地方党委在接到上级党委的批复向地方人大推荐干部的时候，必须按照中央关于推荐干部的要求和人大的工作规定办事。除向上级党委呈报或组织部门考察前与人大领导班子成员进行酝酿、沟通外，向人大推荐干部之前也要认真进行广泛的酝酿和民主协商，以便统一思想。要认真全面地提供推荐人选的有关情况和材料，向人大党组或人大主席团作出诚实的情况介绍和说明，回答提出的有关问题。当党委推荐的人选在酝酿中有不同意见或发现有影响选举的问题时，要严格按照中央关于《党政领导干部选拔任用工作条例》和《地方党委向国家权力机关推荐干部的若干意见》规定的政策和办法办事，不能强行人大接受党委的推荐。
　　三是充分酝酿、民主选举。对于党委推荐的干部，人大党组或人大主席团要根据选举法、组织法和选举办法的规定，认真在代表中进行酝酿讨论。遇有不清楚的或疑问的情况或问题；可以请有关方面作出解释和说明。有关方面既不能隐瞒情况或伪造事实，也不能拒绝解释或说明。要允许和支持代表依法联名提出候选人，对跨代表团进行联名的代表，不能视为非法串联，也不能以任何方式进行限制和控制。对于被代表联名提名的候选人，要同党委推荐的人选同样对待。只要没有影响其被选举的情况和问题，就不能以任何方式阻止其参加竞选。
　　四是加强领导，依法办事。选举是一项十分严肃的政治活动，涉及方方面面的法律和利益，必须在党委的正确领导下依法进行。每次代表大会都要根据选举法和组织法的要求，结合实际制定好选举办法，用符合法律规定的共同规则规范代表的选举行为，保证党委意图的实现。代表大会期间的临时党组织，必须认真负责地开展工作。不但要注意了解代表的情绪和主张，而且要按照党委的建议或推荐人选做好代表的思想工作，解释代表中存在的疑问，消除不必要的猜疑，使党委的主张能被代表接受并转化成人民的意志。党员代表更要积极地发挥作用，把党组织的要求与代表人民行使权力统一起来，既反映人民群众的意见和声音，又积极促使党委意图的实现。必须说明的是，党组织和党员的工作和作用的发挥，都要依法进行，在宪法和法律允许的范围内开展工作，绝不能出现强迫代表或暗示代表行使权力的现象。