新时期开创地方人大监督工作新局面的思考
新时期开创地方人大监督工作新局面的思考


　　　　　　　　　　　　　　 市人大常委会主任 王国学
　　监督权是人大的基本权力。监督工作是人大最经常、最繁重的工作。经过多年积极探索和实践，目前人大的监督工作已经有了很大进步，但不应讳言，其作用与实效仍有待于进一步发挥。党的十六大提出了推进社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的历史任务，赋予了人大监督工作更深刻的内涵和更广阔的前景。监督制度是现代民主政治的重要支撑，如果没有监督，公共权力就有可能失控，就会导致权力的异化或滥用，政治文明就无从谈起。人大的监督在我国是最高层次、最有权威的监督。充分发挥人大的监督职能，对于实现依法治国方略、建设社会主义政治文明具有重要的现实意义和深远的历史意义。
　　一、开创监督工作新局面，必须在源头上提供前提和动力
　　更新思想观念是根本。当前，在人大监督方面，一些不正确的观念仍然存在，如“无用论”、“麻烦论”、“监督就是支持论”、“弹性监督橡皮论”等。究其根源，一是受传统的“和为贵”思想影响，国家权力机关实施监督的必要性和必然性尚未得到整个社会的认同；二是对我国的政治体制缺乏深刻的认识，思想深处封建专制的残余尚未彻底清除；三是没有明确监督主客体之间不是一般相互支持的工作关系，忽视了法定权力和义务。要解决这些问题，最根本的是要解放思想，增强人大监督的主体意识，明确认识人大监督是代表人民管理国家事务的具体体现，是对权力的一种必要制衡，是法定义务和神圣职责。充分认清没有人大监督，我国就不成其为一个致力于法治的社会主义国家。放弃人大监督就是工作失职，人大监督无力就是工作没有到位。因此，人大要敢于监督，善于监督，理直气壮地抓好监督。
　　争取党委有力支持是关键。中国共产党是执政党，在各级政权组织中处于领导核心位置。争取和依靠党的领导是开创新时期人大监督工作新局面的决定因素，特别是当前党委和政府联合决定、联合发文、联合行动的传统工作模式尚未根本改变的状况下，人大要有效地行使监督权，必须正确处理好依靠党委领导与依法行使职权的关系，建立完善重大事项及时请示汇报制度，充分发挥主观能动性，在推进社会主义民主法制和建设社会主义政治文明中，当好党委的参谋和助手。尤其是在实施各项监督工作中，既要敢于监督，更要善于监督，把坚持党的领导与严格依法办事有机结合，以有为赢得有位，以有位保障有为，在党委统一领导下，把各项监督工作做好。
　　建设高素质的人大干部队伍是前提。要明确监督的内涵，监督就是察看并督促，要察看督促别人，自己首先要过硬，必须具备较高的素质。人大监督工作的法律性、政策性都很强，人员编制又少，更需要较高的整体效能和较强的个人素质作支撑。从目前人大干部队伍状况看，与履行新时期监督工作的繁重任务很不适应：一是领导班子“老龄化”。在配备上依然没有脱离“年龄大了到人大”的传统模式，多数成员是由党政部门转岗而来的老领导和即将退休的老同志。虽然这些同志党性强、觉悟高，但限于身体年龄条件和业务生疏等主客观原因，一部分同志很自然地产生“船到码头车到站、平稳过渡等退休”的思想，个别人持有“多栽花、少栽刺，交点人情好办事”的态度。因而，在思想深处不想监督，不愿监督，加之人大工作缺少量化考核，干多干少无人检查督促，又缺乏相应激励机制，必然导致主观上缺乏紧迫感和责任感。因之， 监督工作在很大程度上靠党性和自觉，存在很大的随意性。 二是常委会人员组成欠缺“专业化”。目前，除专职委员外，多数是党政工青妇部门的主要领导，还有一些是社会名人、企业经理(厂长)。一方面，他们日常工作繁忙，有时根本无暇集中精力顾及人大工作；另一方面，由于自身“头衔”束缚，心存顾忌，不可能大胆进行监督。三是机关干部结构“单一化”。普遍存在“三多三少”，即普通干部多，专业人才少；熟悉事务的多，擅长文字综合的少；会打字的多，精通计算机技术的少。这种状况，在很大程度上制约了人大监督工作的开展和实效水平的提高。有时开展重大活动不得不从外部抽调专业人员，既影响人大威望，也有诸多不便，更非长久之计。四是干部对外交流“呆滞化”。人大干部的合理流动是多年呼吁但始终解决不好的老大难问题，人大机关只进不出，十几年甚至几十年处于一个岗位环境，制约了干部队伍整体结构的改善和全面素质的提高，而且在很大程度上影响了人大干部的工作积极性和自身潜能的充分发挥。
　　解决上述问题的关键要从指导思想上、人员结构上、干部配备上重视和着手，要从实施依法治国战略的高度深刻认识人大的性质、地位和作用，从配备强有力的权力机关工作领导班子的层面，考虑人大常委会组成人员的人选。应从事业发展和工作需要出发，不搞照顾安排，减少硬性规定，不但要考虑有德高望重的老领导“压茬”，还应注重有年富力强、潜力大的干部，为长远发展提供后劲。在常委会组成人员构成上，既要有广泛性和合理性，又要考虑有无参政意识和议政能力，特别是应加大各方面专家、学者的比例，此外，还应逐步增加专职委员的比重。通过科学合理配备，力求人大领导班子内部优势的互补性、年龄梯次结构的合理性，切实保证工作的连续性和实效性。并且，要通过加强人大干部的对外交流、畅通进出、优化结构，不断加强人大机关干部队伍的建设。当务之急则是积极争取党委的支持，选配一批熟悉经济、法律、科技、计算机、文字等方面工作的专门人才，并有计划地通过加强学习、送出培养、提供实践锻炼机会等方式，提高人大机关干部的政治业务素质，以适应新形势、新任务的需要。
　　二、开创监督工作新局面，必须从法律上提供支持保障和可操作性
　　监督配套法律保障。从宪法和法律的规定看，人大的监督权力是很大的，但有关监督的法律不配套、监督标准不健全，监督主客体的权力、义务无具体规定，在一定程度上会导致监督工作的失职和乏力，甚至越权等。为此，国家应尽快出台监督法，明确规定监督的性质、内容、范围、程序、方式等，结束监督工作长期“摸着石头过河”的局面。同时，还应尽快制定包括法律监督在内的《弹劾引咎辞职条例》、《质询条例》、《人大代表视察条例》、《重大事项报告制度》等法律法规制度，使监督主客体的行为更加规范，监督工作更具有权威性和可操作性。
　　系统完善程序保障。当前，较为流行的一种说法是“人大监督程序多”，追求“由程序性监督向实质性监督转变”，其言外之意似乎程序性监督是虚的，不需要的，而没有认识到程序本身也包含了实质性内容，对实施监督具有不可或缺的保障作用。目前，监督工作薄弱在很大程度上是由于缺乏必要的监督程序而造成的。如有关监督的法律规定大多数散见于宪法、地方组织法、预算法、代表法等法律，而这些法律多以实体法为主，对监督的权力、职责规定的多，而对如何行使这些权力、履行职责的程序规定的少甚至没有涉及。在已有的法定程序中，刚性监督方式如质询、罢免等程序规定的多，一般监督方式如审查审议、视察检查等程序规定得少。由于缺乏必要的程序保障，导致地方人大监督工作方式不一，既可以这样，又可以那样，时间可长可短，内容可多可少，审议不想调查就不调查，不想发言就不发言，整个监督活动缺乏一整套严密的程序规定，致使权力机关的监督呈现不应有的随意性和人为性。因之，建立程序保障除国家、省立法外，地方人大也应在积极探索的基础上，善于把实践中总结整理好的程序及时上升为规章制度，如对人大及其常委会作出的决议、决定及审议意见，代表提出的议案和批评、建议，政府两院应如何承办，需经哪些程序，办理不力或推诿不办应如何追究等，都需要用制度固定下来，使其程序化、规范化，并严格按照程序开展监督，确保人大监督的实效性，即使监督者松懈，只要程序本身得到了履行，它也能基本实现监督的目的。
　　履行职责基本物质保障。要确保人大监督工作运转到位，除赋予监督主体应有的权力和行使权力的手段外，提供必要的物质保障是重要一环。目前状况是地方人大在办公设施、交通工具、日常开支、代表经费、老干部医药费等方面均受制于行政机关，使监督主体有时根本无力对抗现实中被监督对象利用实权形成的反弹力，有时行使监督不得不“睁一只眼，闭一只眼”，甚至存在监督过程中违心地为被监督者评功摆好等弊端。因此，国家应通过立法形式，彻底割断监督主体对客体的这种财经依赖关系，实行经费单独划拨，使监督者保持物质上的独立性，免除后顾之忧，才能真正无所顾忌地履行好监督职责。
　　三、开创监督工作新局面，必须从创新上提供生机和活力
　　创新人大监督体系。主要包括机构设置、运行机制、反馈机制等。在机构设置上，除常委会作为实施日常监督的主体外，还应设立监督工作委员会、预算审查委员会等机构，专司执法检查、述职评议、廉政监督、财政预算审查等职。在运行机制上，要强化人大监督的强制力和约束力，使业已建立起来的各项监督机制充分发挥作用，并不断完善其载体和程序，避免随意性、伸缩性和不规范性。在监督的反馈机制上，要建立起信息渠道畅通的反馈体系，并使之与舆论监督紧密结合，进一步增强其实效。
　　创新网络监督途径。在当今信息时代，充分运用网络的快捷性、无限性及传播方式的多样性，对开创人大监督工作新局面的意义重大。一方面，人大通过网络可以了解政府两院有关方面工作的情况，获得监督线索，还可以加强与各级人大代表的联系，了解民声、民意、民情；来自各个领域的真知灼见，可以畅通无阻地反馈到权力机关，这就低成本有效地加强了人大与代表和人民群众的天然联系，为强化监督工作提供了群众基础和翔实的第一手资料。另一方面，通过网络，人大及其常委会可以对人代会和常委会会议作更全面、更深入的宣传。日常工作中还可以设置监督热点聚焦、监督实例报道、揭发举报、要求督办等一系列专栏和电子监督信箱，并及时地将监督的过程、各种不同的意见、处理的结果等公布于众，既接受人民群众的监督，又可以有效地赢得人民群众的理解、拥护和支持。因之，有效应用网络，既有利于人民群众直接介入监督，也有利于人大代表充分履行职责，更有利于人大通过监督推动政府两院工作，使人大的监督决策、方式方法更加民主科学。为此，地方人大要充分认识网络媒体的发展对推动人大工作监督的重要催化作用，大力发展各级人大多媒体网站，积极培养网络信息应用管理队伍，逐步健全完善服务功能，特别是丰富监督内容，重点为实施监督服务，如对政府两院工作进行网上民主测评等，使人大的监督工作更加民主、公开和公正。
　　创新对任命干部的监督制度。现行的选举法、地方组织法关于对人大任命干部的监督规定过于原则笼统，相关的选举、任免程序不够明确，应在实践中改革创新。如在换届选举时，代表联名提名候选人的权力应得到尊重和保障，副职领导候选人的差额数应依法放宽，正职领导候选人无特殊情况应进行差额选举，领导人任期未过半不应随意变动，人大选举和常委会任命的干部要进行任期述职测评，称职票未过半数应引咎辞职或予以撤职、罢免，干部离任要进行经济责任审计，并将结果公布于众，对有问题者应及时查处等。通过人大对任命干部的监督，保障干部任命工作的健康发展。