“天然林保护工程”是跨世纪的壮举


　　　　　　　　　　　　　　 林管局副局长 戴万春
　　　　　　　　　　　　天然林保护工程提出的必然性和必要性
　　天然林保护工程的确切提法应为“重点国有林区天然林资源保护工程”。这项跨世纪工程是党和国家第三代领导人站在民族生存和人类文明的高度，从生态环境保护与建设出发提出的。
　　我国是个少林国家。森林资源总面积13 370万公顷，仅为国土总面积的13.9%。其中天然林面积8726万公顷。这些天然林大致分为三种情况：一是零星分布于各地的天然林，约占39%；二是基本处于保护状态的天然林(包括尚未开发的西藏、海南林区，以及国家确定的森林自然保护区、森林公园)，约占28%；三是遭受破坏严重，关系生态平衡，亟待实施保护措施的天然林(主要是重点国有林区)，约占33%。
　　上述亟待保护的天然林，集中连片分布于大江大河源头、大型水利工程周围和重要山脉核心地带(如长江、黄河、东北三江的源头或中上游流域，长白山、大小兴安岭、天山、阿尔泰山等山脉)。这些天然林分别归135个国有森工企业局经营。几十年来，根据国家经济建设的安排和需要，这些森工企业在投入不足，条件十分艰苦的情况下，承担了全国商品木材市场一半左右的供应量，累计生产约10亿立方米木材，做出了重大的贡献。但由于思想认识的历史局限性，这些重点国有林区开发建设的指导思想，一开始就出现了偏差，忽视了森林资源在维护生态平衡和提高环境质量中不可替代的主体作用。致使森林资源过量消耗，植被严重破坏，林缘回退，雪线上升，从而引发了一系列生态环境恶化的问题。诸如：水土流失，江河泥沙含量增大；森林涵养水分能力减弱，水源危机日显严峻；野生动植物栖息条件蜕变，生物依存链条遭到破坏；森林覆被率下降，土地荒漠化现象剧增等等。由此造成的自然灾害频繁，经济损失巨大。与此同时，国有林区森工企业自身也陷入了资源危机、经济危困的“两危”境地。具体表现是：可采资源枯竭，轮伐期出现断档；林区经济滑坡，企业亏损严重；林区人口过剩，职工收入难以保证；林区经济结构单一，生产力水平低下；企业社会负担过重过大，可持续发展乏力……这些情况已危及到林区的治安和稳定，成为值得重视的社会问题。因此，无论是从社会生态需要出发，还是从林区自身生存需要出发，重点国有林区天然林资源的保护、培育和发展都到了非解决不可的时候。
　　　　　　　　　　　　　　 天然林保护工程提出的经过
　　近两年来，党中央和国务院的领导同志对保护好天然林资源，改善生态环境做出了一系列指示，指出“要少砍树，多栽树，把森老虎请下山”；“森工企业转向营林事业的方向不可动摇，势在必行，关系到子孙后代”：“近年来自然灾害越来越严重，频繁发生，主要原因之一就是生态环境遭到破坏，砍树太多，要尽量少砍树，多栽树，加强保护”；“历史遗留下来的这种恶劣生态环境，要靠我们发挥社会主义优越性，发扬艰苦创业精神，齐心协力地大抓植树造林，绿化荒漠，使生态环境得以根本改观”；“要将天然林保护、国有林区发展纳入整个国家生态体系建设来考虑”……。
　　根据这些指示精神，1997年初，国家计委印发《对解决四川、云南国有林区森工企业问题的意见的函》，要求有关部门抓紧编制大江大河源头天然林保护规划。3 月，林业部成立规划编制领导小组，拟定了《国有林区天然林资源保护工程技术方案》。同时，在长春召开了“天然林资源保护工程试点单位规划方案座谈会”。4月9日，林业部向重点国有林区下发《关于编制天然林资源保护工程规划的通知》。根据各林区上报的规划，形成了《国有林区天然林资源保护工程要点》，并于10月8日上报国务院。朱熔基同志当即作出批示：“原则同意林业部意见，但具体政策、项目还需在主管部门意见基础上进行协调，然后报国务院批准。此事至关重要，务请抓紧协调。” 11月下旬，朱熔基同志在听取农口各部门负责同志汇报时，又提出：“要加大天然林的保护力度，尽快拿出实施方案，力争三年见成效。”按照朱熔基同志的指示精神，林业部派出调研组，分赴主要林区进行调查研究并组织编制《实施方案》，初稿形成后，又先后召集生产、设计、科研、教育单位及国务院有关部门召开了4次座谈、论证会，林业部党组多次进行办公会议，九易其稿，最后形成《重点国有林区天然林资源保护工程实施方案(上报稿)》呈交国务院。财政部、国家计委、中国人民银行等部门均表态赞成和积极配合，并就有关政策提出了操作意见。
　　由于当前国家财力和经济状况毕竟不够充裕，因此，原定从今年7月1日批准《实施方案》并开始全面实施的天然林保护工程未能按期启动。但是国家计委和财政部已投入13亿元，决定在四川省和大兴安岭林区进行试点。各重点国有林区在资金投入尚未到位的情况下，已按《实施方案》把木材产量减产到位。应该说，在党和国家领导同志的亲自策划、督促下，这项功在当代、利在千秋的德政工程已开始正式运作。
　　　　　　　　　　　　 天然林保护工程的含义和内容
　　天然林保护工程是通过对现有资源减少砍伐，合理经营，加大造林，改善林区经济结构，妥善安置富余人员，实现林业可持续发展，促进生态环境良性转化。因此，它关系到林业自身的兴衰，关系到国家经济和社会的发展，关系到中华民族的生存环境和国家的长治久安，关系到中国乃至人类全球的未来。
　　天然林保护工程的工作内容大致包括木材减产、分类经营、人员分流、企业转型等四个方面。
　　第一，木材减产：是在重点国有林区1997年木材产量2300万立方米的基础上，停止主伐生产，到2000年，抚育出材量不超过1225万立方米，减幅46.7%。
　　第二，分类经营：是根据现代林业理论和可持续发展理论，针对社会对森林生态效益和经济效益的不同需求，将森林划分为重点保护的生态公益林(简称重点生态公益林)、保护经营兼融的生态公益林(简称兼融生态公益林)和商品林三大类，以充分发挥森林的生态功能、社会功能和经济功能。
　　重点生态公益林以涵养水源、保持水土、调节气候、防风固沙、改善生态环境、发挥公益效能为主要目的。绝大多数分布于生态环境脆弱、地理位置重要地区的天然林都划归为重点生态公益林并停止一切经营性采伐活动。《实施方案》规划的重点生态公益林占全国国有林区林业用地面积的50.5%。
　　兼融生态公益林既有生态保护作用，又可生产木材。原则上不允许皆伐，只允许进行低强度择伐和抚育间伐。占林业用地面积的31%。
　　商品林以市场为导向，以向社会提供木材和其它林产品并追求最大经济效益为主要目的，即高投入、高产出、集约和规模经营的人工林。占林业用地面积的18.5%。
　　第三，人员分流：经测算，由于木材减产等原因，到2000年森工企业富余人员将达到100万人，是现有在职职工141万人的71%。其中包括木材减产后的下岗人员60 万人，此前原有的下岗待业人员32万人和到2000年期间新增林区待就业社会劳力8万人。
　　按照《实施方案》确定的安置费标准，各级政府将投入巨额资金，对这些富余人员进行转产分流。其转产方向是：森林管护、公益林和商品林建设、养殖业及农牧产品加工业、森林旅游和商贸服务业、矿产资源开发、木材综合利用与林产加工等。通过这些途径，到2000年可分流人员77万人，其余23万人将由再就业服务中心按规定付给基本生活保障金，然后陆续安排再就业。
　　第四，企业转型：按照《实施方案》，从保护天然林的客观需要出发，把全国现有的135个森工企业分为全部转型企业和部分转型企业。
　　所谓全部转型企业是将生态环境脆弱、地位重要、自然条件差、现有资源不宜再采伐、重点生态公益林占林业用地面积70%以上(含70%)或可采资源已经枯竭的采伐性企业转为营林事业单位。转型后，基本停止木材生产，重点转向现有森林管护和营造人工林事业。到2000年将有70个国有森工企业实施“全部转型”。
　　所谓部分转型企业是将自然条件较好、生态环境地位一般、重点生态公益林占林业用地面积70%以下的企业划为“部分转型企业”。部分转型企业以经营兼融生态公益林和商品林为主，适当调减木材产量，大力营造人工商品林。到2000年，将有65个国有森工企业实行“部分转型”。
　　　　　　　　　　 天然林保护工程的实施步骤和目标
　　天然林保护工程的建设期分为三个阶段。
　　第一阶段从1998年至2000年。这三年内，木材产量调减要到位，即减少产量1075万立方米；在生态公益林中要完全停止经营采伐并杜绝超计划采伐；转产项目要基本安排就绪，使77万下岗富余人员实现再就业，23万下岗待业人员基本生活费用得到保障；通过社会统筹，要使全国已经离退休的39万林业职工保证开资；国有林区70%以上的天然林资源要得到保护和休养生息。
　　第二阶段从2001年至2010年。这十年间，要使天然林资源得到进一步恢复；初步实现木材生产从采伐利用天然林为主向经营利用人工林方向的过渡；人工林木材产量要占总产量的一半左右；通过转产项目效益的逐步发挥，林区“两危”基本得到缓解。
　　第三阶段从2011年至下世纪中叶。这时，天然林资源从根本上得到恢复；基本实现木材生产以采伐利用天然林为主向经营利用人工林方向的转变，人工林木材产量已占总产量的70%以上；林区最终建立起比较完备的林业生态体系和合理的林业产业体系，基本实现了林业生态平衡和可持续发展；林区的经济生活和资源消长进入良性走势。
　　从上述任务看，完成天然林保护工程的标准应该是：天然林资源是否真正保住了；森工企业下岗人员是否全部安置了；林区社会是否稳定了；林区经济结构是否优化了；森工企业的经济效益是否提高了；森林资源是否实现永续利用了；林业生态环境是否得以改善了；林区人民的生活水平是否上升了。
　　由此可见，对于国有林区森工企业来说，实施天然林保护工程既是一个难得的机遇，也是一次严峻的挑战。因为实施天然林保护工程，使森工企业和林业职工的生存条件、生活方式都发生了根本的变化，必须迅速寻找新的出路；创造新的条件，熟悉新的生活。这也正是实施天然林保护工程首先要解决好的认识问题。
　　　　　　　　 天然林保护工程的资金投入与配套政策、措施
　　为了保护天然林资源，首先要停止砍伐，把木材产量减下来。但随之而来的问题是要解决企业生存和职工吃饭的问题，进而还要解决冗员安置和林区社会负担的转嫁问题。没有集中的资金投入和相关的配套政策显然是不行的。为此《实施方案》提出，在第一阶段(即1998—2000年)，资金投入计划安排283亿元，其中：中央投入102.6亿元，年均34.2亿元；地方匹配和企业自筹资金91.2亿元，年均30.4亿元。在第二阶段(即2001—2010年)，资金投入计划安排828.5亿元。其中：中央投入263.6亿元，贴息贷款287.7亿元，地方匹配和企业自筹277.1亿元。
　　这些资金的投入方向是这样安排的：森林管护、迹地更新造林、封山育林、天然促进更新、中幼林抚育以及下岗人员生活费、社会负担补贴等全部由中央财政事业费拨款和地方财政匹配资金解决；而商品林栽培、转产项目建设、农业开发等则由预算内基建投资(资本金)、优惠贴息贷款、地方配套和企业自筹资金解决。
　　《实施方案》还提出一系列的配套政策和措施，主要有：
　　第一，设置下岗待就业人员基本生活保障金，人年标准为4000元，前三年共需17.9亿元，由中央投入10.9亿，地方匹配7.0亿元。
　　第二，对森工企业承担的政府经费、公检法和文教卫生开支等社会负担实行补贴。根据减产计划，年均需要补贴10.5亿元，由中央财政承担5亿元，地方匹配5.5亿元。
　　第三，对商品林、转产项目的建设贷款实行贴息。贷款利率8.46%中，需补贴5.28%，分别由中央和地方财政承担，中央年均贴息额2.3亿元。
　　第四，向银行部门申请使用呆帐准备金处理全部转型企业的贷款债务。
　　第五，向税务部门申请对边境贫困林区森工企业产品的特产税、“三剩”及次小薪材加工的综合利用产品增值税、林业初级加工产品的销项税和进项税、转产、调整结构、利用多种资源及以安置下岗人员为主要目的生产产品的农林特产和增值税等税项实行减免优惠。
　　第六，对转型企业离退休职工社会保险统筹金实行补贴，中央财政每年补给3.7亿元。
　　第七，向水利部门申请免征林业生产、生活用水的水资源费。
　　第八，改革森林资源管理体系。建立自上而下垂直领导和管理的资源管理机构，其经费纳入中央财政预算。新的资源管理部门代表国家行使对资源资产的所有权，对森工企业使用资源的行为变成有价拨付，并进行监督管理。
　　　　　　　　　　 大兴安岭林区天然林保护工程规划要点
　　大兴安岭林区是国家重点国有林区之一，森林资源几乎全是天然林，有松嫩平原天然屏障之称。大兴安岭林业管理局又是中央直属企业。自然要纳入天然林保护工程的范畴。
　　《实施方案》中，对大兴安岭林区天然林保护工程规划意见是这样安排的：
　　1.木材产量：到2000年，大兴安岭林区木材产量确定为210.5万立方米，比97年计划产量减少38%，比国务院原来批准的“九五”采伐限额减少46.3%。
　　2.森林分类：大兴安岭林区森林资源中，75%划为生态公益林，予以保护。其中：重点生态公益林要占35%；兼融生态公益林占40%。大兴安岭林区的商品林初步确定为25%。
　　3.下岗人员分流安排：大兴安岭林区现有职工19.3万人(含林区集体企业职工)，预计到2000年下岗人员累计达到16.4 万人，包括现有富余人员4.4万人，由于木材减产造成的下岗人员10.3万人，到2000 年期间新增待就业人员1.7万人。分流方向是：森林管护1.6万人；公益林建设0.6万人；商品林建设7.8万人；其它转产项目3.5万人。待安置人员2.9万人。
　　4.转型企业：根据《实施方案》确定的标准，大兴安岭林业管理局所属的呼中、阿木尔、图强、加格达奇四个林业局确定为全部转型林业局；而松岭、新林、塔河、十八站、韩家园、西林吉等六个林业局确定为部分转型林业局。
　　5.资金投入：森林管护费用第一阶段37 326万元，第二阶段12.4亿元；社会性支出补贴年均14 076万元；公益林建设第一阶段投资41 940万元，第二阶段投资69 450万元；商品林培育第一阶段14.9亿元，第二阶段43.8亿元；转产项目投资第一阶段9.2亿元，第二阶段30.8亿元；优惠建设贷款贴息额年均6 900万元；下岗待业人员安置费只安排第一阶段3.5亿元离退休人员社会保险统筹金补助只安排第一阶段3.2亿元。
　　这些资金的来源为：第一阶段中央投入196 314万元( 包括中央财政拨款122 739万元，国家预算内基本建设投资73 575万元)，商品林及转产项目专项贷款贴息147 112万元，地方匹配3896万元，企业自筹80 243万元；第二阶段中央投入455 779万元(包括中央财政拨款339 853万元，国家预算内基本建设投资115 926万元) ，商品林及转产项目专项贷款贴息490 374万元，地方匹配12 987万元，企业自筹267 477万元。
　　6.优惠政策：下岗待分流人员基本生活保障金——大兴安岭林区在第一阶段每年需要1.2亿元，全部由中央财政补贴；
　　离退休职工社会保险统筹金——大兴安岭林区在第一阶段每年需要1.6亿元，其全部转型企业由中央财政补贴100％，部分转型企业由中央补贴50％；
　　专项贷款贴息——按贷款年利率8.46%计算，商品林建设贷款，由中央财政贴息8%；转产项目建设贷款，由中央财政贴息5.28%；
　　林区社会负担补贴——其政府经费部分，中央财政按实际支出额的70%补贴，文教卫生等其它社会性支出由中央财政全额负担；
　　国家财政部、计委、人民银行等有关部门对上述优惠政策都表示给予支持，有的项目已做出承诺。
　　　　　　　　　　　　 抓住机遇，做好工作
　　天然林保护工程对目前已陷入“两危”境地的国有林区森工企业来说，无疑是一个扭转形势的绝好机遇。国家赋予的责任，林区人民寄予的期望都要求我们务必抓住机遇，做好工作。
　　首先，我们要提高认识，把实施天然林保护工程当做关系林区和林业职工前途命运的大事，学习领会这一工程的内容、实施方法及相关政策。各级领导班子都要坐下来，认真研究，精心谋划，积极组织，正确引导，用活政策，用好资金。同时，我们要对实现天然林保护工程确定的目标充满信心。应该看到，长时期以来，从国家到企业都曾努力试图使林业摆脱“两危”厄运，但是，由于认识的局限性，措施的单一性、投入的乏力性，始终没有取得令人满意的效果。而这次提出的天然林保护工程是党和国家最高层次的决策，措施综合配套，资金投入巨大，又有各级政府的精心组织，其可信度高，成功率大。既使国家财力受限，一时不能全面启动，但大兴安岭的森工企业做为中直企业是一定要先行实施的。目前，国家的安排、动作，已经充分证明了这一点，我们没有理由不积极投身到这一伟大的工程实践中来。
　　其次，我们要脚踏实地的做好前期准备工作。一是要抽出一些专业人员，拨出一定的经费，成立一个工作班子。二是要以森工企业为单位，编制一个可行的规划和实施方案。这个规划方案要与全林区中长期经济发展战略计划和“二次创业”规划的修订工作结合起来。这个规划方案要突出保护和发展天然林资源这一主题。因此，必须保证木材减产按时到位，落到林场；分类经营要划定地块，落到林班。这个规划方案要抓住重点，即转产项目的选择和建设。一定要使转产项目真正成为林区新的经济增长点，而不能再给林区背上新的债务包袱。因此，转产项目的选择和建设一定要遵循如下一些原则：市场原则；效益原则；低投入扩张，优化资产配置的原则；少新建、多“技改”的原则；新企新制的原则；规模化、集团化经营的原则；非林非木项目开发为主的原则；分流人员，实施再就业工程原则等。
　　再者，要努力做好工程实施的组织工作。第一，要加强资金管理：要把来自各种渠道的投入统筹安排，集中使用，要搞好以保护工程为内容的专项财务支出计划并严格执行，要遵守财经纪律和各项财务制度，保证廉洁和节约。第二，要加强资源管理：森林资源做为国有资产必须依法受到保护。减产必须严格到位.不能以任何借口超采；封山务必封住，坚决杜绝滥砍盗伐；生产必须按设计进行，不准违反规程。第三，要加强施工管理：对商品林、公益林、转产项目建设都要精心设计并严格按设计实施，务必讲求投资效果。第四，要加强劳动管理：坚持资金投入与人员分流相结合的原则；各企业都要抓紧建立再就业服务中心，对下岗职工建立托管手续，逐步实行再就业；要认真清理外埠用工，为转产分流创造好的用工环境。第五，要加强质量管理：要坚持工程质量达标验收制度。对种苗生产、造林和抚育作业、项目建设施工、项目投产产品以及其它各项属于保护工程范畴的工作都要有质量标准并按质行事。
　　最后，要建立监督约束机制，发挥纪律监察部门的作用，保证工程按照预期的要求顺利实施。
　　每一个林区人，无不在为林业的前途和命运担忧。如今我们幸遇并将亲身参加天然林保护工程这一人类的伟大壮举，是我们这一代人的光荣和骄傲。让我们按照工程设计的蓝图抓住机遇，努力工作，不负历史使命，为中国林业开辟出一片光明灿烂的新天地。