森林防火工作的调查与思考


　　　　　　　　　　　　　　 专职防火副总指挥 葛学林
　　目前，从计划经济向市场经济的转换过程中，全区的森林防火工作出现了不少新矛盾、新问题，有些问题已直接影响了全区森林防火工作的开展。针对这些问题，我们对全区12个县、区、局，进行了认真细致的调查研究。
　　1987年“5.6 ”大火以来，全区人民痛定思痛，在血与火教训中反思，在反思中探索和前进，地委、行署、管局历届班子，始终把森林防火工作当作林区的头等大事来抓，在上级有关部门的关怀指导下，经全区人民的共同努力，取得了可喜的进步和业绩。其进步的主要标志之一，即是“五个根本性的转变”（由过去防火部门一家来管转变为全社会齐抓共管；由单一的行政管理转变为行政、经济、法制和科技相结合的综合治理；由发生林火后临时调兵遣将转变为按照扑火预案实施专群结合的战略战术；由被动经验型防火转变为以预防为主的科学型防火；由季节性防火转变为常年的林火管理）。其业绩的主要成果是，几年来，我们把森林防火工作纳入系统工程逐项建设，先后建起了“八个子系统”（即宣传教育、监测了望、预测预报、火源管理、林火阻隔、通讯指挥、林火扑救和后勤保障）；并初步实现了“四网四化”（即探测了望网、火险预报网、信息传递网、宣传培训网；防火队伍专业化、灭火机具标准化、内业建设规范化、扑火指挥预案化）。这些进步和业绩使全区林火预防和扑救的综合能力有了很大提高，取得了连续10年无重大以上森林火灾的好成绩。十年来，全区仅发生火警火灾216 起，其中一般火灾5 起，火警211 起，过火总面积31 823公顷，其中林地过火面积805 公顷，年均林地过火率仅为0.017‰， 圆满地完成了省政府下达的各项森林防火控制指标，多次受到林业部和省委、省政府的表彰和奖励。
　　全区的森林防火工作虽然取得了可喜的成绩，但近年来，随着经济体制的转换，森林防火工作中也出现了许多亟待解决的问题。这次调查，我们认为其中有以下七个问题，急需讨论和解决。
　　　　　　　　　　　　　　 关于防火意识问题
　　这次调查中，各地反映比较强烈的问题之一即是各级领导对森林防火工作的重视程度有很大滑坡，突出地表现在有些领导不注意把经济工作与防火工作有机地结合起来抓，而使防火工作跟不上经济工作的步伐；一些包片领导在防火紧张期并没有像以前那样亲自下基层检查指导森林防火工作，有些责任区的领导只是口头上重视防火工作，实际工作上，并不重视。
　　关于对森林防火工作的认识滑坡问题，调查结果如下：
　　“5.6 ”大火后的这十年，可分为三个阶段来描述：第一阶段是1987年“5.6 ”大火后至1990年。这三年是非常重视阶段，原因是大火的血与火教训，从领导到群众余惊未尽，记忆犹新，各级领导思想上吸取的是：“由于特大森林火灾的发生，从国务院到部、地、县撤销处分23个干部，都把森林防火与政治生命有机地结合在一起，都普遍感到林区领导干部的双重压力”（经济与防火），那三年领导们把森林防火工作真正当做林区工作的第一项任务、第一位职责、第一件大事来抓实抓好，各级领导干部宁可其它工作放松一点，也不可半点放松森林防火工作，因为只有森林防火事故的发生，才能从中央领导一直撤到地方干部，其它事故是没有先例的。而广大职工群众也真正认识到“火烧当日穷”的真理，整个社会充满着强烈的森林防火的理论氛围。1991年到1994年这三年为一般重视阶段。这一阶段，由于我区森林防火的基础设施和设备的加强，领导重视，专业队伍的建设加强，综合预防能力和扑救能力较之“5.6 ”大火前有很大提高，虽然发生了几起有影响的一般森林火灾，但都是有惊无险，连创两个“三连冠”（就是6 年无重大以上森林火灾），加上设施设备无老化、更新现象，这期间，由于林场、乡镇到县、区、局的各级主要领导干部调换频繁重视程度开始下滑，盲目乐观情绪迅涨，认为森林防火问题不大，工作懈怠，松劲情绪渐涨，森林防火工作的“三个第一”逐渐退下阵去，职工群众的血与火的教训已淡化，麻痹思想代之而来。无论防火战线和宣传部门如何加大宣传力度，也不能唤起人们的重视。从1995年至1997年这三年为不重视阶段，这一阶段主要是十年无大火，十年前任职的各级干部几乎全部退、换、转。新上来的在任各级干部（包括县、区、局领导）十年前还是小青年，对火与血的教训与苦头还没偿过，所以森林防火的认识肯定不如大火期间任职的县、区、局、乡、场的领导高，这是一种不可抗拒的历史规律。职工队伍也发生了根本变化，林区经济的暂时困难，市场经济体制的转换，职工长期不开资，多数企业经营方式的转变等，都时刻冲击着森林防火工作的开展。森林防火工作思想认识滑坡已达到了严重的地步。现在的状态是“口喊重要，做起次要，急时不要”。
　　对此我们认为，思想滑坡的关键是领导，只要各级领导思想不滑坡，森林防火工作就好办。要充分认识森林防火工作的长期性和艰巨性。只要地球上有森林，森林防火工作就是永恒的主题，就要年复一年不厌其烦的搞下去。地委书记杜宇新同志上任伊始，就在全区的干部大会上讲“悠悠万事，防火为大”。行署专员杨喜军同志上任伊始，就在全区干部见面会上提出保护森林资源，这些都充分地体现领导对保护森林的重视，体现了对森林防火的重视，如果我们各级领导都像他们这样，森防工作的春天又会很快的到来。
　　　　　　　　　　　　 关于防火经费的保证问题
　　1997年年初，林管局规定各林业局应从留成的40%的育林基金中提取18%的资金用于森林防火工作。但据我们这次调查，一年来，全区除呼中、图强、韩局和塔河外，其它县区局均没保证到位。其中十八站应投入189万元，实际到位171.1万元，到位率为90.5%；松岭应投入205.4万元，实际到位170.8万元，到位率仅为80%；新林应投入302.4万元，实际到位163.6万元，到位率仅为54.1%；西林吉应投入172.8万元，实际到位80万元，到位率仅为46.3%； 阿木尔应投入140.4万元，实际到位39.1 万元，到位率仅为27.85%；加林局和森警均靠林管局拨款，到位率更低，而且呼玛县几乎没有经费。由于资金不能保证到位，防火工作不能保证正常开展，今年秋防有的县、局，由于资金困难，了望塔没有人去，造成有火不能及时发现，贻误了战机。防火专业人员及队伍开支困难，失去稳定性和战斗力，扑火物资储备亦无资金保证，设施设备的更新更无资金来源。据这次调查，全区防火设施设备老化十分严重，各种设备的总完好率仅达50%，已严重地影响了防火工作。 各地防火资金不能按规定比例保证到位的原因很多，其主要原因一是这笔资金的保证受各林业局年木材销售量完成情况的影响，即每买出一米木材，上缴60%，留成40%，再从40%中提取18%用于防火，但若木材销售量没达到或没收回资金，则无法保证森林防火这部分的应有投入；二是个别地方职工工资都保证不了，森林防火资金更无法保证。鉴于上述情况我们建议林管局将各林业局应留成的40%中18%的防火经费直接加在上缴的60%上缴资金上一并收缴，集中在一起，由地区防火中心统一管理和使用，以确保防火资金能够按时到位。
　　　　　　　　　　　　　　 关于扑火物资的调拨问题
　　随着经济体制的改革和社会主义市场经济的建立，许多物资部门(如粮食、商店、石油、汽运交通、副食等)都已由国营转为承包、委托、租赁经营，而过去一直沿用的防火指挥部的调令几乎成了一纸空文，在发生山火临时调拨物资时，已不再具有与过去相同的效力，因为经营者不搞赊欠，要求立即支付现金。但现在各地资金十分紧缺，因此给扑火物资储备和扑火时物资调拨带来很大不便，有时已严重影响了扑火工作的顺利进行。为了彻底解决这个问题，保证扑火工作的正常进行，我们建议全区建立两级扑火资金储备制，分别储备一定数量的扑火资金，应扑大火时急需使用。地区储备的资金只用于扑救跨局联合扑救的火场，主要用于飞行费、扑火物资、机具、食品的供应等；而各林业局储备的资金则主要用于多个林场共同作战的火场。这笔储备金要严格做到专款专用，帐目清晰，不准挪做它用。建议地区级储备金在200 万元左右，存放地区防火中心；林业局级储备金在100 万元左右，存放在县区局防火办；动用后的储备金的补充由起火单位和主管部门各按60%和40%的比例进行补给，以保证储备金的连续利用。
　　　　　　　　　　　　　　 关于专业队伍的稳定问题
　　近几年来，由于机构改革，经济转轨，下岗人员多，再动员群众上山扑火，已是不可能的了，因为下岗不开支，多数人自谋生路，没有人上山扑火，就是动员他们上山扑火，也根本不打火，造成有火打不灭，扑火费用成倍增加，过去一天能扑灭的火，现在三天五天打不灭，所以有必要加强专业扑火队的建设。
　　而全区现在的专业扑火队不能常年开支(每年只给 8个月开支)，这次调查结果表明，有的地方专业队伍已经解散，扑火时候连人都雇不到(每天15元)，即使雇用到，也没有多大战斗力，致使小火易成大灾，而扑火效率却大大降低。为了保证森林防火专业队伍的稳定，提高扑火专业队伍的战斗力，我们建议将全区现有的1550名专业扑火队员变为全年开支，集中管理，走塔源林场的管理模式( 以劳养队，一队多能，常年不散，林场武装部直接管理，全队人员都是基干民兵)。现在人头经费为4000元／人·年，若变为全年开支，人头经费可增加到9000元/人·年，即全区需在原来经费投入的基础上再增加775万元/年。这笔费用看起来不少，但远比群众扑火而过度浪费扑火费用要合算得多。我们宁可把浪费的那笔钱用在加强专业队伍的建设上和人头经费的保证上，使之更加稳定，更加装备完善，更加具有战斗力，这样我们的扑火工作才能有可靠的保证，否则，再发生较大山火，后果将不堪设想。
　　另一条建议是将现有的防火专业队伍变为一专多能的护林队伍，即春秋两季搞防灭火工作，冬夏两季搞林政管理，参加专打斗争，参加防汛等项工作，这样既解决了防火专业队伍半年闲和开支问题，又加强了全区林政资源的管理工作和其它工作。
　　再者就是森警这支专业队伍，从长远利益看，我们认为应该更好地发挥他们的扑火战斗力，森警不应该负责承包森林防火责任区，而应该采取“候鸟式”的执勤任务，把机械装备布防在重点火险区，根据火险状况，在防火期派森警部队分别驻防全区的各大火险区去，以充分发挥他们的机动性和“尖刀兵”作用。但就目前而言，起码在1998年，由于加林局和松岭局综合防护能力较低，所以，暂时森警部队还应帮助加林局、松岭代管南瓮河施业区，待加林局和松岭局有能力自己防护时，则应将森警部队撤出，专门从事全区机动扑火工作。这是今后我区走“森警加飞机，专业队加汽车”专群结合、以专为主具有我区特色的森林防火的必然之路。
　　　　　　　　　　　　　　 关于呼玛县防火问题
　　呼玛县是我省的贫穷补贴县之一，近年来林业经济不景气，累计亏损0.7 万多元，森林防火经费县里一点不能投入，县防火办人员少(3人)， 无专业扑火队伍，加之社情复杂，交通十分不便，没有形成防火扑火能力，致使防火工作十分困难，成为全区最薄弱的防火责任区。一旦有火，成灾的可能性极大。
　　该县防火工作存在的主要问题如下：一是防火办人员少。县防火办只有 3名办公人员，而且属林业局编制，县政府不负责这3 名工作人员的人头经费和办公经费，县防火办每花一分钱都得从林业局要。现在因经济不景气，防火办几乎没有一点办公经费，更谈不上开支问题，地区林管局每年拨给该县防火办10万元，作为森林防火一次性补贴。今年到位 5万元，但因该县扑火欠款太多，拨款到户当天即被法院截留还欠。二是没有扑火专业队伍。呼玛县是全区中唯一没有专业队伍的县，一旦着火，都是临时从县机关和农村召集人力，但因多月不开支，临时召集人员也召集不到，即使召集到人员也不能扑火，按地区要求组成的群众快速扑火队，也只是有名无实。三是没有预防能力。呼玛县负责32万公顷防护面积，因林区产业结构调整，入山搞副业、采矿、采金人员非常多，而呼玛县又没有队伍搞火源控制工作，“三清”任务没有能力完成。综上所述，呼玛县的防火工作处于“三无”状态，既无人员、无资金、无专业扑火队；而又不具备预防和扑救能力，一旦发生大火，后果可想而知。因此，我们认为该县的防火问题急需研究解决，我们将对此再进行专题调查研究，并提出更详细的调查报告。
　　　　　　　　 关于林场实行委托经营给防火工作带来的问题
　　随着十五大精神的落实，全区1998年，在国有企业改革中，必将进一步深入进行，林业企业中的各林场的转换经营，森林防火的责任及经费，又将出现新的问题，一是各林场 (如十八站局) 委托经营后，森林防火的资金投入由谁负责投入。二是经营者是否负责经营区内的扑火费用(以前由林管局核销扑火费)，如果还是由管局承担扑火费，那么，经营者在森林防火上只有权和利，而无责，这样做是不行的。因此，我们建议，既然实行委托经营，就应实行责、权、利三者统一，林场因经营受益于所经营的森林，所以就应全权负责森林防火经费的投入和扑火费用的支出。
　　　　　　　　　　　　　　关于专业干部的问题
　　“5.6 ”大火以后，地委、行署、林管局为重视森林防火工作，为各县、区、局配备了“专职副指挥”，为同级副职。省委为加强对大兴安岭森林防火工作的领导，同样也为地区配备了同级“专职副指挥”，然而这十年来的情况是这样的：从地区的专职指挥，到各县区的专职指挥十年内更换四五次，每二年就一茬。再则是从省委至地委在任命的职务名称上不尽一致，不规范。地区的几任专职指挥，有三任为专职副指挥，一任任副专员，一任任管局副局长，各县、区、局的专职有的是任副县长、副区局长，有的是任森林防火专职副指挥，但分工都是专管森林防火。一样的干部，一样的职责，同样主管森林防火工作，任职名称不统一，直接影响干部的思想情绪，多数不安心本职，思想不稳定，无长期打算，造成的后果有四：一是个别领导干部思想波动后，搞短期行为，只图眼前利益无长远打算，森林防火的中、长期规划得不到落实，只能一纸空文，由于领导的更换和经济状况不好，规划成了“马歇尔”计划。森林防火工作是长期、艰苦、复杂的系统工程，决不是一劳永逸的事，不按规划去实施，就不会巩固原有的成绩，就不会向世界高级的“林火管理”阶段迈进，就会永远停留在低级的“森林防火”初级阶段，这里当然还有个体制问题。二是苦了森林防火长期作战的人和后来人，这些后来领导一上任，就开始处理前任留下的后遗症，长期工作在森防战线上的专业干部需立即理清思路，跟上新任领导的思路和步伐，刚刚摸清，这任领导又走了，还要重新开始准备迎接新的领导，周而复始，一茬接一茬，把准备长期作战在这条战线的专业干部也弄散心了。需知这是很值得注意的问题。三是火灾上报数字不准，有的领导认为自己在这干不长，必须有好的政绩，不然直接影响自己的政治生命。所以，有火不报，大火小报的现象时有发生。四是专业素质低下。由于短期行为所致，一些领导干部自己不爱钻研业务，不懂预防，不会指挥扑救，对防火工作十分不利。《森林法》和《森林防火条例》明确规定，森林防火工作是各级政府负责制，是纯政府行为，而决不是企业行为，主管森林防火的领导无论是专职和兼职都应是官员，企业领导只是在政府授权后，才能去主管森林防火工作。全区过去都有授权委托，因为我们是政企合一的体制。
　　对于这个问题，我们建议，今后对于部要规范化任职，从上到下保持一致称呼，任职尽量任政府官名(可以不占职数)，便于工作。要保持森林防火领导干部的相对稳定，多从有专业知识又热爱森林防火事业的干部中提拔领导，从而保持工作的连续性，有利于森林防火工作的发展，逐步使我区的森林防火工作早日跨入世界管理水平，成为全国的样板单位。