专题史话
关于《黑龙江省国营农场条例》的回想


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 魏壮修
　　在最近下发的 《关于支持垦区加快发展的若干意见》(黑发[2006]30号)中， 省委提出要“修订《黑龙江省国营农场条例》，通过地方立法明确垦区的管理体制”。《黑龙江省国营农场条例》(以下简称《条例》)是省人大常委会1992年8月18日通过，于当年10月1日起施行的。可是，多年来很少提及，几乎已经被人们忘记了。今天提出要加以“修订”，以达到“通过地方立法明确垦区的管理体制”，有些人会感到突然和不解。作为制订这个《条例》的参与者之一，我愿把有关情况尽量回想、介绍出来：
　　一、制订《条例》的历史背景
　　首先说全国情况。早在1987年底，农业部农垦局就根据当时全国农垦发展形势需要，提出在全国和各有较多农场的省份，都要考虑制订条例，使国营农场的体制和经营管理等各方面能得到法律保障，走上法制化轨道。1988年春，农垦局从新疆、黑龙江、广东、安徽4垦区各聘1人，由局政研室和部农垦经济研究所领导牵头，成立了《中华人民共和国国营农场条例》起草小组，开展了积极的起草工作。到1989年夏秋基本完成，向国家有关部门呈报了条例送审稿。我是受聘的起草小组成员之一，知道这个送审稿中不少内容，为了照顾全国各省情况，对于我们黑龙江这样的大垦区来说，并不十分有利。如果没有自己的《条例》，一旦国家条例出台，我们会很被动(国家条例后来并未出台)。另外，还听说有一两个省份已开始积极起草。总局党委书记赵清景得知这些情况后十分重视。于是，决定立即开展我们自己的《条例》起草工作。
　　其次说省里的情况。从1980年起，省人大、省政府以及有关厅局，就以发布法规、规章、规定等红头文件，对很多行政管理方面的事项，明确了垦区实施系统管理的权限。但形式多样，有派出、委托、授权、代管等等。有些问题还一再产生争议和反复。这种情况说明迫切需要一个统一的立法，来稳定和保障垦区按系统实施行政管理的权力。因此，省法制局在1989年秋末，将《条例》列入了1990年报请省人大审议颁发的立法项目计划，并下文通知总局着手抓紧起草。
　　再次说垦区情况。简单说来，就是到80年代末期，垦区体制改革已经相当深入，有了丰富的经验。通过立法形式，把多年体制改革的成功之处凝聚起来加以提炼，使之更加集中、深化和完善，权威地加以肯定，对保证垦区今后顺利发展有很重要的意义。因此，《条例》可说是改革成果的结晶。制订《条例》是垦区体制改革进一步深化的需要。
　　正是在上述几个方面的历史背景下，总局党委决定于1989年10月成立起草小组，开始《条例》起草工作。
　　二、起草《条例》的组织与过程
　　《条例》起草小组由时任总局党委副书记、副局长(后任总局局长)的刘文举任组长，时任总局副秘书长、办公室副主任(后任总局法制办主任)的万庆贵和我任副组长。组员有总局机关的张汉民、刘锡荣，友谊农场的卢文奎、嫩江管局的殷志云。张、刘二人因工作太忙，抽不出身，没能实际参加起草工作。
　　在万庆贵的主持、带领下，起草小组在农垦科学院招待所包了房间，使工作人员避开干扰，静心起草。当时的主要依据，只有《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和省委、省政府关于农场问题的决定等有关文件。在方法上，采取先由大家各提出一个框架，经对比选择，一致同意用我提的作基础，逐章逐条讨论确定。因此，我就担任了起草执笔人。直到我1991年离休后，才由万庆贵执笔。
　　1991年 5月，《条例》起草基本完成。然后在垦区内外广泛征求意见。总局领导几次讨论修改，还征求了农业部的意见，才将《条例》送审稿上报省政府法制局。
　　三、《条例》的基本内容、重点与要害
　　《条例》共 8章46条。第一章总则(1至9条)，第二章国营农场的权利和义务(10至11条)，第三章国营农场的经营管理(12至19条)，第四章国营农场场长(20至24条)，第五章国营农场职工与职工代表大会(25至30条)，第六章国营农场与政府有关部门及所在市县的关系(31至38条)，第七章法律责任(39至44条)，第八章附则(45至46条)。
　　以上是最终发布的《条例》的基本内容。与我们的送审稿相较，篇章的内容基本相同，条款有的作了重大修改。当我们着手起草时，认为《条例》最核心的主旨，就是要在明确国营农场兼有企业与社区组织双重性质的前提下，理顺管理体制，强化垦区主管部门实施系统管理调控能力，以优化国营农场的生产经营环境，保障国营农场的正当合法权益，改善与提高国营农场的全面工作。因此，认为《条例》的重点在第一、二、六章。尤其在第一章第三条讲的国营农场的性质。在我们的送审稿中，把国营农场的性质表述为：“国营农场是全民所有制的农业企业，是依法自主经营、独立核算、自负盈亏的商品生产经营单位，同时又是以全民所有制为主体，多种经济成分并存，并具有多方面社会管理和服务功能的区域性社会组织。”与此同时，在“国营农场的权利与义务”“国营农场场长”两章中，都有相应条款。特别是在第六章中，写了“省国营农场主管部门对所属国营农场的物质文明和精神文明建设，实施全面的领导、指导和监督”“凡属地方政府职能部门对当地企业实施而涉及国营农场的各方面管理，均由省政府授权，或由省人大或省政府决定，以在省国营农场主管部门设置若干省政府职能部门的代理或派出机构的方式，交由省国营农场主管部门负责按系统依法实施”。这些条款表述的内容，与省委《关于支持垦区加快发展的若干意见》文件中说的：“垦区区域性、社会性、综合性特征突出，是相对独立的特殊经济社会区域”“对农垦总局、分局、农场分别比照市、县、乡级政府明确为行政执法主体，全面授予行政执法权”“各级政府要支持垦区实施区域管理，不再与垦区交叉执法和重复执法”等相对照，是基本精神相符的。这是《条例》的精髓与要害。可惜后来都被作了很大修改，甚至被删弃了。
　　四、省人大、省政府有关部门在《条例》形成中的作用与影响
　　省人大农林办和省政府法制局等部门，对《条例》的形成起了极大的支持和帮助作用。特别是省人大。在已担任了副主任的赵清景同志的积极关怀下，他们打破常规，提前介入，加快了报审过程。省法制局在接到送审稿后，曾发文74个省直部门和30个市(地)、县征求意见。1991年10月14至15日，省人大农林办和省政府法制局联合主持，召开了有省人大常委会和省政府有关部门的领导及部分专家参加的《条例》起草研讨会。我那时已经离休到了北京，是王锡禄书记指名通知我回哈尔滨来参加的。在会上，我发言着重强调和阐述了《条例》的要害问题。不料省法制局一位前段时间没有过问《条例》起草工作的领导，突然提出了极尖锐和强硬的反对意见，否定农场兼有相对独立的区域性社会组织性质，以及与此相应制订的具体条款。会上意见分歧较大。由此引发对《条例》草稿的篇章结构和若干具体条款进行了较大幅度的修改，基本上成了最后发布的样子。以后，我还在北京陪同省人大、省政府的同志，到全国人大法工委、国务院法制局和农业部政策法规司去征求过意见。
　　五、《条例》被尘封“遗忘”十几年的原因
　　由前述可见，《条例》的制订和发布，历时 4个年头，作了大量工作，是很不容易的。为什么如此来之不易的《条例》，十几年来会几乎被人“遗忘”呢？我以为有如下几点原因：
　　第一、要害问题解决得不彻底，《条例》的作用不够明显，似乎可有可无，因而不被重视。
　　第二、宣传力度不够。当时的《黑龙江日报》和《农垦报》都没有将《条例》全文刊发。虽然编印下发了《黑龙江省国营农场条例讲座》一书，但根本没有引起重视，实际上无人宣讲。
　　第三、没有处理好改革与法制化的关系。随着改革的不断深入，《条例》确有许多不能适应的地方。当然不能用《条例》约束和阻碍改革。但也不应因改革而完全忽视法制化管理的必要性。
　　第四、在《条例》发布后刚刚两年多，省委个别领导人推行对垦区的错误政策，否定垦区系统管理体制，搞什么“虎林试点”。当然谈不到贯彻实施《条例》。
　　这些原因，我以为也就是应当吸取的教训。
　　垦区的系统管理体制是半个多世纪历史实践的产物。这个体制必须长期稳定，否则就会使垦区遭受严重损失，也是被反复证实了的。因此，我们由衷欢迎省委文件中完善垦区社会行政管理体制的意见。特别是“农垦区域管理”“明确为行政执法主体，全面授予行政执法权”等提法是前所未有的，更令我们高兴。修订《条例》的提出非常及时。我想，修订主要将会表现在两个方面：一是充分反映十几年来垦区各方面的改革成果，开拓今后继续深化改革的方向和途径；二是充分体现省委文件中关于完善垦区社会行政管理体制的新精神，彻底解决《条例》中的要害问题，使《条例》真正能够发挥明确和保障垦区最佳管理体制的作用。希望修订工作能尽快进行，新的《条例》能尽快发布，并能以最直接的方式和垦区的广大干部、群众见面。