第一节 水利工程建设管理


　　　　　　　　　　　　　　第一节 水利工程建设管理
　　水利工程建设管理是决定水利工程建设的质量、速度、造价和效益的关键，也体现了一个单位的建设水平。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 计划管理
　　垦区水利建设管理程序是在多年实践中逐渐探索形成的，并使之不断规范和科学。20世纪50年代建场初期，水利计划程序比较简单，一般都是列入农场的生产年度计划中，工程建设有设计的也很少。六七十年代时的水利工程建设，虽然大多数都有规划设计，但还是按照领导者的意图办，大部分是边设计边施工，如20世纪50年代末、20世纪60年代初的“大跃进”时期，在“三年实现水利化”口号下，工程建设遍地开花，造成计划失控、工程质量差和不少半截子工程等，致使水利工程建设投资效果差、效益不明显。自1963年初黑龙江省水利厅制定了“黑龙江省水利建设计划管理的几项规定”以后，垦区也制定一些计划管理办法，如规定了“凡是列入国家建设计划的水利工程项目，必须做好规划设计工作，各阶段都要编制设计文件报上级有关部门审批后方可实施”、“规划设计文件包括规划报告、设计任务书、初步设计、技术设计、施工图等阶段”。还规定设计文件经过审批后，要列入年度计划，前一年6 月末以前各分局和农场要上报计划建设指标， 由总局业务部门核定后下达各单位，各单位根据控制指标在9月份前上报编制的年度计划，经总局审核平衡并经局领导班子研究审定，下达年度计划，使垦区水利工程计划管理有了雏形，但这一雏形由于1966年开始的文化大革命，又造成计划管理的一度混乱，直至影响到生产建设兵团时期。
　　1976年黑龙江省国营农场总局成立后，加强了垦区基本建设管理，1979年制定下发了《黑龙江省国营农场总局水利基本建设工程技术管理暂行办法》。《办法》明确规定大中型水利工程和投资超过15万元的小型水利工程建设项目，建设单位必须编报计划任务书，设计单位应参加计划任务书编制；大型工程计划任务书呈报省计委和农垦部审查后上报国家计委批准；中小型10万元以上的工程计划任务书报管理局提出意见后报总局计划处审查，由农场批准，抄报总局基建处；投资10万元以下的小型水利工程项目由农场基建处会同计财部门提出计划报告，经管局计财处会同基建处核定列入年度计划，可不编报计划任务书。严格要求凡投资10万元以上的水利工程，都必须具备经过批准的计划任务书，才能进行工程的初步设计。文件中还规定：大中型工程按两阶段设计，即初步设计（包括概算）和施工图设计（包括预算）；小型工程只编制初步设计和概算。关于年度计划管理，文件中要求每年年底前由各管局参照五年计划项目，汇总所属农场报的下年度项目申请计划，经审查平衡后向总局提报建计划，经过汇总、审查、平衡后编制年度计划初步方案，每年2～3月份，总局根据当年资金情况和年度计划初步方案，向各管理局下达投资控制指标，管理局根据控制指标正式编制年度计划。以管局文件上报总局，总局经综合平衡后，以总局正式文件下达执行，每年8～9月份根据执行情况对年度计划进行一次调整。至此垦区水利工程建设的前期工作和计划管理基本走上了正轨。
　　进入20世纪90年代后期，国家为适应水利发展的新形势，更加严格了计划管理，相继颁布下发了《关于进一步加强水利建设计划和资金管理工作的通知》（水利部办规计［1998］63号）、《水利工程建设程序管理暂行规定》（水利部水建字［1998］16号）、《关于进一步加强水利建设与管理工作的通知》（水利部水建字［1998］350 号）。根据国家的精神并结合垦情，总局制定下发了《黑龙江垦区水利基本建设工程建设管理及质量管理暂行规定》（黑垦局文［1999］131 号），至此垦区水利工程建设走上了按基本建设程序办事，严格计划管理的健康之路。其主要表现在：一是严把了前期工作关。要按有关文件和规范编制各阶段设计文件，设计文件必须由跟工程规模一致相应设计资质的单位承担，保证设计质量；二是严格设计文件的审批权限。根据工程类型和投资额，划分各级对相应类别工程（或投资额度）的审批权限；三是严格了计划管理。严格规定设计文件不经审批的，不列计划，上年度计划未完成或质量不好的不列下年计划，工程管理不好损坏严重的不上新项目不列计划。在计划实施过程中，加强了施工进度、施工质量和资金使用等方面检查，发现问题及时调整。经过这一系列措施，垦区水利工程建设计划管理走上了健康发展道路，年度计划一旦以正式文件下达后，各建设单位立即积极组织实施，做到设计、计划、施工和验收四个环节互相衔接，保证了计划项目按期保质保量完成。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 资金管理
　　垦区水利资金大体由三个部分组成：一是由国家有关部（委、办）投资的水利基本建设资金（即大水，包括国债和银行贷款）；二是小型农田补助费，即每年由农业部从计划财务部门核定下发的小型农田水利补助资金（即小水）；三是农场或职工自筹资金。垦区水利资金在20世纪80年代以前基本由各级财务部门管理，水利部门只有对资金使用和管理的建议权，如根据工程进度，提议财务部门按进度拨款，或工程竣工或年度验收时核定出工程决算资金数。1980年国家实行了“划分收支、分级包干”的新财务体制后，水利资金管理体制发生了变化，各级水利部门开始组建财务机构。1985年12月总局下发了《黑龙江省国营农场总局水利工程建设管理试行办法》，进一步明确了各级水利、财务要同银行密切配合，共同管理用好资金，预拨款要从水利周转金中解决，形象进度投资完成50% 时，控制拨款不超过40%，最好要控制30%的资金待验收后下拨。并指出凡大中型项目都要建立健全财务体制，实行独立核算。
　　进入20世纪90年代后，水利投资渠道增多，投资额度大幅度增加，国家也陆续发文要求严格水利资金管理。1998年国家计委和水利部联合下发了《关于加强水利财政预算内专项资金计划管理工作的通知》（计农经［1998］1710号），省水利厅下发了《关于建立我省国家新增投资基本建设项目财务制度的通知》（黑水便字［1998］162 号），总局水利局下发了《黑龙江省农垦总局水利财政预算内专项资金使用及建设管理办法》（农垦水发［1998］31号）。由于这一整套资金管理办法的实施，使垦区水利建设资金管理形势越来越好。目前水利建设资金管理的基本形式：一是国家水利基本建设投资（即大水），由总局水务局财务部门负责管理，国家或省有关财政部门按年度计划分期分批直接拨付到垦区水务局财务账，水务局财务部门根据工程进度按有关拨付工程款规定，将资金拨付到分局的重点建设管理处，由分局重点工程管理处负责拨付到各施工单位，每次拨款都要有监理工程师签字和主管业务部门领导的审批签字，建立层层资金管理责任制；二是小型农田补助费（小水）资金管理由总局、分局和农场三级财务部门负责，水利部门配合。三级财务部门负责计划下达、进度拨款和年终结算，水利部门负责工程项目前期设计文件的制定和审批，负责工程建设中的质量控制、进度控制，签发工程阶段或竣工验收单；三是农场自筹资金，基本由各农场自行管理。农场财务部门根据年度自筹资金的数额，下发使用计划，一般自筹资金使用包括三个方面：一是上级投资工程项目的自筹配套匹配资金（近几年国家大水投资都要求有自筹匹配资金），农场自建的小型水利工程项目资金和工程岁修等资金。为了保持水利资金使用的合理性，各级财务和审计部门加强了水利资金的检查和审计，基本是一年一次，中间还有不定期的抽查或专项资金的检查（审计）。通过各级财务设计部门的多次审计和检查，垦区在水利资金管理上总的评价较好，尚未发现大的违纪问题。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 施工管理
　　20世纪五六十年代，由于垦区机械设备少、施工条件差等因素，水利施工方式一般都是人工为主，常以春、秋两季水利大会战的方式完成，由于各种管理跟不上，工程质量很难保证。到20世纪70年代，由于三江平原治理工程实施，水利工程规模逐渐扩大，水利施工机械也不断增加，所以在施工管理上的各种制度都逐渐的建立起来，特别是大数量土方施工机械会战如何加强质量管理是迫在眉睫，江川灌区和别拉洪河开挖等土方工程施工会战就是实例。随着这些工程的实施，垦区的水利工程建设施工计划管理、财务技术管理、施工质量管理、施工财务管理、施工安全管理和工程验收管理等方面都逐渐有了成功的经验，形成了一些具有垦区特点的管理办法。1979年省水利厅颁发了《黑龙江省水利基本建设施工管理实施办法》、《黑龙江省水利基本建设工程开工审批和竣工验收办法》，同年4 月农场总局颁发了《黑龙江省国营农场总局水利基本建设工程管理暂行办法》，《办法》规定：（1） 所有基本建设工程必须认真执行国家计划，坚持按基本建设程序办事，工程动工要具备施工图，施工要有预算，竣工要有决算；（2） 凡经批准列入年度计划的大中型工程项目，都要由建设或施工单位在年度计划下达一个月内，编报年度施工措施年度预算；（3） 施工过程中要组织领导、工人、技术人员三结合小组进行施工图会审，每项工程或工序在施工前要进行技术交底；（4） 新建工程项目由建设单位提交开工报告，经上级业务主管部门审批后方可开工；（5） 施工中要搞好经济核算、定额管理和技术责任及奖惩制度；（6） 积极开展技术革命和技术革新，大力发展和推广新技术、新材料、新结构、新工艺，不断改进施工方法，提高施工水平，提高施工质量，加快施工进度；（7） 严格履行财务制度，实行专款专用。施工物资建立保管领取制度，施工后结存的财产和物资要登记造册；（8） 施工要实行领导、技术人员、施工员、班组长、材料员等人各负其责的责任制；（9） 施工中必须按工序进行质量检查和隐蔽工程的质量检查和验收，未经检查和验收的不得进入下道工序。由于上述规定的逐步实施，垦区的水利工程施工水平上了一个新的台阶。
　　进入20世纪80年代以来，国家为了加强施工管理，提高工程质量，消灭“豆腐渣”工程，水利工程建设实行了四项制度改革。
　　全面实行了项目法人责任制1995年4月21日水利部颁布的《水利工程建设项目管理规定（试行）的通知》（水建［1995］128号）的第一章总则的第五条规定：水利工程建设要推行项目法人责任制、招投标制和建设监理制。积极推行项目管理。1996年4月6 日国家计划委员会制定了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。
　　1999年国家水利部下发了《关于在建水利工程实行项目法人责任制整改工作的通知》（建管综［1999］3 号）。文件中要求“凡是由国家投资的在建水利基础设施项目，没有按照要求实行项目法人责任制的，均要进行整改”。相继黑龙江省水利厅和省计委也都下发了有关文件，垦区水利局为了认真贯彻执行国家和省关于实行 “项目法人责任制”的有关精神， 在全垦区水利工程在建项目实施中推行了“项目法人责任制”，并于1999年6月28 日下发的《黑龙江垦区水利基本建设工程建设管理及质量管理暂行规定》（黑垦局文［1999］131 号），其文件第一章总则中的第三条规定：水利基本建设项目应严格执行基本建设程序，实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制和工程验收制，建设“项目法人负责、建立单位控制、施工单位保证和行政监督相结合”的质量管理体系。项目法人责任制其实质是项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值等实行全过程负责。
　　其具体做法：一是总局成立了“黑龙江垦区水利工程建设管理局”，隶属总局水利局，代表总局行使项目法人职能，是垦区水利工程建设项目责任主体，对全垦区水利工程建设项目总负责；二是分局成立“重点水利工程建设管理处（局），隶属分局水利局，是分局水利工程建设项目的建设单位。其职责受项目法人（总局水利工程建设管理局）的委托，负责组织辖区内工程建设项目的实施；三是项目所在农场成立项目协调机构——工程建设协调领导小组，在分局建设管理处的直接领导下负责“三通一平”及自筹资金落实等有关工作。推行项目法人责任制的第一年（1998年）全垦区共有46项国家财政预算内专项资金工程项目，全部推行了项目法人责任制，保证了工程建设计划的按期完成和保证了工程质量。同时在推行中也积累了一定的正反两方面经验。目前全垦区的项目法人责任制已纳入垦区项目建设管理的常规措施。
　　全面采用招标承包制1995年水利部发布的《水利工程建设项目管理规定（试行）》，明确要求水利工程建设项目要推行招标投标制。2001年水利部又颁发了《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部令［2001］14号），2000年5月1日国家发展计划委员会又颁布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（第3 号）。黑龙江省水利厅成立了“黑龙江省水利水电工程招标投标管理中心”，负责全省水利水电工程的招投标工作。针对垦区水利工程建设面广、任务重、 招标量大的特点， 省招投标管理中心委托农垦总局水行政管理部门自行管理辖区内的招投标工作。2000年10月经总局编委批准成立了“黑龙江垦区水利水电工程招标投标管理中心”，为副处级事业单位，编制7人，自收自支，隶属总局水利局领导。2001年8月，按照国家整顿和规范建筑市场的要求，将招投标代理职能从招投标管理中心分离出来，并经省建委批准，在垦区工商局注册成立了“黑龙江垦区水利水电工程招标投标代理公司”，使招投标管理体制完全步入正轨。为进一步加强垦区水利工程招投标工作，同年10月总局成立了农垦总局水利水电工程招标投标领导小组，下设办公室，办公室设在水利水电招投标管理中心。
　　垦区自1998年以来，本着公开、公正、公平的原则，在招投标领导小组的领导下，由“管理中心”具体承办，对全垦区水利水电工程在建项目进行了招投标工作，对每个实施项目从勘测设计、工程监理和材料、设备供应到具体施工进行了全方位的招投标工作。其具体程序是：所有纳入招投标项目，首先由建设单位提出招标申请，经总局“管理中心”初审同意后，报省水利厅“管理中心”批准后，通过媒体发布公告，实行公开招标。在整个招投标过程充分体现了公开、公正和公平原则，充分运用了建筑市场竞争机制。首先要对投标单位进行资质、财务、施工经历和社会信誉等审查， 审查不合格者不允许参加投标， 并要求施工企业资质等级和施工能力必须满足工程等级和规范要求。其次是对每次评标委员会成员要求由项目法人、招标主管机构代表、设计代表、监理代表、监督代表及专家组成，专家由总局建立的水利水电工程评标专家库中即时抽定，总局专家库已有500 人。实践证明，通过招标选择的施工队伍绝大部分是过得硬的，保证了施工质量，降低了工程造价，缩短了工期。在整个招投标过程中，及时的对评标专家和具体工作人员进行业务培训，使其既精通有关文件精神，又提高了素质和职业道德，避免了行政干预等不正之风，同时也打破了行业保护和地区封锁，有效地杜绝了层层转包和违法分包等行为。自1998—2005年底，垦区水利水电工程共实施招投标479 个标段、机械设备2 704台套，招标总金额为132 317万元，中标金额117 549 万元，节余资金14 768万元，节资率为11.2%。 通过实施招投标制，有力地促进了垦区水利工程建设进度，有效地提高了工程质量，降低了工程造价。
　　全面推行工程监理制1995年水利部发布《水利工程建设项目管理规定（试行）》的第一章总则的第五条明确规定“水利工程建设要推行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制。积极推行项目管理”。水利部1996年又发布了《水利工程建设监理规定》（水建［1996］396号）、《水利工程建设监理单位管理办法》和《水利工程建设建立工程师管理办法》（水建［1996］397号），1999年根据全国水利工程建设推行监理制的情况，又对3个文件进行了修改（水建管［1999］637号文），原3个文作废。《规定》中明确规定：“在我国境内的大中型水利工程建设项目，必须实施建设监理，小型水利工程应根据具体情况逐步实施建设监理。水利工程建设监理是指监理单位受项目法人委托，依据国家有关工程建设的法律、法规、规章和批准的项目建设文件、建设工程合同以及建设监理合同，对工程建设实行的管理。其主要内容是进行建设工程的合同管理，按照合同控制工程建设投资、工期和质量（简称三控制），并协调建设各方的工作关系。要求项目法人应在施工招标投标前选择监理单位介入工程建设。为推行工程监理制，垦区于1997年10 月经水利部批准成立了“黑龙江农垦水利工程建设监理咨询有限公司”（甲级资质），又于2001年7 月经水利部批准成立了“黑龙江省宏禹水利工程建设监理有限责任公司”（甲级资质），全垦区有389名注册监理工程师。
　　垦区实行工程监理制的具体做法是：（1） 每个工程项目在开工前（招投标前），根据级别和规模，由项目法人向总局水利工程建设监理站签订建设监理委托合同；（2） 总局监理站根据合同派出满足工程建设要求的总监和监理人员；（3） 在工程建设中，要求工程监理持证上岗，对工程建设实行全过程跟踪，全方位监理，按照“公开、独立、自主”的原则，根据合同条款和权限开展工作；（4） 工程监理的主要职责是对工程质量、资金和进度进行控制，对施工合同和工程信息进行管理，维护建设单位和施工单位的合法权益；（5） 监理人员按规定采取“旁站”、巡视和平行检验等形式，按作业程序，及时跟班到位，进行监督和检查。对达不到质量要求的工程不得签字，并有责令返工权，有权向主管部门报告。未经监理人员签字认可的不得进入下道工序施工，不得拨付工程款，不得进行工程验收。垦区水利工程建设推行监理制首先是在“大水”工程项目中实行，对于“小水”和其他资金投资建设的重点工程项目，也在逐渐地推行工程监理制。全垦区自1997年实行工程监理以来，至2005年共对350 项工程建设项目实行了工程监理制，监理项目总投资达30亿元，共派出总监理工程师25人、监理工程师280人、监理人员300人，收到了较好的效果。
　　全面落实合同制为了加强水利工程建设管理，规范建设中经济行为，保护各方当事人的合法权益，以保障水利工程有序的进行，确保任务的按时完成，垦区所有水利工程项目建设都实行合同管理制，即项目法人与勘测设计、施工、监理、质量检测、物资和设备供应等单位在通过招投标等形式择优选定后，项目法人分别与其签订承包或委托合同，明确双方的权利义务及责任，确定工期和质量，进行依法管理。具体做法：（1） 总局水利工程建设管理局委托项目所在分局的“重点水利工程建设管理处”行使项目法人的权力，经过招标投标选定了勘测设计、施工、监理、质量检测、 物资和设备供应单位后， 分别与其签订勘测设计合同、工程施工承包合同、建设监理合同、质量检测合同、物资（设备）供应合同等；（2） 工程施工承包合同包括工程范围、建设工期、中间交工工程的开工和竣工时间、工程质量、工程造价、技术资料交付时间、材料和设备供应责任、拨款和结算、竣工验收、质量保修范围和质量保证期等条款。工程监理合同，即各分局重点水利工程建设管理处与总局监理公司以书面形式订立委托监理合同，明确双方的权利和义务以及法律责任；（3） 总承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工程交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人承担连带责任。承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三方或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人。禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位，禁止分包单位将其承包的工程再承包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 质量管理
　　进入20世纪90年代以来，国家为了提高水利工程建设质量，消灭“豆腐渣”工程，相继颁发了一系列有关水利工程建设质量的文件和规定。1997年12 月水利部下发了7号令《水利工程质量管理规定》和《关于水利工程质量监督管理规定的通知》（水建［1997］339 号），1999年国务院办公厅下发了《关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国发［1999］16号），2000年1月10日国务院第279 号令颁布了《建设工程质量管理条例》，1999年3月4 日水利部又发布了第9 号令《水利工程质量事故处理暂行规定》，黑龙江省水利厅于1990年颁发了《黑龙江省水利工程质量监督办法（试行）实施细则》（黑水字［1990］204 号）。根据国家和省的有关精神，结合垦区的实际情况，1999年6月28 日制定了《黑龙江垦区水利基本建设工程建设管理及质量管理暂行规定》（黑垦局文［1999］131号）。
　　垦区对水利工程建设质量一直是很重视的，早在1990年受省水利厅“水利工程质量监督中心站”的委托，垦区自行成立水利工程质量监督机构，在总局水利局领导下和省水利厅“中心站”的指导下，负责全垦区水利水电建设工程的质量监督，总局编委于1990年12月22日正式下文批复成立了“黑龙江省农垦水利工程质量监督站”（农总编字［1990］69号），为副处级事业单位，隶属于总局水利局领导。同时各分局成立了质量监督小组，受总局“质量监督站”的委托，负责本辖区的水利工程质量监督工作。
　　为保障垦区水利工程质量，在具体实施中逐渐建立起水利工程质量管理三大体系：（一）总局、分局质量监督体系。全垦区已有质量监督员129 人（具有监督资格证）。每项工程建设项目，总局“质量监督站”都要派出强有力质量监督小组，签订“质量监督书”，监督小组成员由总局“质量监督站”下委托书聘任，监督组接受总局监督站的领导，严格按照监督程序和有关质量检测标准对所负责的工程建设项目进行检查、监督和指导，从而形成了总局、分局两级工程监督体系；（二）建设单位的质量检查体系。各分局的重点水利工程建设管理处，都培训一批水利工程质量检查和检测人员，在每项工程建设中都成立质量检查（检测）小组，对工程进行全方位的检查和测试。另一方面实行工程监理制后，工程监理人员对施工质量进行控制是其首要责任，全过程、全方位地履行工程监理的职责，形成了强有力的建设单位质量检查体系；（三）设计、施工单位的质量保证体系。首先对工程设计和建设实行了招标投标制，这是保证工程质量的基础条件。在具体实施中，要求各设计和施工单位要建立健全质量保证体系对建设项目达到六项质量保证。（1）设计质量保证；（2） 施工组织管理保证；（3）物资器材供应质量保证；（4）建筑安装施工质量保证；（5） 计量检验质量保证；（6）质量情况工作质量保证。
　　在质量管理体系不断健全完善的基础上，各级水利管理部门加强了在建工程的质量检测、阶段检查、年度验收和竣工验收等工作，严把工程质量关。在质量检测和验收上，严格执行了水利部1996年颁发的《水利水电工程施工质量评定规程（试行）》（水科技［1996］413号）和省水利厅1988年制定的《黑龙江省水利工程质量检测工作实施细则（试行）》（黑水字［1988］252 号）。每年都结合工程验收开展在建项目工程质量大检查，采取农场自查、分局联查、总局抽查的办法。对“小水”工程由农场建设部门会同施工单位按部颁发的《评分实施细则》逐项进行自查、自评，写出报告报分局，分局组织质量检查组对其重点抽查（抽查率不小于40%），逐项检查评分，对检查每项工程写出质量检查（评定）报告报总局水利局，总局水利局组织有关人员进行抽查（抽查率不小于30% ）。国家下达的水利基本建设项目由分局重点水利工程建设管理处会同施工单位按要求进行自查、自评，并写出自评报告报总局水利局，总局水利局组织“建管局”和“监督站”有关人员组成检查组进行抽查（抽查率不小于40% ），写出报告报省水利厅和松辽委等上级业务部门接受检查。
　　在做好工程质量检查的基础上，严把工程竣工验收制。一般分三个阶段进行验收，即分部分项工程验收、阶段验收和竣工验收，并建立完备的验收资料档案，为工程质量终身负责提供依据。大中型国投项目工程验收由省水利厅初验，水利部松辽委组织总验收。小水投资项目，重点工程由总局组织验收，一般工程由分局组织验收，报总局备案。