第二节 水利工程运行管理


　　　　　　　　　　　　　 　第二节 水利工程运行管理
　　垦区水利工程管理是伴随着水利事业的发展而逐渐走上健康轨道。至2005年全垦区已基本建设成管理机构健全、规章制度完善、运行机制科学先进、管理人员懂业务高素质的专业管理和群众管理相结合的管理体系，依法治水、管水、用水初见成效。已建成各级管理站393 个，管理人员总数1 895人，其中河道堤防管理268人、水库管理489人、闸站管理207人、涝区管理374人、灌区管理330人、水保管理62人、小水电管理5人。
　　　　　　　　　　　　　　　 　工程管理发展历程
　　20世纪50年代建场初期，由于水利建设规模小，又多农场自建自管，基本无管理机构。1961年经国家批准水利部颁布了《关于加强水利管理工作的十条意见》，《意见》中指出建国以来，特别是“大跃进”以来，兴建了大量的水利工程，为充分发挥工程的效能，做到修好一处，管好一处，用好一处，具体提出了10条意见，归纳起来是：（1）分级管理；（2）专群结合；（3）成立专管机构；（4）建立经常养护和定期检查维修的制度；（5）经费由国家和群众共同负担；（6）用水、电要交费；（7）建立严格的管理规章制度；（8） 因地制宜地发展水产、林业和农副业生产；（9）管理要有严格的规章制度；（10） 加强对专管机构领导。自此，全国对水利工程管理开始重视。1962年垦区合江农垦局制定了《合江垦区水利工程管理暂行办法》，并由农垦部农业生产局以垦生字［1962］119 号文件进行了转发。《办法》中指出垦区所有水利工程均为全民所有制农场的固定资产，统归各场所有，各场要实行分级管理，将工程分段分片包给受益单位管理养护。当时的农垦区没有专门的水利管理机构，基建工业处是垦区水利工程管理业务部门，各场农林水利科直接负责本场管理工作，各农场也都制定一些水库、堤防等工程具体管理办法。
　　1980年总局颁发了《国营农场水利工程管理办法》（农总基字［1980］207 号），1984年经过修改完善后，又以农总基字［1984］19号文件发布了《黑龙江省国营农场总局水利工程管理办法》，分别就水库、灌区、堤防和闸站制定了具体管理措施。1986年总局下发了局发［1986］140号文件，决定总局和分局两级组建水利工程管理机构，总局为管理总站，副处级事业单位，相应的各农场也都成立了副科级的水利工程管理机构，为垦区水利工程管理工作打下了组织和队伍基础。相应的1987年总局又发布了《黑龙江省国营农场总局水利工程管理办法》（农总水字［1987］30号），1988 年发布了《黑龙江省农垦总局水利工程管理奖罚条例》 （黑垦局发［1988］68号）。至此，垦区水利工程管理工作呈现出新的局面：一是制定了一系列水利工程管理法规，明确了分级管理、专业管理和群众管理相结合的管理体系，逐步走上了依法管水轨道；二是开展了水费核定、收缴和使用管理工作，使工程管理和工程岁修养护有了资金保证；三是加强了基层水管单位建设和人员培训，每年都举办各专业管理人员培训班，在全垦区开展了创建水利工程管理“标准站”活动；四是大力开展以开发水土资源为主的管理单位的综合经营，使其逐步走上以水养水、自筹自支、自我发展的健康之路。
　　进入20世纪90年代，全垦区的水利管理工作又呈现了新的面貌。1993年总局以第1 号令重新发布了《黑龙江农垦区水利工程管理办法》，强调了各级行政领导在水利工程管理中的职责，贯彻了安全第一的方针，明确了大中型水库和重点江河堤防都要建立领导负责制，小型工程管理落实到人头，实行管理人员挂牌负责制。1997 年总局下发了《黑龙江水利工程管理标准》（黑垦局文［1997］272号），并先后制定了《黑龙江垦区灌区工程管理办法》（黑垦局文［2000］123 号）、 《黑龙江垦区涝区工程管理办法》 （黑垦局文［2000］ 124 号）、 《黑龙江垦区水库工程管理办法》（黑垦局文［2000］13号）、《黑龙江垦区抽水站管理办法》（黑垦局文［2000］19 号）和《黑龙江垦区喷灌机及喷灌井管理办法》（黑垦局文［2000］140号），使垦区各项工程管理有法可依、有章可循，真正体现了水利工程管理逐渐走向规范化、法制化和标准化。 另一方面在水利工程管理体制和运行机制上加强了改革力度，1999 年总局颁发了《黑龙江垦区水利“五小”工程产权制度改革实施细则》（黑垦局文［1999］48号），明确规定对小水库、喷灌机、机电井、小抽水站和小拦河坝灌区可采用宜租则租、宜售则售、宜股则股、宜包则包等有偿有限转让政策。在此基础上全垦区大力推行了“八五四农场的末级工程到户管理责任制”、“八五七农场的堤防分级管理责任制”、“格球山农场水库公开竞价租赁制”和“二九一农场水利工程维修保证金制”4 种成功的管理模式和运行机制，大大地推动了全垦区水利工程管理的改革。并多次召开现场会学习推广八五三农场水利工程专业管理与群众管理相结合的经验、八五二农场自筹资金建立灌区供水自动检测系统经验、八五四农场水利管理工作办公自动化的经验，带动了垦区水利工程管理工作迈上新台阶。为使这些工作落到实处，真正体现“重管理，向管理要效益”，1997年总局决定1998年为垦区“水利工程管理年”，以黑垦局［1997］27号文件下发了《黑龙江省农垦区水利工程管理年实施方案》，大大地推动了垦区的水利工程管理工作，通过“管理年”活动，更进一步地促进了垦区的水利工程管理工作，使各级管理机构更加完善，并通过深化改革，转变机制建立了适应垦情和市场经济的运行机制，使垦区水利工程管理工作充满了新的生机和活力。
　　　　　　　　　　　　　　　　 水库工程管理
　　垦区现有大中小水库153座，其中大型水库2座、中型水库14座、小型水库137 座（其中小（Ⅰ）型91座、小（Ⅱ）型46座）。设计总库容10.32亿立方，兴利库容5.12 亿立方米，设计灌溉面积110.85千公顷，有效灌溉面积49.31千公顷。养鱼水面19.50千公顷，年产鱼量151.71万公斤。年供水量2.90亿立方米。水库管理人员总数1 027人，其中专业技术人员122人。
　　垦区水库管理在20世纪80年代前在机构、队伍及管理制度上都很不健全，基本处于各自为政、杂乱无章状态。1980年总局曾下文要求各种类型水库都要贯彻统一领导分级管理的原则，并实行专业管理与受益单位管理相结合的办法，凡受益一场、一队由上一级主管部门组织受益单位成立管理处（站）进行管理，大型水库为管理处，人员30人左右；中型水库为管理站，人员20人左右；小型水库为管理所，人员5 人左右。1984年总局文件明确提出水库实行企业化管理，独立核算，分项承包，以库养库，并收取水费（要求自流收费标准为4厘/立方米、抽水为5厘/立方米）。允许小型水库、塘坝承包个人或家庭管理。1993年总局文件规定水库管理范围和保护用地，水库主体工程周围：大型水库不小于500米，中型水库不小于300米，小型水库不小于100 米。并规定水库保护范围内的坡耕地，有水土流失危害的，必须采取等高种植，并营造水土保护林等水土保持措施。有防洪任务的水库，要根据工程设计及运行情况，制定防洪方案和调度计划，确保水库安全。1997年垦区制定的《水利工程管理标准》中提出：一是工程状态管理标准，要求土堤、溢洪道、输水洞达到完好无缺、正常运行状态，同时还要有气象观测、防洪调度、绿化等；二是维修管理标准，包括正常维修、岁修、检测、管理养护和标准档案资料等。直到2000年总局根据国家和省有关水利法律法规制定了《黑龙江垦区水库工程管理办法》，垦区水库管理才走上了正常化、规范化和法制化。
　　垦区目前水库管理基本为两种形式：一是成立水库管理处（站）实行专业管理：凡大中型水库和库容500 万立方米以上的小型水库都建立了水库管理处（站），按有关文件要求配备专业技术人员对工程实施有效管理，按有关法规和水库实际情况建立定期观测记录制度和调度运行计划，建立管理人员岗位责任制和考核指标，由水利主管部门进行监督考核，奖优罚劣。在经济管理上主要是自负盈亏，其经费来源是水费和综合经营收费，经费主要用于管理人员开资和工程维修，逐步形成以水养水的良性循环的运行机制；二是承包租赁经营。对小型水库、塘坝根据“五小工程产权制”文件精神进行了承包和租赁经营，也有的进行了拍卖或实行股份制经营。无论哪种形式，农场水利部门要设专人对水库进行监督管理，在合同中要明确规定保持和维修水库的完好状态，及时修复破损工程，汛期和供水服从统一调度。目前全垦区已有57座小型水库实行了公开租赁经营、54座小型水库实行了承包经营，年租赁金额119 万元，承包金额86.5万元。
　　　　　　　　　　　　　　　　 堤防工程管理
　　全垦区现有堤防总长2 828.53公里，其中达到设计标准的2 316.31公里。其中主要江河堤防581公里，重点江河堤防310.24公里，一般江河堤防1 937.2公里。保护耕地747.85千公顷，保护县镇23个，保护村屯600个，保护人口63.72万人。现有堤防管理站49个，管理人员268人。
　　关于垦区堤防管理1962 年在水利工程管理办法中就明确规定堤防超过5公里的要成立专业维修队伍，并对堤防管理提出要求：（1） 管理单位要提高警惕，本着“以养为主、防重于抢”的精神，必须在汛前汛后作一次检查和维修加固；（2） 每年汛前应做好防汛准备，加强天气预报，建立巡逻制度，并储备必要的防汛物资器材；（3） 建立经常性的检查制度，发现损坏及时维修，如遇险情严重，破坏性较大，要组织检修，并逐级上报；（4） 为防风浪淘刷，堤内外均应草皮护坡，有条件的、重要的护坡应砌石加护，同时主要堤防应按国家规定在迎水坡坡脚3～5米以外的河滩地上营造防浪林；（5） 为保证堤坝安全，禁止坝坡放牧、植树、耕种、楔桩捕鱼和堆放杂务，禁止在背水坡坡脚20米内挖坑取土、掩埋尸体、倾倒垃圾或种植造林。虽然有这些规定，但由于当时堤防零散，基本处于平时无人管，洪水时现着急的被动局面。1980年总局颁布了《堤防管理办法》，明确要求主要堤防要成立管理站，每2 公里配1 名专管人员，实行专管与群管相结合的管理原则。1984年总局制定的管理办法中明确规定大中型堤防从堤脚处算起内外50米为护坝地。1987年文件规定堤防保护用地：主要江河堤防迎水坡不少于50米，背水坡不少于30米；中小河流堤防迎水坡不少于30米，背水坡不少于20米。1993年以后根据省的要求：堤防管理站逐渐改称为“河道管理站”，由单一的堤防管理，走向堤防、河道和护岸全面管理。1997年垦区制定的《垦区水利工程管理标准》中对堤防、河道的管理都提出了具体标准。
　　2000年总局印发了《黑龙江垦区河道管理办法》，对堤防管理提出了具体要求：（1） 对黑龙江、松花江等10条主要江河堤防要埋设里程桩，道口设置栏杆，按3～5 公里配1名管理人员，分级管理，各段要建管理站房，配备必要的管理设施；（2） 对重点江河堤防采取分级管理方式，将堤防分别落实到堤防附近的生产队，由生产队按每5～8公里配1 人进行管理；（3）堤防上抽水站多的农场可采取堤防和抽水站统一管理，将抽水站附近8～10 公里堤防与抽水站一起由专业人员统一管理；（4）对一般江河堤防每10公里配1名护堤员，由附近生产队职工担任，实行聘任制，合同一年一签，定期进行业务培训，持证上岗，建立考评制度。要求堤防的养护标准为：堤防完整，无车辙，无冲沟，无隐患，无土坑，穿堤建筑物工程完好，防洪闸门启动灵活，护坡护岸工程无破坏，江河无设障，无乱采砂现象。 目前垦区堤防管理主要有2种形式：一是专业化管理。在农场水利部门设“河道管理站”，按3～4公里配1 名管理人员，分段进行管理，各段建立管理房，配备必要的管理设施（土方机械、运输机械、通讯设备），制定具体考核办法和指标，由农场水利部门进行监督检查；二是分级承包管理，将堤防分别落实给附近生产队，生产队按5～8 公里配1名管理人员进行承包管理。农场与生产队队长签订堤防管理承包责任状，堤防管理好坏与队长考核指标和效益工资挂钩。管理人员由生产队推荐，农场水利部门审核批准。在管理中建立责任制，制定考核标准，奖罚严明，不合格及时更换。
　　　　　　　　　　　　　　　　 涝区工程管理
　　全垦区共治理涝区159处（其中主要涝区99处），涝区总面积2 574.75 千公顷，其中易涝面积1 547.27千公顷。已治理面积达1 370.12千公顷，其中3～5年治涝标准的1 202.85千公顷、5～10年治涝标准的166.97千公顷，10年以上标准的0.30千公顷。共有排水沟渠127 586条，其中干沟2 214条，支渠19 955条，斗以下沟105 417条。总长160 583 公里，其中干沟15 277公里，支沟41 147公里，斗以下沟104 113公里。
　　20世纪80年代以前，垦区对涝区管理基本没有专门的机构和队伍，只是对排水工程管理有一些规定。1962年和1980年垦区制定的水利工程管理办法中都把涝区管理放到灌区管理中；1984年垦区水利工程管理办法规定： “涝区的护沟地界限为大型涝区（60 万亩以上）从弃土堆外侧线算，两侧各为10～20米，支沟为5～10米。中型涝区（15～60万亩）干沟为5～10米、支沟为5～8米。干支沟和建筑物由管理站进行管理，斗农沟及建筑物由直接受益单位管理。要求大型涝区建立科一级的管理处，中型涝区建立队一级的管理站，小型涝区建立工程管理所；1987年制定的“垦区水利工程管理办法”对涝区护沟地又做了明确的规定，大型涝区总干（主干）挖方从弃土堆外边线算起，两侧各为20米，支沟各为10米，中型涝区干沟两侧各为10米，支沟各为8米，小型涝区干支沟两侧都各为5米。并提出工程管理养护标准：一要保持土方工程断面不受损坏。二是要搞好植树的管护，成活率在85% 以上。三要保证构造物不受损坏；1993年的《管理办法》中又指出禁止在排水沟内设置障碍物、倾倒垃圾、废渣和残土等；2000年总局颁发了《黑龙江垦区涝区工程管理办法》后，才使垦区的涝区管理更具体更完善。《办法》中对涝区的管理机构进行了明确指出：（1） 分局和农牧场水利工程管理站是行使涝区管理权力的常务职能部门。（2）对于跨农场的涝区工程，应设立涝区工程管理委员会。（3）涝区的骨干工程所在各农场要设立涝区工程管理站，对其他干渠及其建筑物由农场组织专业队伍管理，支斗渠及建筑物由所在生产队承包管理。（4） 末级沟渠及建筑物必须承包到户，要以委托书或在土地承包合同中增加这一条款，明确承包户的责、权利。并明确了跨场涝区管理委员会、涝区管理站、涝区管理人员和承包户等各级的责任，通过几年的管理实践，垦区涝区的管理机构不断完善，运行机制更加科学合理，现全垦区已建涝区管理站81 个，管理人员374人，使垦区的涝区管理逐渐走上正规化、规范化和标准化。
　　　　　　　　　　　　　　　 　灌区工程管理
　　全垦区共建成灌区242处，设计灌溉面积1 243.16 千公顷，其中水田985.23千公顷，有效灌溉面积945.39千公顷，2005年实灌面积768.22千公顷，其中水田734.53千公顷。灌溉渠系达41 216条，其中干渠560条、支渠5 459条、斗以下渠道35 197条。总长达47 120公里，其中干渠4 939公里、支渠11 294公里、斗渠以下30 887公里。打灌溉机电井48 213 眼，购置各种类型喷灌机8 943台，其中大型310台，小型8 633台。
　　垦区在20世纪80年代以前由于灌溉工程较少，灌区管理也没提到日程，最早关于灌区管理办法是1962年制定的《合江垦区水利工程管理暂行办法》中要求万亩以上灌区应建立灌溉管理站，站内配有站长、技术员或看水员和若干维修人员，其职责包括编制用水和配水计划、检查工程运行和管理情况、编制灌区岁修和财务计划、流量水位等测量、协同农业部门研究灌溉办法、制度和利用水土资源开展农副业生产等。1980年制定的《国营农场水利工程管理办法》就明确了灌溉站为专管机构，人员编制按灌溉面积和工程设施的需要配备，有效灌溉面积10～50万亩灌区，人员每万亩按2～3人配备。有效灌溉面积1～10 万亩的每万亩按3～4人配备，有效灌溉面积万亩以下的成立灌溉组，配备专管人员3～4名。1984年总局制定的《黑龙江省国营农场总局水利工程管理办法》规定大型灌区要建立科级管理处，中型灌区建立队级管理站，小型灌区建立工程管理所。干支渠和建筑物由管理处（站）进行管理，对斗农渠及建筑物的保护范围都进行了明确规定。垦区1987年、1993年相继制定的水利工程管理办法对灌溉的管理都进行更细的规定。1997年总局颁发的《垦区水利工程管理标准》，对灌区的沟渠和建筑物的管理都进行了详细的规定。由于省和总局相继出台了对灌区管理的有关办法和标准，加之垦区灌溉事业快速发展的需要，灌区管理工作逐渐走上了水利管理的重要日程。
　　2000年以来垦区对灌溉管理相继制定了《黑龙江垦区灌区工程管理办法》和《黑龙江垦区喷灌机及喷灌机管理办法》，办法中明确规定：（1）凡受益一个场、分局的灌区，由农场、分局负责管理，跨两个或两个以上场、分局的灌区应由上一级委托一个主要受益的水行政主管部门负责管理；（2）以灌溉为主的水库及其灌区应设统一管理机构；（3）灌区管理组织实行按渠系统一管理、分级负责的原则，采取专业管理机构和群众管理组织相结合的办法进行管理；（4） 灌区成立管委会，实行民主管理。 对专管机构的职责和任务都做了详细的规定。 对喷灌机的管理要求农场建立喷灌站，大型喷灌机在生产队按农机标准进行统一管理，对小型喷灌机实行产权转让，按照“五小”工程产权制度改革办法进行承包、租赁和拍卖。全垦区目前有灌区各级管理站48个，人员编制330 人。其中最大的为查哈阳灌区管理局，多年来在管理上积累很多经验，与地方联合成立了管委会（灌区包括地方喷灌面积），每年召开协调会。渠首、水库、各级渠道和建筑物都设有专管机构，实行分级管理。由于管理跟上了，效益也好了，水稻种植面积由20世纪80年代的几万亩，发展到40万亩（同样的渠首引水流量），灌水定额（毛）由过去的1 500～2 000 立方米/亩，降低到800 立方米/亩，充分体现了管理出效益。 其他灌区的管理站也都实行了岗位责任制和承包责任制。全垦区目前灌区管理有三种形式：一是成立灌区管理委员会（由跨场的受益农场成员组成），分局水利局长任主任委员；二是分级承包管理。即主干渠及建筑物由农场组织专业队伍进行承包管理，支斗渠由受益生产队承包管理；三是末级沟渠承包到户。但不管哪种形式，对灌区工程管理及水的分配调度原则一致，按照国家、省和总局颁发的有关规定执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　水土保持工程管理
　　水土保持工程管理是自20世纪90年代才开始逐渐提到日程的。1982年12月总局根据国务院《水土保持暂行条例》制定了《垦区水土保持工作暂行办法》，按照国务院“防治并重、治管结合、因地制宜、综合治理、除害兴利”的水土保持方针，总局成立了水土保持办公室，各分局和农（牧）场也成立了相应的机构，水土保持管理才逐步提到垦区水利管理日程。1991年国家颁布了《中华人民共和国水土保持法》，1993年国务院又发布《中华人民共和国水土保持实施条例》，黑龙江省也下发了《黑龙江省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，为贯彻这些有关法规，1994年黑龙江省水利厅在九三农垦分局鹤山农场开展水土保持执法试点，建立了水土保持监督区、保护区和治理区，划分“三区”使水保工作开始走向法制化。
　　2000年垦区制定下发了《黑龙江垦区水土保持办法》（黑垦局文［2000］139 号），明确指出垦区各级水行政主管部门主管本辖区的水土保持工作，其主要职责：（1） 宣传和贯彻水保法律法规和方针政策；（2） 负责组织有关部门编制水保规划，并按各自的管理权限上报、审批和组织实施；（3）负责处理违法违规行为；（4）收缴水土流失防治费。对水保设施的管理原则是：“谁所有，谁使用，谁管理”，有水保设施的单位要建立管理组织，或管护任务承包到户，并制定管护公约。承包管理分为分级承包管理和专业户承包管理，分级承包管理即农场将水保设施委托给所在生产队承包管理，生产队再将工程分解到所在种植户进行承包，农场统一制定管理制度。专业户承包管理即把水保设施连同周围的土地一起包给职工，并签订合同，合同期限为10～30年，农场负责制定管理办法和开发治理规划，由专业户负责逐年实施，农场水利部门进行监督。目前垦区总局、分局和农场三级都建有水土保持委员会，下设办公室，办公室设在同级水利部门，其具体职责是：（1）讨论审议水保工作的重大决策；（2）讨论通过水保规划和中长期实施计划；（3）执行和监督国家和省制定的有关水保方针、政策和法规；（4） 组织协调有关部门开展水保查勘、设计、区划、科研、教育等事宜。至2005年全垦区已治理水土流失面积340.46千公顷，占水土流失总面积（669.43 千公顷）的52%。其主要工程项目：造水保林17.53千公顷（其中经济林1.41千公顷）、种草0.07千公顷、治理冲刷沟2 187条，小流域治理74.56千公顷。为管好这些水保设施，全垦区已建立各级水保站40 余个，从事水保管理人员62人，使垦区的水土保持工程管理逐渐走上了健康发展轨道。