虎林区域经济一体发展改革试点情况

1995年10月，在省委书记岳岐峰主持的省委常委7届108次会议上，为解决虎林县区域内农垦、林业系统企业政企不分、县域内“国中之国”问题，确定了在虎林县区域内搞经济一体发展改革试点的方案，并确定从1996年1月1日起按新的机制运作。
　　改革试点就农垦而言，其主要内容包括：虎林县区域内的9个农垦企业(八五○、八五四、八五六、八五八、庆丰、云山6个农场和虎林电厂、迎春机械厂、西岗齿轮总厂3个工业企业)，将公、检、法和工商、土地等执法部门包括人员和原国有资产划归虎林县。其经费由原各企业按1994年基数分季如数划拨给地方，每年减少10％；城建、交通、文化、教育、卫生、水利、广播电视、邮电等8个社会事业行政管理职能，由虎林县统一行使；民政、环保、技术监督、计划生育、畜禽管理、草原管理、野生药材资源保护、渔政、防火、防汛、安全等11项管理职能，统由虎林县行使和负责。党组织、纪检、监察和共青团、妇女组织实行属地管理。每年由县委对企业主要党政领导进行考核鉴定，将意见提交总局。
　　由于在改革试点实施过程中，出现了诸多难以解决的新问题，1998年初虎林市委、市政府向省委、省政府，请示结束改革试点，恢复农垦和林业原来的体制。农垦和林业也要求恢复系统管理。1998年6月，新任省委书记徐有芳主持召开了省委8届2次会议，在听取工作组关于结束虎林市区域经济一体发展改革试点的调查与建议后，决定停止改革试点工作，恢复农垦和林业的系统管理体制。
　　改革试点从1994年末酝酿开始，到1998年省委常委8届2次会议决定停止试点，处理完善后工作，前后经历了三年多的时间。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一、
　　1994年12月，省委办公厅调查组到虎林县针对县境内县、农场、林业局分割状况进行调查。调查中，对虎林县合建利益共享体制的做法给予肯定，认为这一做法对各地解决“国中之国”问题有一定的借鉴意义，便形成调查报告上报省委。
　　1994年12月29日，省委书记岳岐峰对《调查报告》做了批示：
　　“这篇东西有新意，合建利益共享体制作为过渡可能是一种好办法，打破体制限制，组建企业集团，可能更好一些。望新华分社就此作些调查写一清样，但要说明这一体制不从根本上解决，黑龙江经济难以长足发展，也很难摆脱困境。”
　　　　　　　　　　 关于虎林县组织境内各方合建利益共享体制
　　　　　　　　　　　　 探索解决“国中之国”问题的调查
　　省委七届三次全会后，我们到虎林县就该县针对境内三块经济(县、农场、林业局)分割状况，从发展区域经济出发，合建利益共享体制的做法进行了调查，感到他们的做法对各地解决“国中之国”问题有一定借鉴意义。
　　虎林县“国中之国”现象比较典型。全县区域内共有14家处级单位。从产值、利税看，地方经济、农场、森工都各占1／3。这三个方面都自成系统，在经济区域形成了条块分割、三家分治的状态。由于条块自成体系，互不通气，长期存在重复建设、浪费资源、互相掣肘等问题，严重影响着区域经济的发展。在虎林县区域内，道路、通讯各建各的，社会管理机构各成一套。如方圆不足4平方公里的迎春镇，就有八五四农场、迎春林业局和迎南机械厂三个上属单位，被当地人戏称为“三国四方”。各家都有电视差转台、托儿所、医院、学校、公检法司。在这个人口不足2万的小镇上，各方的公安干警就达300多名，是警察最密集的地方，但也是全县社会治安较差的地方。各方都建有相当规模的电信局。八五四农场的总机设在镇邮电局楼上，与省内农垦系统各单位可直拨，往楼下或隔路打电话却需要挂长途。另一个问题就是重复上项目，造成自然和社会资源的双重浪费。如全县奶源本来就不足，却建有7个乳品厂(6个农场各一个，县一个)，都达不到规模生产，其中5个乳品厂连年亏损。
　　韩乃寅同志任县委书记后，针对这一现象，深入实际，进行了大量调查研究，从调整利益关系入手，提出搞区域经济共建共享体(我们认为本质上是合建利益共享体制)与森工、农场领导同志取得了共识，也得到了各自上级领导的认同和支持。
　　虎林县区域经济合建利益共享体制有10个方面具体内容：即建立共同分享体、共同荣誉体、共同信息体、共同规划体、共同经济体、共同待遇体、共同管理体、共同协作体、共同贸易体、共同义务体。这10个合建利益共享体有三个特点，一是变利益分离为利益共享。从1994年1月1日起，区域内正式立项新上马的生产性项目，投产见效后，上缴增值税5万元或增值税与所得税合计5～10万元的，第一年提取县本级财政从该项目所得净增收入的20％，第二年提取10％，以财政退库的方式返给企业，支持企业扩大再生产。对区域内各类企业在经济信息、银行贷款等方面的待遇一视同仁。农垦、森工新建企业，可以挂靠县里的乡镇企业，享受县里乡镇企业的各项优惠政策。二是变“分而治之”为“合而治之”。成立区域经济管理委员会，负责做好区域经济的组织、规划、协调，统一规划区域内经济发展，以及共同协作开展口岸、通讯、交通、造林、农田水利、福利设施等基础建设。并从农垦、森工抽调优秀干部到县税务、工商、物价、技术监督等部门挂任职，增加管理工作透明度。三是变封闭独立为开放联合。从根本上解决重复上项目的问题，逐步组建松散型和紧密型行业集团和贸工农一体化企业。自今年初建立共建共享体以来，县委、县政府主要领导四次到农场和林业局现场办公，解决了29个实际问题，协调解决货款3300万元。组建起了以县浸油厂为龙头的大豆加工集团，以迎南机械厂为龙头的区域粮食产销集团，确定了共建热电网工程；县与东方红林业局共建了虎林县第一条80公里光缆通讯线路。县里还主动将县乳品厂转产，将县乳品厂的奶源区本着就近的原则划给相应的农场乳品厂，支持农垦乳品加工业发展。
　　在与虎林县和有关农场的领导同志就发展区域经济问题进行了深入探讨之后，我们感到，我省的“国中之国”问题具有明显的计划经济特征，在建立社会主义市场经济过程中，已严重影响和制约了经济的整体发展。农场的同志也有很深的感受，用他们的话讲就是，国有农场“是政府得纳税、是军队没经费、是农民办工会、是企业办社会”，除税务部门没有外，其它管理部门都有。该属于企业管的事，企业说了不算，不该企业管的事，都让企业管。这种政企严重不分的体制，极大地束缚了企业手脚。企业领导把大量的时间和精力用于应付各类社会事宜，地方政府却难于插手管理属于辖区内的社会管理问题，不能在县域内完整地行使国家权力机关应行使的职权。这种现象既不符合建立社会主义市场经济体制的要求，也不符合国家管理法制化要求，必须从根本上改变。虎林县在这方面先走了一步，也已初见到了一些成效，在一定程度上促进了区域经济的发展。如果方方面面都能在解决“国中之国”问题上抛弃狭隘的利益观念，从共同发展区域经济入手，省委的经济发展思路就能得到很好的贯彻落实，尽早摆脱黑龙江落后的经济局面也大有希望。
　　1995年1月6日，虎林县委书记韩乃寅向省委书记岳岐峰去函，请求将虎林县作为探索解决“国中之国”问题的试点。
　　《请示》全文如下：
　　　　　　　　　　　　 关于要求将虎林县作为探索解决
　　　　　　　　　　　　　　“国中之国”问题试点的请示
　　尊敬的岳岐峰书记：
　　您好！
　　1月3日，我们接到省委办公厅秘书处转来省委办公厅调查组《关于虎林县组织境内各方合建利益共享体制，探索解决“国中之国”问题的调查》和您对此作的重要批示，很受鼓舞，很受振奋。批示言简意赅，一语道破龙江难以长足发展，难以摆脱困境的要害。同时也非常切合基层实际，我们感受很深。
　　虎林县是全省“国中之国”的极典型区。1993年和1994年国家两次公布百强县评比结果，就足以说明这种“国中之国”体制已严重阻碍经济的长足发展。1993年国家统计局和经研中心以区域内近二十项指标评选百强县时，虎林县榜上有名，名列第34位；待94年又以93年同样的指标评选时，县属这些方面指标，在比上年发展速度大有增长，而区域内“各国”增长速度明显缓慢的情况下，虎林县在新百强榜上名落孙山。这年，包括上年进榜的嫩江县、黑河市新榜上也已不见踪影。而山东、浙江一些发达省份的县(市)不仅从旧榜上新榜列位前移，且又不断涌出的县(市)一跃荣登榜上，这说明我们龙江县域经济的发展速度是何等之慢，令人痛定思痛的是，我们这个虎林县何止是您所讲的“国中之国”，而“国中之国还国有”。迎春镇因有八五四农场、迎春林业局、农垦迎春机械厂，加之地方镇政府，计二万多人口，被群众戏称为各自为政的“三国四方”。眼下，八五四农场和迎春林业局各有一所职业高中，仅有学生18人，造成师资、校舍等严重浪费；这“三国四方”都要争上有线电视，共需资金120万元之多，而上一套设备在这个小镇就可满足要求，也只需30多万元。倘若这样长期扯下去，制约发展和造成的浪费会更令人不堪入目，因此，多少县属和农垦、森工企业的干部、职工都大声疾呼：“国中之国”现象已到了非下功夫解决不可的时候了！
　　我们已深感此问题对经济发展的严重制约性，在自身不能解决体制分割问题的情况下，从1994年开始，试行“合建利益共享体制”、“组建区域企业集团”，受到了您的关注，可以说，这种权宜之计，已有良好收效，去年地方财政收入实现8238.4万元，比上年增长21.8％。可以推断，如果按您的设计改革成功，肯定会有更大的发展，我们虎林的长足发展和摆脱困境大概就寄希望于此。正如您批示所言，龙江的长足发展和摆脱困境也将寄希望于此。
　　目前，我们虎林县探索解决“国中之国”问题的氛围极好，尤其农垦、森工的多数领导干部已与我们形成共识。因此，我们恳切希望省委能在我县搞这样一个试点，支持我们继续探索解决“国中之国”问题，以实现虎林的早日繁荣和昌盛，为振兴龙江，更有利地去组织开辟“第二战场”做出应有的贡献。
　　欢迎你在时间允许的情况下来这里视察工作。
　　妥否，请指示。
　　　　 此致
　　敬礼！
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 中共虎林县委书记 韩乃寅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一九九五年一月六日
　　1995年1月11日，省委书记岳岐峰做了批示：“请研究室协同新华分社就虎林的作法及问题专门搞一篇调查”。
　　1995年3月1日，鸡西市委书记孙永纯和副市长苏德一行16人到牡丹江管局调查，管局汇报了关于稳定农垦体制的意见。孙永纯表示，农垦经过几十年的艰苦奋斗，发展形成了自成体系的管理体制和社会经济区域，计划财务上划，有固定的投资渠道，实行大机械化规模生产。稳定农垦体制有利于区域经济发展，绝不能做违背市场经济规律的事，表示“绝不在农垦体制问题上做文章，省委征求我们的意见时，将如实反映农垦的情况，明确我们的态度”。
　　1995年3月，虎林县区域经济一体发展改革的传说，已对东部六场造成影响，部分干部职工思想波动，在一定程度上影响了正常的生产经营。3月10日管局党委书记杨喻晓、局长侯世兴给岳岐峰去信，“衷心希望保持农垦体制稳定，集中全力搞好春耕生产。请求省委在适当时机组织专人深入调查研究，听取方方面面的意见，在此基础上研究农垦深化改革、建立现代企业制度问题。”
　　1995年3月20日，总局以黑垦呈［1995］4号文件，即《关于对牡丹江管局十个农垦企业改变隶属关系试点的意见报告》，呈报省委。阐明总局对牡丹江管理局所属虎林片6个农场(八五○、八五四、八五六、八五八、庆丰、云山)、3个工厂(虎林电厂、迎春机械厂、西岗齿轮总厂)、1个商业批发站(虎林商业批发站)等10个农垦企业，改变隶属关系改革试点“要在认真调研后决策”的态度。《报告》从为了稳定大局、为了经济发展、为了深化内部改革、为了继续得到中央财力支持、为了继续开放开发和招商引资、为了完善垦区体制改革、为了继续开展场县共建等七个方面，阐述了希望省委、省政府组织多方面专家和领导来垦区进行调查研究的必要性。
　　1995年4月，省委政研室、新华分社按照岳岐峰的批示组成调查组，对虎林片6个农场、2个林业局、3个农垦工业企业、2个镇进行调查，并与虎林县委、县政府及县的22个部门座谈。
　　1995年4月，总局上报了《关于管理体制改革问题的综合汇报提纲》。《提纲》除简述了垦区发展情况外，重点汇报了4个问题：
　　一、黑龙江垦区管理体制的变动历史及其经验教训。《提纲》从多头领导阶段(1947～1956)体制变动情况；分口领导阶段(1957～1997)省属农场两次大变动和中央直属系统内合江、牡丹江两局合并，以及组建兵团的情况；统一领导阶段(1976～)农场总局成立以及此期间16个农场划出又划入的情况，总结出五条经验教训，即：由分散走向联合，形成统一领导的农垦系统是发展的必然趋势；每一次联合、统一，都给全省农垦事业带来勃勃生机，相反改变农场的隶属关系都遭受到一定的甚至是惨痛的损失；脱离农垦系统的单个农场难以生存，更无从谈及发展，将受到不可估量的损失；国营农场已具有的规模和素质，以及生产经营上的种种特点，使地方市、县无论在资金、物资、技术和经验方面，都不具备领导好国营农场的条件。把国营农场强行划归市、县，实际上对市、县是强其所难；历史上的多次变动，由于是由一定的时代背景促使，都是比较仓促地作出决定和付诸实施的，事前不论证，事后不总结，以致反复重演。在已经有了相当丰富的生产建设经验，有了多方面的专门人才，有了比较完善的科学决策程序的情况下，应在高瞻远瞩的统筹规划下，积极稳妥地推进农垦体制改革，而决不能再犯过去那种仓促、草率的错误。
　　二、垦区现行管理体制及其形成的原因和优越性。其一，现行管理体制是历史发展的必然产物。垦区始建初期，是在房无一间、地无一垄、路无一条、渺无人烟的亘古荒原上建点的。在没有任何社会依托和社会保障的情况下，垦区社会行政管理不得不和经济建设同步进行。因此，具有历史的必然性。其二，现行管理体制是由垦区是一个相对独立的社会经济区决定的，具有明显的社会性特征、部门经济与地方经济相融合的综合经济区特征、还具有“屯垦戍边”的特殊任务。其三，现行管理体制是由农场行政区跨市、县的特点决定的。其四，是历史经验教训的总结。这种体制有利于经济发展；有利于国家支持，有利于开发开放，招商引资和科技开发；有利于“50亿公斤项目”组织实施，有利于垦区社会稳定和经济环境的改善；有利于省委、省政府的领导；有利于屯垦戍边。
　　三、深化农垦管理体制改革的意见。《提纲》提出了可供选择的两套方案：一套是“稳定、改革、试验、扶持”方案，另一套是“自上而下的建立农垦政权”方案。
　　“稳定、改革、试验、扶持”就是在保持农垦管理体制基本稳定的基础上，积极推进内部改革，抓好农场建政试验，并得到省委、省政府对农垦事业的更大扶持。
　　“建立自上而下的农垦政权”的基本框架是(1)建立省农垦区公署，作为省政府的派出机构，与总局合署办公；(2)在土地连片的农场群，依据规模和法定条件建立县级(或副地级)政权机构，与管理局合署办公；(3)规划内农垦县级(或副地级)政府所辖范围内的农场，建立镇(乡)政府，实行政企分开；(4)规划外比较分散的农场的政权工作，由所在市县管理，其经济管理仍归属各管理局；(5)垦区自上而下建立政权机构的设置，不走地市县的老路，要走适合农垦自身特点的“小政府服务大企业”的新路。
　　四、需要说明的几个问题。包括：应该如何评价农垦企业在地方经济发展中的作用；关于条块分割问题，垦区既有“条”的属性，又有“块”的特征，主要表现为块。农垦和地方的关系，是“块”与“块”之间的关系，不能简单地一言以蔽之曰“条块分割”；关于政企分开问题；关于管局的去留问题和关于企业负担等五个问题。整个《汇报提纲》近2.5万字。
　　1995年4月，管局行文《关于虎林境内六个农场历年贡献等方面的情况》和《目前管局干部职工的思想动态》上报总局。
　　1995年4月下旬，省委政研室、新华分社联合调查组形成《关于虎林县探索解决条块分割问题实行区域一体发展的调查报告》，并上报省委。《调查报告》分三部分：
　　一、条块分割管理体制对区域经济发展的制约和影响。《调查报告》从条块分割发展，不利于区域内资源的合理开发利用；自成体系进行配套建设，损失浪费严重；政出多门，造成经济和社会生活混乱；企业负担沉重，在市场竞争中举步维艰等四方面说明条块分割管理体制对区域经济发展的制约和影响。
　　二、虎林县探索解决条块分割问题的做法和效果。概括总结了自1993年底县党代会提出条块“共建共享、发展区域经济”实施一年来的做法和效果。
　　三、在虎林县进行解决条块分割体制试验的建议。调查组提出了三种建议：
　　(1)政企分开，由县政府行使国有资产监管权。县内各农垦、森工企业全部国有资产由政府代表国家授权企业自主经营，企业作为独立的法人承担国有资产保值增值的责任，两个总局对企业行使行业管理职能。
　　(2)政企分开，由农场总局和森工总局行使国有资产监管权。在不改变两个总局与虎林县境内农垦、森工企业产权关系的前提下，把企业内司法和政府行政管理职能划归虎林县。对企业下放经营权，减少管理层次，促使企业成为市场竞争的主体。
　　(3)维持现有体制不变，进一步开展区域经济联合与协作。
　　调查组在分析三种意见的利弊后，认为采取第二种办法比较可行。
　　1995年4月25日，岳岐峰批示：“这篇调查报告写的很好。以大量事实反映了现体制的弊端，按照小平同志的理论及社会主义市场经济的要求，以积极探索的精神，提出了几个方案。至此应该在调研的基础上，迅速组成由各方参加的工作组，进行工作。工作开始前，省委、省政府要听一次汇报，统一认识，给工作组开展工作减少干扰，打下好的基础。新华分社可以照此材料改写清样上报。此件请上报中央调研室或农村研究室。”
　　省委副书记王建功批示：“这个问题早该解决。”
　　1995年5月7日，农业部黑龙江蹲点调查组向部蹲点办公室并刘成果副部长、刘江部长汇报关于《黑龙江垦区对省委拟在虎林县进行解决条块分割体制试验的反映情况》。文中称：“黑龙江垦区对拟在虎林县进行解决条块分割体制试验的问题反映强烈，上下议论纷纷，不仅牵扯了总局、管理局和农场主要领导的精力，而且在局部地区出现不稳定，人员情绪波动、外流，一些老兵酝酿上访，一定程度上影响了当前抗春涝、抢春播工作，我们深感问题严重……”1995年5月4日，管局党委、管理局形成《汇报材料》。1995年5月11日，总局形成了报中央的《黑龙江垦区汇报提纲》。1995年5月24日，总局《关于黑龙江垦区现行管理体制的情况汇报》专呈刘江部长并姜春云副总理。
　　1995年5月28日，管局提供了《需澄清的几个问题》，包括：1、垦区的开发是促进了还是限制了虎林的经济建设与社会发展？2、几代人响应党中央、国务院和省委省政府的号召，在北大荒艰苦奋斗，究竟是“跑马占荒”来了，还是伟大无私奉献精神的具体体现？3、垦区负责的各项社会行政管理工作，其管理水平究竟是差还是好？4、如果说垦区现在是政企不分的话，那么按照省委政研室调查组设计的第二方案就能实现政企分开吗？农垦上下正在实行的内部改革能否实现政企分开？
　　5、和其它大中型国有农场一样，虎林县六个国有农场用“条”“块”概念能否表达清楚？
　　6、虎林片六个农场自开发以来所建的生产性、非生产性设施，到底是功还是过？是贡献还是包袱？
　　7、在市场经济条件下，农垦经济与市县经济究竟是什么关系？打着解决条块分割幌子去谋求挖肥补瘦，以牺牲一方利益去壮大另一方，于国、于民究竟有什么好处？
　　8、虎林境内的生产性和非生产性设施有重复，究竟是谁重复谁？当前经济发展的主要矛盾究竟是要通过行政手段去解决重复问题，还是建立一种竞争机制去实现优胜劣汰，谋求更高的经济效益和社会效益？
　　1995年5月29日晚，姜春云副总理、刘江部长接见了总局领导，并听取了总局党委书记王锡禄的工作汇报。
　　1995年6月，总局提出《关于实施省委政研室提出的第二种改革意见的难点和疑义》。从总局拥有国有资产监管权，并行使出资者所有权，却不允许总局独立行使选择企业管理者的权力；设想在虎林片十个农垦企业归属虎林县后，农场总局继续向这些企业投钱投物，实际上是不可能的；虎林片十个农垦企业划归虎林县后，必将失去财政部通过农场总局下拨的中小学经费补贴、公安政法经费补贴、集体转业离休官兵经费补贴、小型农田水利支出补贴等，而靠十个农垦企业自己全部负担；虎林片六个农场划归虎林县后，将会影响垦区的整个还贷工作，进而损害垦区在国内、国际上的信誉；第二种方案仍是在改变企业隶属关系上做文章，因而也是“难以达到预期目的”的等五方面阐述，说明省委政研室认为可行的第二种方案也是行不通的。建议省委、省政府在决定前，进行一次认真深入的调查，而后征求一下农业部的意见，再做抉择。
　　1995年6月，总局还上报了《关于解决虎林地区条块关系问题的意见》。
　　同月，总局上报了《关于解决虎林六个农场政企分开和推进区域经济发展的意见》。《意见》主要提出四个问题：
　　一、关于条块分割问题。从垦区具有明显的地区经济特征、具有明显的社会性特征、具有“屯垦戍边”的特殊任务等方面看，说明全省垦区是肩负着政治、经济、社会、文化、军事等多功能的有机整体，是一个相对独立的社会经济区域，主要表现为“块”的属性。与其说“条块分割”，不如说“块块分割”。不存在还权予政府的问题。
　　二、发展区域经济不能改变农垦企业的隶属关系。
　　三、发展区域经济，实现农场政企分开的几个框架方案。总局提出了四个方案，包括：
　　第一方案，农场隶属关系不变，进一步促进横向联合，发展区域经济；
　　第二方案，实行绥滨农场政企分开体制改革模式。
　　第三方案，六个农场的司法、行政管理部门采取一部分由省逐级派出，另一部由虎林县派出两种方式。
　　第四方案，由虎林县在农场建镇。
　　四，关于对省委政研室调查组《调查报告》中所反映的几个问题的说明。《调查报告》在形成过程中，没有认真听取管局和农场的意见，也没有征求过总局的意见，《调查报告》中反映的情况与事实有很大出入，有责任将真实情况说明，以供省委决策时参考。对“三国四方”、“自成体系”以及经济发展等11个问题，加以澄清。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二、
　　1995年10月9日，省委常委召开了7届108次会议。会议由岳岐峰主持，总局列席会议的是新任总局党委书记申立国。原党委书记王锡禄按照省委主要领导“不换思想就换人”的思路已于5月调离总局。
　　会议听取并同意省委政研室胡祥鼎关于虎林县区域经济一体发展改革试点方案的汇报。会议决定从1996年1月1日开始按新的机制运作。1995年11月10日、13日，省委、省政府派省领导王建功、马国良带领省直有关部门负责同志，赴京分别到国家体改委、财政部、公安部、农业部、林业部等五部委，征求对虎林改革试点工作的意见。
　　1995年11月16日，岳岐峰在赴京情况汇报材料上批示：“按照省委讨论的意见坚定不移搞下去。要排除干扰、坚持不懈。望农垦、森工特别是农垦继续统一思想，统一行动。已经定了的事情，谁也不能耍两面手法，这应是一条组织原则。”
　　1995年11月省委、省政府组成了工作组。试点工作由王建功、马国良负责。工作组分为职能机构组，由省编委办牵头，公检法、农林两总局及省财政、国资、工商、土地、民政、虎林县参加。委托经营组，由省体改委牵头，农林两总局参加。一体化发展组，由鸡西市委牵头，虎林县参加。11月29日职能机构组和委托经营组进驻虎林县。12月12日，工作组全体成员进驻虎林组织实施。工作组由46人组成，包括省政研室、体改委、编委、农场总局、森工总局领导及省有关部门、农场总局、农管局，森工总局、林管局、鸡西市委有关人员参加。
　　1995年11月24日，省委办公厅、省政府办公厅以黑办发［1995］21号文件，印发了《虎林县区域经济一体发展改革试点方案》。摘要如下：
　　　　　　　　 虎林县区域经济一体发展改革试点方案(摘要)
　　1、农垦企业的公、检、法和工商、土地等执法行政部门，划归虎林县，作为县有关部门的派出机构；镇内的农垦企业设置的上述机构一律与所在镇的同类机构合并。乡镇一级原则上公安设派出所，检察院设室、法院设庭。东方红、迎春两镇设公安局、检察院、法院和土地管理所，作为省有关部门派出的基层机构，委托虎林县管；东方红、迎春公安局同时挂东方红、迎春林业地区公安局的牌子，行使两个镇辖区和东方红、迎春两个林业局施业区内社会治安和森林资源保卫职能。农垦企业的环保、技术监督等职能，移交虎林县政府。
　　2、虎林县区域内农垦企业施业区的城建、交通、邮电、水利、文化、教育、卫生、广播电视等社会事业的行政和行业管理职能由虎林县统一行使。
　　3、农垦企业移交给地方机构(主要指公、检、法机关)人员的经费，由原各企业按1994年基数分季度划拨给地方。其中由国家有关部门下拨的专项经费，由两个总局继续拨给企业，再由企业如数划给地方。从1997年开始，由企业自身负担的经费，每年减少10％。
　　4、农垦企业党组织按照属地管理的原则，由县委实行统一管理。企业行政领导干部分别由省农场总局按照委托经营办法聘任和解聘；党委书记、副书记由总局党委吸收虎林县委参加进行考核，征求县委意见后任免。虎林县委对这些企业的党政主要领导每年考核鉴定一次，将意见提交总局。
　　5、农垦企业划归地方的机构，原来使用的包括办公用房、办公设施装备、生活设施、交通工具在内的全部国有财产，比照国家五部委关于现代企业制度试点解决企业办社会问题的规定，随机构和人员无偿划拨给地方使用。
　　6、在八五八农场内部建立社区管理委员会，行使社区管理职能，创造条件向政企分开过渡。
　　7、农垦企业交通管理工作，根据各农垦企业一致意见，比照公、检、法、土地、工商部门的做法，实行政企分开，一步到位，由省交通厅与省农场总局进一步协商后正式行文并尽快落实。
　　8、虎林县域内农垦企业的民政管理职能，原则上划归虎林县民政部门行使，具体工作由各办事处承担。
　　9、虎林县域内农垦企业(含施业区)的环保工作由虎林县实施统一监督管理。
　　10、虎林县域内农垦企业(含施业区)的技术监督工作由虎林县实施统一管理。
　　11、虎林县域内农垦企业的计划生育工作对上由虎林县负责，企业实行法人代表负责制并保证机构、人员编制、经费投入三不变。
　　12、虎林县域内农垦企业的畜禽防疫检疫、畜禽管理、草原管理工作的行政执法职能，由虎林县统一行使。
　　13、虎林县域内农垦企业(含施业区)的野生药材资源保护的管理职能，由虎林县统一行使。
　　14、企业的防火、防汛和安全生产行政管理工作由虎林县负责。15、虎林县域内原农垦师范学校的教学设施和由省农场总局协调6场办好普通高中，教育行政管理由虎林县负责。
　　16、虎林县域内各农场高中入学渠道暂不变，其中八五四、八五六、八五○高中招生考试、学籍管理、毕业证发放等行政管理职能由虎林县承担。17、原由农垦交警支队和牡丹江农垦交警大队行使的机动车辆及驾驶员的管理工作，移交给鸡西市交警支队和虎林县交警大队。
　　18、原虎林县域内农垦企业司法机构，由企业自行撤并，普法教育和法制宣传等项工作可由其它机构承担。
　　19、虎林县域内农垦企业的纪检、监察工作实行属地管理，党政纪案件按照干部管理权限，由虎林县委、县政府和省农场总局分别进行查处。企业党政主要领导的党纪、政纪案件，由省农场总局负责，其它党纪、政纪案件由虎林县委、县政府负责。
　　20、虎林县域内共青团和妇联组织关系随党组织关系属地化管理。21、虎林县域内水域的渔政管理工作，由虎林县负责。
　　1996年2月13日、2月29日省委、省政府虎林改革试点工作组分别在虎林和哈尔滨召开了由省委秘书长胡祥鼎主持，有省体改委、省委政研室、省农场总局和虎林县委主要领导同志参加的，落实黑办发［1995］21号文件精神的协调会议，并印发了《会议纪要》。会议确定：
　　1、要将“总局直管、委托经营的要求落实到位，并尽快落实方案”；“取消管理局这一行政管理层次”、“受总局委托，主要行使资产监管职能”的要求，加快改革步伐。
　　2、抓紧落实好试点方案中有关政企分开的各项工作。
　　3、省直有关部门原赋予农垦、森工系统的行政和行政管理职能对虎林县域内农垦、森工企业不再生效，将职能移交给虎林县。
　　4、为方便企业，对东方红林业局、迎春林业局等跨县的企业施业区，原则上由虎林县统一行使行政、司法管理职能，其它市(县)不得干预。5、由省农场总局和省森工总局负责，督促农垦、森工企业进一步搞好企业内部改革，保证各项改革措施如期到位，保证委托经营指标的完成。
　　到划转结束，东九农垦企业(八五○、八五四、八五六、八五八、庆丰、云山等六个农场，虎林电厂、迎春机械厂、西岗齿轮厂)划转人员210人，划转经费基数170万元，划转国有资产原值619万元。
　　1996年6月，由于虎林试点影响很大，根据李鹏总理的指示，国务院决定派调查组到黑龙江省调查。调查组成员有国务院副秘书长刘继民、农业部副部长万宝瑞、林业部副部长李育才、农业部农垦局局长曾毓庄、林业部政策法规司司长陈根长、国家体改委农村司副司长史万里、中编办副司长李晓全、公安部政治部人事局副局长马康民、林业部产业司副司长张森林等14人。
　　农垦调查分三部分，即虎林县境内农垦企业概况、虎林境内农垦企业原来的体制、试点情况与利弊。
　　1996年6月18日，省委、省政府向国务院调查组汇报。
　　同日，总局向国务院调查组汇报。
　　1996年6月19日，虎林县委、县政府汇报。
　　6月20日上午，调查组到八五四农场听取农场、迎春镇、林业局的汇报。下午，在虎林听取东部6场的汇报。
　　21日，调查组分综合组和专业组。综合组上午听取庆丰农场的汇报，下午听取西部八五五、八五七、八五一一、兴凯湖等农场汇报；专业组上午听取八五四农场汇报，下午听取分局王德胜、杨喻哓、刘福生、向世华和公检法、工商、土地、交通、环保的汇报。电厂离休干部郑德厚在座谈会上也发了言。
　　1996年6月29日至7月5日，李鹏总理到黑龙江考察工作。此期间，省委、省政府就虎林县区域经济一体发展改革试点情况向总理作了汇报。并请求国务院支持省委、省政府在牡丹江农垦分局的另外7个农场扩大试点。称：“如果虎林6场的上级分局不同步改革，很可能导致来自顶头上司的旧体制复旧，虎林试点本身也难以坚持并取得预期效果”。
　　7月5日李鹏总理在黑龙江考察工作的讲话中提到：“岳岐峰同志在汇报稿子中讲了一些体制的问题，牵涉到中央各部和黑龙江的体制问题、关系问题。”“体制大的变动以后，往往带来很多想象不到的问题，有可能好，也有可能不好。鉴于你们提的问题汇报材料上都有了，回京后，我请吴邦国、姜春云、李贵鲜同志组成三人小组，对黑龙江体制问题进行研究，将来请你们来具体商谈。目前可以继续进行虎林县的试点，但试点的范围不要扩大。”“希望省里也要考虑到中央，因为中央手里得有一把米，手里没有这把米，根本宏观控制不了，只能口头调控。中央掌握了储备粮，就能稳定全国的粮食价格，稳定了粮食价格，就可以稳定物价。”
　　1996年7月11日，省委组织了虎林改革试点的调研组，调研组由省委副秘书长孙庆超任组长，政研室副主任陶凯、体改委副主任朱长海任副组长，成员有袁建勋、曲连波、姜国钧和农垦、森工各一人。调研组的任务是全面了解虎林试点情况，广泛了解存在的问题，督促检查省委试点方案落实情况，研究下一步改革发展思路，深入做好统一思想工作。调研组从7月14日到22日共调查9天，先后听取了虎林县改革试点运行情况的汇报，召开了县各行政、司法、行业主管部门的座谈会，召开了林业座谈会，还先后在八五四、八五六、八五○、庆丰、八五八、云山农场、电厂(含西岗齿轮厂、迎春机械厂)召开座谈会。最后在农垦牡丹江分局召开座谈会。
　　1996年7月14日虎林县委、县政府汇报，其主要内容包括：
　　一、试点运转的基本情况
　　1、改革试点运转正常，机构划转过渡平稳。一是还行政、司法权于地方政府过渡平稳；二是还经营权于企业，促进了企业发展。改革确实减轻了企业负担。扩大了开放，调动了企业的生产积极性，农场加大了投入，播期比上年大大提前。以市场为导向安排作物布局，工业生产形势好于往年；三是改革给农林企业带来新的生机。
　　2、切实转变政府职能，加大为农垦、森工企业服务的力度。
　　3、统一政令，加大执法力度，切实为改革创造良好的外部环境。
　　4、联合协作，共同发展区域经济。
　　二、试点运行中存在的具体问题，包括划转机构经费不到位问题、经费划拨渠道问题、原核定经费基数漏项问题、停拨原定专项投资问题、机构命名和领导任命、划转干部的生活待遇问题、部分部门的对接等12个具体问题。还有区域内干部群众思想混乱、情绪波动等问题。
　　另外，提出了几点建议和几点要求。
　　1996年7月22日农垦牡丹江分局向省委调查组做了工作汇报。汇报了分局深化改革抓好试点情况，并提出了将试点九场(厂)的全部工作委托分局完成；区域经济一体化任务应由试点企业的上级责任部门同虎林县共同协作；计划、推进和提出一个能得到各方面认可的强化资产监管的办法等三项建议。
　　1997年7月28日，岳岐峰在省委工作会议上的讲话中，要求继续抓好农垦的体制改革，继续抓好理顺条块关系的改革。指出：“李鹏总理指示‘目前可以继续进行虎林县的试点，但试点的范围先不要扩大’。(李鹏总理原话是‘……但试点范围不要扩大’———笔者注)虎林试点已经引起了党中央和国务院关注，事关全省改革和长远发展的大局，我们要认真落实李鹏总理的指示，加大推进力度。”
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三、
　　1998年4月，由于试点中出现了诸多难以解决和协调的问题，尤其是虎林地方财政负担加重，1996年为此增加开支204.9万元，1997年增加开支267.2万元，1998年将增加开支402.2万元，三年增加874.3万元，地方财政不堪重负。虎林市委、市政府于4月中旬向省委、省政府提出“结束虎林试点、恢复原体制，将划转的机构、人员、资产及职能全部退还原企业”的请求。同时，农垦牡丹江分局、东方红林业局、迎春林业局都有强烈的愿望，希望省委、省政府结束改革试点，恢复原体制。鸡西市公检法等部门也普遍反映，新体制运行后，很多关系理不顺，多头领导，不便于管理，也都倾向于恢复原体制。
　　1998年5月，省委办公厅以黑办发电［1998］23号印发了《关于解决虎林改革试点善后问题的通知》。按通知要求，5月20日农垦总局向省委、省政府做了《关于虎林试点的有关情况及解决善后问题的意见》的汇报。汇报分三部分。第一部分为试点的基本情况。汇报中特别提出：“在省委政研室调研期间，要求农垦总局提出对虎林区域一体化的意见。1995年3月农垦总局党委给省委上报了《关于对牡丹江管理局十个农垦企业改变隶属关系试点的意见报告》，提出对虎林片十个农垦企业改变隶属关系的试点，要在认真调研后决策。对此省委主要领导非常不满意，认为改革的文件还没出台，反对意见就上来了。1995年5月，按照不换思想就换人的思路，省委调整了总局党委的主要领导。”汇报的第二部分是试点存在的主要问题，包括国有资产划转不符合国有资产管理的有关规定；企业领导干部的管理脱离农垦实际；试点企业的负担没有减轻，有的开支增加；虎林超越试点范围增加对企业的干预；一些职能部门责权分离，有权管理的不负责，有责任的没有权力；试点没解决小政府、大服务的问题；试点没有解决区域内低水平重复建设问题；八五八农场社区管委会矛盾很大，无法运作；“总局直管、委托经营”的办法使试点农场的生产经营受到影响等9个问题。第三部分是解决善后问题的意见。就行政、司法机构和职能问题；市政府驻农场的办事处问题；人员及编制划转问题；党的关系和干部管理问题；国有资产划转问题；债权债务问题及区域经济一体发展等7个问题提出了建议意见。
　　1998年5月下旬，省委组成了以省委秘书长杨永茂为组长的工作组，工作组听取传达国务院常务会议精神后，于5月25日到鸡西，先后在鸡西听取了鸡西市委、市政府的汇报，在连珠山听取了农垦总局、农垦分局的汇报，在虎林听取了虎林市委、市政府的汇报。5月28日分组深入基层单位调研。
　　1998年5月26日，鸡西市委、市政府向工作组汇报关于虎林改革试点有关情况。汇报分三部分。第一部分是虎林区域经济一体发展改革试点的基本情况。第二部分是当前虎林试点运行面临的主要困难及问题。这些困难及问题主要是：管理层次变得更为复杂了、条块利益难以协调、司法体制难以理顺、地方财政负担加重，虎林市财政难以承受。第三部分汇报了有关方面的反映。提出“从现实条件和两年来试点运行效果看，虎林经济一体发展改革试点的时机和条件尚不成熟。由于受宏观环境和诸多客观因素的影响与制约，改革试点很难取得突破，尤其是地方财政不具备资金承受能力。”鉴于上述原因，鸡西市委、市政府建议“尽快结束虎林改革试点，恢复原体制”，并“积极配合和支持省委、省政府工作组认真做好虎林改革试点的善后处理工作。”
　　1998年5月26日，农垦牡丹江分局向工作组汇报。汇报分两个部分。第一部分是分局在工作中遇到的实际问题，包括两个方面：一是移交后，东九企业的政府职能部门工作难以开展，问题难以解决，企业领导难以集中精力抓好经济建设。不利于领导班子建设和基层党组织作用的发挥、不利于土地利用总体规划和五荒开发的实施、不利于国家规定的石油市场的管理、不利于辖区内刑事案件的侦破工作、不利于农场自有公路的养护、不利于对东九企业领导干部的纪律监督等问题。第二方面是移交后，东九企业的政府职能部门实行多种模式，多头进行管理，责权分离，不利于企业经济发展，增加了政府和企业的负担。表现在模式多且乱，工作不好开展；人为地造成一些职能部门管理体制的两张皮；分局的工作受到限制，工作积极性受到极大打击；民政工作移交后，造成了很多不便；企业负担加重。汇报的第三部分提出建议：一是按《黑龙江省国营农场条例》的规定，政府职能部门实行由省派出，农垦内部实行系统管理的体制。移交给虎林市的政府职能部门及各种管理职能，应全部返还农垦系统。二是随机构划出的工作人员，本人愿意回来的我们一律接收。三是党的关系和干部管理恢复到试点前的管理体制，真正实现管人与管事相统一。四是划出的国有资产应按1997年决算数字全部交回垦区，并按相应责任处理好试点中发生的债权债务问题。
　　1998年5月27日，分局按照省委工作组余锡欧主任的要求，将了解到的有关情况汇总上报。包括司法、行政权利移交后产生的不良后果和解决善后问题的意见。
　　1998年5月28日至29日，省委工作组对东部九企业进行调研，分组情况如下：
　　第一组：八五○、八五六农场、西岗齿轮厂
　　陶　凯：省委政研室副主任
　　赵长志：省委政研室处长
　　第二组：八五八、庆丰农场、虎林电厂
　　白树清：省委政研室副主任
　　袁建勋：省委政研室办公室主任
　　第三组：云山农场
　　姜国均：省体改委副主任
　　杜启久：省体改委处长
　　第四组：八五四农场、迎春机械厂
　　余锡欧：省委政研室正厅级巡视员
　　沈郦夫：省体改委副处长
　　分局的曹祚东、唐国荣、孙毅志、郭以瑾分别为第一、二、三、四组的联络员。
　　东部九场(厂)汇报了试点的基本情况，并汇报试点中出现的新矛盾和问题。共同认识是：从两年试点的实践看，试点是不成功的，问题多，矛盾突出，负面影响较大。总的感觉是受益不大，弊端不少，弊大于利。建议划转的部门回归农垦，由省政府派驻农垦，实行系统领导，纵向管理。
　　1998年5月30日，省委工作组返回哈尔滨。
　　1998年6月8日，由新任省委书记徐有芳主持的省委常委八届二次会议上，听取了工作组关于结束虎林市区域经济一体化发展改革试点的调查与建议的汇报，常委会原则同意调查组汇报中提出的六点建议，即(1)虎林境内涉改的农垦、森工企业，恢复系统管理体制；(2)农垦、森工总局政企分开工作，根据国务院批准的方案进行，尽快建立省级授权、部门派出、系统管理、内部分开的领导管理体制；(3)恢复系统管理体制后，区域内的农垦、森工企业要继续与虎林市团结协作，使区域经济稳定、快速、协调发展；(4)虎林市境内建制镇小城镇规划由地方政府负责；(5)做好人、财、物的移交工作；(6)农垦、森工企业行政司法机构恢复系统管理后，省有关部门要按省级授权、部门派出、系统管理、内部分开模式拿出具体办法并尽快组织落实。
　　为落实省委常委6月8日会议决定，省委省政府组成了以省委常委、秘书长杨永茂为组长的工作组，成员有余锡欧(省委政研室正厅级研究员)、袁建勋(省委政研室办公室主任)、杜启久(省体改委县域处副处长)、尚国志(省政法委办公室副主任)，还有省工商局、省交通厅、省检察院、省法院、省公安厅、省编办、省土地局及鸡西市有关人员组成。
　　总局工作组由总局党委副书记孙勇才带队，成员有范学新(人事局长)、陈平(体改处长)、徐丰年(编委办主任)、贺天元(财务处副处长)周建家(工商局长)、李瑞丰(公安局政治部主任)、韩建奎(交通局科长)、张方军(国资局科长)。
　　分局工作组由分局党委副书记刘福生带队，成员有张洪楼(组织部长)、曹祚东(政研室主任)、丁福佳(公安局副局长)、于景林(检察院副检察长)、李万凤(法院院长)、王宝强(土地局局长)、王勤友(工商局局长)、辛超英(交通局副局长)、谷晓峰(国资局局长)、宋卫东(会计事务所负责人)。
　　省委常委、秘书长杨永茂在省委、省政府结束虎林改革试点工作会议上讲话。他讲了四个问题。
　　一、关于虎林改革试点的经过。
　　二、对虎林试点的评价。
　　三、关于虎林境内农垦、森工企业行政管理和社会管理职能的协调问题。
　　四、关于职能移交中具体工作如何处理的问题。
　　杨永茂讲话中对虎林试点的评价全文如下(根据录音整理)：
　　“虎林改革试点，经过三年多的时间，但是实际运行只是一年多时间，到底效果如何呢？达没达到我们原来所设计的目标呢？应该说是一个非常敏感的问题，也是我们方方面面都十分关注、议论较多的问题。
　　为了慎重行事，根据国务院第48次常委会议的精神，5月下旬省委、省政府又一次派出工作组，对虎林改革试点工作进行了全面的调查和了解，在整个调查当中，认真地听取了农垦、森工、虎林市委、市政府、鸡西市委、市政府几个层次的汇报，同时在整个调查了解的过程当中，也召开了不同层次、不同人员参加的座谈会。在各个部门汇报当中，在各个座谈会当中，大家都普遍反映，虎林改革试点推进政企分开、减轻企业负担、促进区域经济一体化发展的初衷是好的，总的方向应该说也是对的，特别是在进一步放活企业、转变政府职能、强化服务、促进所有权与经营权分离等方面都做了一些有益的探索。
　　但是，通过实践检验，原来我们设想的改革目标并没有达到，在促进区域经济一体化发展方面，效果也不十分明显，在解决条块分割这一弊端的时候，又产生了一些新的矛盾，企业的负担也没有减轻，一些改革的措施与我们农垦、森工系统改革的目标，以及一些现行的法律、法规发生了碰撞和矛盾。这次改革试点所以没有达到预期的目的，主要原因在座谈和汇报当中大家都一致认为是时机不成熟，条件不具备。在这方面，无论是农垦、森工企业还是我们鸡西、虎林市认识都是一致的，也就是说形成了共识。
　　汇报和座谈当中，大家都迫切要求恢复原来的管理体制。为了及早地恢复原来的体制，虎林市委、市政府、鸡西市委、市政府向省委打了几次报告；森工总局和国家林业部驻黑龙江特派组、特派员也分别向林业部打了报告，林业部根据他们的报告，致函黑龙江省委、省政府，要求恢复原来的管理体制。
　　正是基于上述原因，加之国务院已经对农垦、森工系统领导体制改革提出了保持稳定的要求，省委从经济发展长远着眼，依据实事求是的原则，对虎林改革试点进行了全面的认真的总结。6月8日，省委常委认真听取了省委、省政府赴虎林调查工作组的汇报，并且决定虎林境内的农垦、森工企业恢复系统管理。这是省委尊重广大干部和群众意见，本着三个有利于的原则，审时度势所作出的正确决定。”
　　1998年7月1日总局提出了《关于结束虎林试点若干问题的处理意见》。
　　1998年7月2日分局提出了《关于移交工作的有关建议》。
　　1998年从7月5日起，先后有公安、法院、检察院、工商等系统的农垦代表、虎林市代表、在省委工作组参与下，达成了交接工作的协议、方案。按协议、方案开始交接。
　　7月10日，分局财务处、国资局给分局打了《关于财务、国资移交工作有关情况的报告》，包括债权债务达成一致和有分歧的部分，以及国有资产划转的情况。
　　试点期间，各划转机构欠农场的医疗、取暖、电费、电话及其它费用8843万元。试点期间虎林所欠划出人员的工资、福利费、养老保险、补贴、教育费等各项费用77.84万元。两项合计166.27万元。
　　至此，以改革农垦企业隶属关系为核心，以解决“条块分割”、“政企分开”为内容的虎林区域经济一体发展的改革试点，从1994年末调查，到1995年10月形成改革方案，省委常委7届108次会议同意方案，并决定1996年1月1日按新机制运行，到1998年6月省委常委8届2次会议决定结束虎林试点作好善后工作，前后三年多的时间。