黑龙江省农垦中级法院行政判决书


　　　　　　　　　　　　　　〔2000〕垦行初字第1号
　　原告黑龙江省八五一一农场。住所地，密山市兴凯镇。
　　法定代表人崔 星，八五一一农场场长。
　　委托代理人张玉良，八五一一农场副场长。
　　委托代理人王学军，鸡西市雪原律师事务所律师。
　　被告黑龙江省林业厅。住所地，哈尔滨市。
　　被告黑龙江省宝清县人民政府。住所地，宝清县宝清镇。
　　法定代表人朱玉文，县长。
　　委托代理人姜启凡，哈尔滨市启凡律师事务所律师。
　　第三人宝清县林业局，住所地，宝清县。
　　第三人宝密林场，住所地，宝清县。
　　第三人密山市林业局，住所地密山市。
　　委托代理人姚金祥，林业局林政股。
　　原告黑龙江省八五一一农场诉被告黑龙江省林业厅、被告黑龙江省宝清县人民政府行政处理一案，原告于1999年4月17日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于1999年12月 13日判决。判决后，被告黑龙江省宝清县人民政府不服上诉于黑龙江省高级人民法院。黑龙江省高级人民法院2000年5月9日裁定违反法定程序撤销原判，发回原审法院重新审理。原审法院依法另行组在合议庭，于2000年10月17日公开审理了本案。原告委托代理人张玉良、王学军到庭参加诉讼，被告黑龙江省林业厅、宝清县人民政府，第三人宝清县林业局、宝密林场、密山市林业局经本院两次传票合法传唤，均未出庭参加诉讼。依据法律规定，缺席审理。本案现已审理终结。
　　被告黑龙江省林业厅依据黑龙江省勘界领导小组黑勘界〔1996〕1号文件， 并组织密山、宝清两个林业局协商，达成协议，于1998年7月17日下发黑林资政102号函《关于珠山施业区权属等有关问题的通知》，该函将原告珠山施业区内 7 446公顷林地及林木资源划归宝清县经营管理。并指示让宝清县人民政府“对这次划归的林地颁发林权证。”1999年1月 18日，被告省林业厅下发的13号《关于珠山施业区森林资源权属和八五一一农场毁林开垦问题的处理意见的函》。据此，被告宝清县人民政府便于1999年4月 6日作出宝政函〔1999〕2号，责令原告向其交纳还林费745 040.73元。同年，被告宝清县人民政府依据黑龙江省林业厅黑林资政 102号函，于1999年12月18日给宝清县宝密林场发13号《林权证》。
　　原告八五一一农场对被告省林业厅、被告宝清县人民政府作出的具体行政行为不服，诉称：被告黑龙江省林业厅于1998年7月 17日以黑勘界〔1996〕1号文件下发的102号函，对原告在珠山施业区自1957年起经营管理至今的耕地、公路、生产队、居民点、人工林、天然林等资源7 446公顷全部划给第被告宝清县人民政府经营管理显属不当。该函确认 7 446公顷全部是林地、林木也与事实不符。被告黑龙江省林业厅又以〔1999〕黑林资政13号函维持了〔1998〕黑林资政102号函。原告不服，向黑龙江省人民政府依法申请行政复议。 省人民政府逾期没有作出复议决定。被告宝清县人民政府依据〔1998〕黑林资政 102号函和〔1999〕13号函责令原告交还林费，并申请法院强制执行。为此原告向法院提起诉讼，要求撤销黑龙江省林业厅〔1998〕黑林资政102号函和〔1999〕黑林资政13号函，撤销被告宝清县人民政府依据黑龙江省林业厅〔1998〕黑林资政102号函和〔1999〕13号函发出的宝政函〔1999〕2号，撤销被告宝清县人民政府依据黑龙江省林业厅〔1998〕黑林资政102号函和〔1999〕13号函发给宝清县宝密林场的《林权证》，依法确认原告从1957年起经营管理至今的全部天然林、人工林等资源的权属。依法保护八五一一农场的合法权益。
　　被告省林业厅，在收到起诉状副本之日起10日内没有向本院提交答辩状和证据。
　　经审理查明：珠山施业区地处宝清县与密山市行政区划交界处，原属虎饶县管辖。1956年牡丹江市部分青年，到该地区，建立青年农场，后划入铁道兵农垦局管理，1959年更名为八五一一农场。同年1月 18日，虎林县人民委员会鉴于当时未明确划分林界，农场、公社经营管理有很多困难，发生问题不易追究责任等，为便于经营管理，保护国家森林资源，划分了林区界线，下发了虎规字第 1号《关于林界划分的规定》，其内容“(一)各场所辖林界划分：青年农场：北至大金别河分水岭开始，斜向西北经大主桥至牛心顶子以西 400高地；东北至原虎、宝县界；东、东南、南至原虎、宝县界开始。经杨岗以西沿穆棱河到知一乡止；西南至知一乡开始串通密、虎铁路。经富国千山，移民新村。东返串通密勃公路至青年水库止；西，西北至青年水库开始北上至牛心顶子以西 400高地。”还规定：“此规定下发后，即按此划分进行对森林经营管理。”
　　1963年12月14日，中共黑龙江省委、省人民委员会下发了黑发〔63〕0325号文件《关于东北林业总局、东北农垦总局等五个单位在国营农场建立林场问题的批示》，该文第二条规定，“国营农场附近的次生林和荒山、荒地划给农场管理，林地和林木所有权属于国家，使用经营权归农场。”
　　1965年4月24日中共中央、国务院下发了中发〔65〕237号《中共中央、国务院对国务院、军委联合检查组<关于虎饶地区若干问题的处理方案>的指示》。其中，对林权问题建议林业部尽快全部接管完达山林区，加强管理保护，彻底杜绝滥采乱伐森林资源的现象。1965年8月9日为贯彻中发〔65〕237号文件精神，农垦部、林业部下发了〔65〕垦计肖字第 88号〔65〕林计综昭字第52号(以下简称农垦部、林业部文件)《关于完达山林区接交问题的联合通知》，该文件第一条中规定：“经国务院批准的完达山林区开发方案规划内的全部林区，由东北林业总局接管；经黑龙江省人委批准的农垦农场经营内的荒山、荒地、宜林地、次生林、散生林，以及农场自办的苗圃和农场自己营造的人工林，仍归农场经营管理。”同年9月 29日，在未收到农垦部、林业部文件之前， 宝清县人民委员会与八五一一农场依照中发〔65〕237号文件制作了《林区接交书》。
　　1969年9月 13日，宝清、密山两县代表签署了行政界线和资源利用问题协议书。该协议书载明：对两县一度发生的争执的行政界线，经双方协商，达成协议。明确了宝清和密山之间行政的区域界线。
　　1990年6月10日密山市人民政府给密山市珠山林场颁发了牡密04号《林权证》。
　　1998年4月 17日，省林业厅林政处姜成义、董权臣两人组织宝清县、密山市林业局工作人员协商，三方签署了《省林业厅关于解决密山市、宝清县珠山施业区森林资源权属问题的裁决意见》， 该文第一条载明：“该经营施业区的森林资源权属，遵照黑勘界〔1996〕1号文件划定的行政界线，随着划定的行政区域而定”，即1969年9月双方签订的 《宝清、密山县行政界线的资源利用问题的协议书》中第二条商定的划归密山县使用的19 346公顷林地中，按黑勘界〔1996〕1号文件划定的行政界线，划归密山的 11 900公顷的林地及林木资源权属归密山市，划归宝清的7 446公顷的林地及林木资源权属归宝清县。该文第六条“按黑勘界〔1996〕1号文件划定的行政界线， 密山市对划归宝清县的林地及林木资源的有关资料(资源统计材料、有关合同、原林权证复印件等)移交给宝清县。宝清县要对其所属林地颁发林权证”。
　　同年7月17日，省林业厅下发了黑林资政函〔1998〕102号《关于珠山施业区权属等有关问题的通知》。 该函称依“黑勘界〔1996〕1号文件精神，经省厅组织密山、宝清两个林业局协商，已达成一致意见，现对珠山施业区权属等有关问题通知如下：第一条，规定原珠山施业区按照黑勘界〔1996〕1号文件划定的行政界线划归宝清县的7 446公顷林地及林木资源由宝清县经营管理”，该函第六条中规定：“宝清县要对这次划归的林地颁发林权证”。
　　1998年11月11日，省勘界领导小组办公室《对农垦总局<关于对黑勘界〔1996〕1号文件中“行政区划”解释的请示>的答复》：该文件明确答复“省勘界领导小组，1996年省勘界〔1996〕1号文件《关于解决鸡西、穆棱等六个县行政区域界线的通知》第二条， 旨在划定密山市与宝清县的行政区域界线和解决珠山地区问题，不涉及八五一一农场资源权属和经营管理。”同年12月18日，宝清县人民政府依据黑龙江省林业厅〔1998〕黑林资政 102号函给宝清县宝密林场发13号《林权证》。
　　1999年1月 18日，省林业厅在给双鸭山市人民政府，农垦总局的黑林资政函〔1999〕13号《关于珠山地区森林资源权属和八五一一农场毁林开垦问题处理意见的函》称：“根据黑龙江省勘界领导小组关于解决鸡西、 穆棱等六个市县行政区域界线的通知(黑勘界〔1996〕1号)，依据《中华人民共和国森林法实施细则》的有关规定和已颁发的林权证，及省林业厅《关于珠山施业区权属等有关问题的通知》(黑林资政函〔1998〕102号)文件精神， 珠山地区内由密山市划归宝清县的7 446公顷林地权属明确， 由宝清县经营管理。八五一一农场在珠山地区实施的熟化林地行为属于非法侵占林地”。该函第三条：“还林问题，在珠山地区内1996年以来开垦的林地必须全部还林，由八五一一农场向宝清县交纳还林费，由宝清县组织还林”，该函第四条，“森林资源损失赔偿问题，开垦林地造成的森林资源损失按林木和幼树直接损失计算，由负有毁林责任的八五一一农场向宝清县赔偿。”
　　1998年省土地局就土地权属问题按法定程序开展工作。采用最新的航测技术，对该地区的所有林木、土地、河流、荒地、荒山等(含对被告省林业厅“划归宝清县的7 446公顷林地及林木”)，进行了详细调查查明：被告省林业厅函件中所说的7 446公顷全部都是林地、林木是不符合事实的，这其中还有荒地、草原、居民点、耕地等。
　　1999年2月 11日， 省政府法制局行政复议应诉处向省林业厅下发了黑政复发〔1999〕3号《行政复议案件受理通知书》，1999年4月5日，复议期限满，复议机关没作出复议决定。
　　1999年4月6日，被告宝清县人民政府依据被告省林业厅〔1999〕黑林资政13号函的规定，向原告人送达了宝政函〔1999〕2号《关于珠山地区被毁林地还林计划的函》，责令原告 八五一一 农场在4月20日前，向被告宝清县人民政府交纳还林费工745 040.73元。
　　1999年11月10日，鸡西市中级人民法院〔1999〕鸡行终字第24号判决，撤销了密山市人民政府为密山市珠山林场颁发的牡密04号林权证，限密山市人民政府40日内为珠山林场重新核发林权证。
　　本院认为：被告黑龙江省林业厅下发的〔1998〕黑林资政 102号函和〔1999〕黑林资政13号函，是针对特定的对象作出的具体权利、义务实质内容的决定，是对因行政区划改变后的林地及林木资源的经营管理权及使用权作出的规定，属具体行政行为。依照法律规定是可诉的行政行为。该函制定的依据是黑勘界〔1996〕1号文件。 然而省勘界领导小组办公室于1998年11月11日已行文明确答复农垦总局， 黑勘界〔1996〕1号文旨在划定密山市与宝清县的行政区域界线和解决珠山地区问题，不涉及八五一一农场资源权属和经营管理。据此说明，省林业厅依据黑勘界〔1996〕1号文件作为林地、林木资源确权依据显属不当。 被告黑龙江省林业厅与密山、宝清两个林业局签订的协议，不但不能作为其实施行政行为的依据，而且严重违反了《中华人民共和国森林法》和原国家林业部1号令《林地管理暂行办法》的有关规定。
　　〔59〕虎规字1号文件是有效力的。 中共黑龙江省委、省人委黑发〔63〕0325号文件已批准，“国营农场附近的次生林和荒山、荒地划给农场管理，林地和林木所有权属于国家，使用经营权归农场”，农垦部、林业部〔65〕垦计肖字第88号〔65〕林综昭字第52号《关于完达山林区接交问题的联合通知》文件规定，“经黑龙江省人委批准的农垦农场经营范围内的荒山、荒地，宜林地、次生林、散生林，以及农场自办的苗圃和农场自己营造的人工林，仍归农场经营管理”。上述文件反复强调农场经营范围内的资源权属是农场的。1992年 8月18日黑龙江省人大常委会通过的《黑龙江省国营农场条例》第10条规定：“国营农场享有对依法划定的场区内国家所有土地、森林、草原、水面等自然资源享有使用、收益的权利。”综上所述，依照文件规定原告在珠山区域内的 “7 446公顷林木、林地”权属明确、清楚，应予确认。资源的使用权、经营管理权属于原告八五一一农场。被告黑龙江省林业厅违反《中华人民共和国森林法》第17条 1款关于县级以上人民政府依法处理单位之间的林木、林地使用权争议的规定，属超越职权。
　　原告与被告宝清县人民政府1965年双方作出的 《林区交接书》没有执行农垦部、 林业部《关于完达山区接交问题的联合通知》，是无效的。
　　1993年林业部1号《林地管理办法》第8条规定：核发林权证应具备下列条件：1.森林、林木、林地的权属无争议；2.界线清楚，标志明显，与毗邻单位有认界协议；3.面积、四至界线的登记文件和图面资料同实地吻合；4.有关图表完备，材料齐全。被告省林业厅违反上述规定所作出的〔1998〕黑林资政102号函和〔1999〕黑林资政13号函于法无据。而且102号和13号函认定划归宝清县的 7 446公顷行政区域内没有居民点、没有耕地等，全部说成是林地是不符合事实的，是错误的。
　　被告宝清县人民政府依据〔1998〕黑林资政102号函，于1998年12月 18日发给宝密林场的13号《林权证》是错误的，违反黑稳权字〔82〕第3号文件和林业部令1号，林权证确认的范围及发放程序违法，将原告八五一一农场经营使用四十余年的林地、林木划经宝密林场，侵犯了原告的合法权益。 将原告营造的人工林按被告省林业厅〔1998〕黑林资政102号函确权给宝清县违反了《森林法》第27条 1款“人工林谁造谁有”的规定，属滥用职权核发林权证，该行为无效。应依法撤销被告宝清县人民政府1998年12月18日给宝密林场颁发的13号《林权证》。被告黑龙江省林业厅黑林资政函〔1999〕13号通知，“八五一一农场向宝清县交纳还林费由宝清县组织还林。”违反了谁破坏谁恢复的原则。被告宝清人民政府依据黑林资政函〔1999〕13号，于1999年4月6日发的宝政函〔1999〕2号于法无据。
　　原告的诉讼请求事实清楚，证据充分。符合法律规定，应予支持。被告黑龙江省林业厅、被告宝清县人民政府在诉讼期间拒不向法院提供作出被诉行政行为的有关证据材料， 违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条的规定，应当认定该具体行政行为没有依据、证据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》，第二十七条，第二十五条三款、第五十四条第二项第二目、第五十三条一款、第四十八条和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条二款之规定，判决如下：
　　一、撤销被告黑龙江省林业厅〔1998〕黑林资政函 102号《关于珠山施业区权属等有关问题的通知》和〔1999〕黑林资政函13号《关于珠山地区森林资源权属和八五一一农场毁林开垦问题处理意见函》。
　　二、撤销被告宝清县人民政府宝政函〔1999〕2号 《关于珠山地区被毁林地计划还林的函》。
　　三、撤销宝清县人民政府1998年12月18日发给宝清县宝密林场13号《林权证》。限宝清县人民政府30日内为黑龙江省八五一一农场颁发林权证。
　　案件受理费100元，由被告省林业厅承担。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 审判长：赵永江
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 审判员：刘卫中
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 代理审判员：周志强
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 (黑龙江省农垦中级法院章)
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○○年十月十七日
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 书记员：高洪波