调研成果
关于垦区以地谋私案件情况的调查报告

　　　　　　　　　　　　　　 农垦区分院 刘念策 郜宪宝
　　黑龙江垦区，是以机械化大农业为主业，农林牧副渔、工商运建服各业并举的大型国营农场群，是我国重要的商品粮基地之一，共有102个农牧场，总面积5.8万平方公里，耕地面积3000万亩，人口155万。在农业的现代化方面起着重要的示范作用，在党的十一届三中全会后的改革大潮中，垦区也发生了一系列深入变革，特别是80年代初以来，随着土地联产承包责任制的全面推行和农场、家庭农场双层经营体制的建立，使垦区经济有了较大幅度的发展。
　　然而近年来，由于联产承包责任制尚不够完善，以及农场土地管理上尚有漏洞，垦区出现了一批以地谋私的案件，这类案件波及面广，危害大，引起群众的强烈反响，严重地干扰了垦区改革、建设的顺利进行。所谓“以地谋私”案件是指部分农场管理干部与某些具有实权的人，违反政策法律规定，钻改革中制度不健全的空子，通过承包土地或与土地有关的生产经营活动，利用职权谋取私利的案件。由于这类案件一般案情较复杂，涉及地方性政策法规较多，且违纪与违法犯罪往往交织在一起，涉及人数也较多，因此，开展对这类案件的调查研究，对我们正确区分罪与非罪的界限，搞好这类案件的查处，促进垦区经济建设与改革的深化，进一步完善土地联产承包责任制具有十分重要的意义。l992 年年初以来，我们组织垦区八个基层检察院对“以地谋私”问题进行了全面系统地调查，现将初步调查结果及我们的建议提出来，以期引起各级领导和有关方面的重视。
　　一、垦区以地谋私问题的现状、危害、成因及特点
　　从目前调查的结果看，垦区部分管理干部，特别是生产队一级的干部以地谋私的严重程度不容忽视。据初步统计垦区102个农场中大约50％—5％的生产队不同程度地存在着以地谋私问题。据北安管理局调查，该局辖区15个县团级农业单位，1989年至l991年3年中都有以地谋私现象存在，有以地谋私问题的生产队l78个，占农业生产队总数的62％。涉及管理人员847名，占管理人员总数的21％，其中场级干部2人、科级58人、队级413人、一般干部374人、队以上干部占56％，违纪包地面积51300余亩，违纪包地获利总金额达154万余元，相当于全局1991年纯利润的9.6％，该局某农场发生以地谋私问题的生产队共有12个，全场农业队总数92.3％，有的以地谋私达到极其严重的程度。l992年建三江检察院和纪检委、监察局共同查处了一起以地谋私案件，该局前哨农场十三队l989、1990年两年分别有l4名和l6名管理干部挂名包地，种管收全过程都由生产队负责，两年合计集体私分了4220亩地的纯收入46.2万元，人均获非法收入l5400余元，最多的分得30000余元。某农场一生产队原队长因贪污被检察机关查处，现任代理队长胆大妄为，竟擅自决定将本队1989年队管地盈利款1.8万余元私分，人均获利2200余元，其中包括分给在押的前队长一份。
　　以地谋私问题的社会危害表现在以下四个方面：一是使大量的公有资财被据为己有，“富了方丈，穷了庙”，国有资产受到侵蚀，造成国家集体经济的相对危困。二是严重地损害了党在农村改革政策的顺利贯彻，干扰了垦区各项改革措施的落实，特别是联产承包责任制的进一步深化和完善。三是造成农垦企业的土地经营管理混乱，严重破坏了应有的经济效益，阻碍垦区经济进一步发展。四是严重败坏了党政领导机关和领导干部的整体形象，破坏了干群关系，严重挫伤了广大群众的生产积极性。有些群众气愤地说：“我们辛苦一年得不了几个钱，有时还欠账，他们(少数生产队干部)挂名包地不付任何代价，就得大钱，这样下去，我们怎样安心生产?”以地谋私现象已成了目前广大群众反映十分强烈的热点，并影响着垦区经济发展和社会安定，因此，认真解决好管理人员以地谋私问题，对进一步加快垦区经济建设的深化改革有着十分重要的现实意义。
　　以地谋私问题产生的原因和形成条件：以地谋私现象属于管理人员利用职权在经济上违纪违法活动的一种，既有与管理人员利用职权进行其它经济违纪违法活动共同的成因，也有其特殊的原因。
　　农场管理干部以地谋私的主观原因是：少数基层干部受社会上当前流行“金钱万能” 一切向钱看”等腐朽思想影响，公仆意识淡化，个人私欲膨胀，他们在“有权不用，过期作废”“不捞白不捞”的思想支配下，便从他们负有最主要、最直接的土地管理权上“卡油水”。特别是有的人钻改革的空子，用不正当手段明显暴富起来，更加刺激了这部分干部以权谋私的欲望。许多生产队干部就是看到别人以地谋私捞到了“好处”竟相效尤，你搞我也搞，在短期内形成了一股“以地谋私”歪风。
　　客观原因是：(一)垦区改革同各地一样，也存在着规章制度的滞后现象，各项管理制度不够完善，土地管理、合同管理、财务管理都存在着严重的漏洞，特别是对计划外土地的管理，以及所谓“黑地”的存在，更有大量的空子可钻，据有关专家撰文论述：我国公开统计的耕地面积为l5亿亩，但是通过人造卫星遥感技术测算，我国实有耕地面积21亿亩，很多土地没有列入计划统计表以内，这种情况在我们垦区亦是如此，对计划外土地的承包以及队管土地的大量存在，从而在上缴利费税，分摊直接成本，处理产品以及经济核算等诸环节，均有借以谋私、中饱私囊的条件。(二)国营农场的生产条件较差，基本上还是靠天吃饭，因而基层干部工作艰辛，经济上可兑现的收入较少，特别是某些贫困农场，连续几年不能给职工干部开资，遇到灾年，挂在账上的工资何时发到手中，无法预料，生产中的各种开资没有来源，以地谋私便成为少数干部捞取非法收入，借以致富、暴富的捷径。(三)制约机制不健全，有关部门理应监督而监督不力；执纪和司法部门因政策界限难以区分而查处不力。由于以地谋私案件往往在少数干部小范围内发生，广大群众难以监督，从而使部分人以地谋私的行为一再得逞。
　　由于以地谋私是管理干部利用职务之便进行违法违纪活动，因此决定了它有以下三个突出的特征：
　　(一)相互勾结性，由于土地及农业生产的公开性，以及管理人员职务上的相互制约，这就决定了部分管理人员在进行以地谋私时，彼此间须相互勾结，共同谋利，如队长让会计在自己包地的账目上做手脚，就要首先让会计有利可图；会计知道了队长的隐私，又可趁机要挟队长对自己谋私视而不见。通过调查，绝大多数有以地谋私案件的单位，一般都是多人集体违纪，或共同犯罪。
　　(二)相对隐蔽性，由于以地谋私属明知故犯，既怕上级发现，又怕群众知晓，内部彼此知情，对外隐蔽口径一致，所以虽然问题发生时间长、范围广、金额惊人，但是很难发现，一旦败露，则预谋在先，查处起来难度也大。
　　(三)形式手段多样性，从调查情况看，农场管理人员以地谋私问题，涉及面较广，牵涉场、队领导干部、一般管理人员，以及他们的亲属等众多方面，渗透到种、管、收、算各个环节，形式手法也多种多样。如明明是包地20垧，可下账只18垧；明明是张三包地，名字却写李四。有的是两个生产队管理人员互相利用，跨场跨队交叉包地。A队队长到B队包地，B队队长到A队包地。有的干脆以包地为名，私分公款，还有的场部干部利用职务之便，以包地为名，向生产队要钱款等等，从而决定了这类案件的复杂性和查处的艰难。
　　二、以地谋私案件的几种类型
　　以地谋私尽管其手段形式多种多样，但是万变不离其宗，实质都是管理干部利用职务之便，通过包地或以包地为名，为个人或他人谋取非法或不正当利益，就其表现形式上看，以所谓“包地者”的包地方式上来划分，有以下几种情况：
　　(一)违反规定，超越标准匿名、挂名、顶名包地。
　　各管理局和农场都规定管理干部不准包地，部分农场在1990年前虽允许管理干部包地，但严格规定了标准，而一些队干部却对此置若罔闻，他们利用职权违反规定私自包地或超标准包地。北安局l990年有两个场管理人员违反规定超标准包地的有211人，超包面积l6000余亩，人均超80亩，其中一对夫妻双方均系管理人员的干部超包367.5亩。在不准管理干部包地的农场，部分管理干部则用其亲友名义顶名、挂名包地，有的甚至匿名包地，非法收益为个人所得。
　　(二)跨场队交叉包地
　　部分队干部既想以地谋私，又怕在本队超规定包地影响不好，就互为利用，跨场跨队包地。某农场存在跨队包地的生产队占全场生产队总数的42％，其中两个队跨队包地面积943亩。
　　(三)无合同、超合同包地
　　按规定，包地必须以法律规范的合同为准，然而，有些生产队干部却无合同或超合同包地。某队1990年签合同70份，超过合同包地的为67份，超包面积7600余亩，另外该队无合同包地还有ll02亩，两项相加，共占该队当年实播面积的41.4％更为严重的是，有的人看苗情，看收成签定合同，在收割前看哪块地长得好，能盈利，就指地号签合同，算作个人承包，用以掩人耳目。
　　(四)分好地少算面积。
　　有的生产队干部在分地时巧作文章，把好地分配到自己及亲属名下，又暗示有关人员少算面积，如某队一个地号，l989年整地时作业面积为26垧，l990年被队长承包，面积改为21垧，该队长签字认可。
　　如果从利用职务便利，获取非法收益方式上来划分则有以下几种类型：
　　(一)承包者不承担任何生产费用，不出劳务，土地由生产队耕种，年终获取全部土地生产成果，如建三江某农场六队以生产队长兼支部书记为首的四名生产队干部，将一块生产队统一耕种的大豆地作为其承包土地，一切费用由各家庭农场摊销，总收入2万余元，被四人分掉。
　　(二)“承包者”不付或少付生产费用，不承担或只象征性的承担一点劳务，年终决算时，扣除全部或少部分应分担的生产费用，个人获取盈利收人。如建三江某农场十九队会计，1989年承包了200垧大麦地，个人不出钱也不出力，一切费用都由生产队承担，决算时扣除应分摊的直接生产费用后，将全部盈利款据为已有。绥化局有的队干部到外队包地，由本队提供种子、化肥、农药等生产资料，个人获取盈利收入，还有的“承包者”承担部分生产费用，不出劳务(或象征性地参加一些劳动)，年终获取全部生产成果。这种类型在以地谋私案件中较为常见。
　　(三)生产队干部截留私分应该属于承包户的各种资金。宝泉岭某队管理人员截留私分了农场退回该队的农药差价款2000余元以及农场转给水稻专业户的稻种加价款6300余元。另一个生产队干部则截留私分了农场转回该队的家庭农场小麦差价款、粮食差价款和晒场保管费1300余元。有的生产队干部还多分承包户的兑现现金。有个生产队1990年承包盈利户每户兑现现金不足200元，而队长与会计二人三次截留兑现现金竟达l9600元。
　　(四)巧立名目、私分生产队统一管理土地上的产品收入。某场调查1989、1990年两年以各种借口被私分队管地盈利款的土地多达46000余亩，牡丹江局也发现了队里种“黑地”，收益私分的情况多起。
　　(五)农场机关和场直单位干部，以包地为名，向生产队索取财物，部分农场领导和机关干部打招呼挂名包地，他们连包的地是多少，包的地在哪里都不知道，年终不管盈利与否，坐享其成。某农场机务科长李某到某生产队对队长说：科里人要种点大豆。此后，即没有交生产费用，也没有参加劳动，到年终该队队长以“包地”盈利款名义给农机科四个人每人2000元。
　　几年来，以地谋私现象虽经有关部门查处，但在部分生产队继续蔓延。如红兴隆检察院掌握构成犯罪的案件线索是：1989年1件；l990年10件；l991年12件。从受案情况看，1989年1件；l990年3件；l991年8件。这种情况表明：对垦区的以地谋私问题不能掉以轻心，必须采取相应的对策加以遏制。
　　三、对策上的几点建议
　　土地是国家的最宝贵的资源，是农业发展和人民赖以生存的基础，土地生产是我们农垦经济主战场，是农垦职工生计的主要来源，而土地承包又是农垦改革的主课题之一，认真处理好以地谋私问题，对促进垦区经济发展，推动垦区改革的进一步深化，解决好广大群众呼声强烈、意见最大的难点和热点问题，是十分必要的，为此，我们建议：
　　(一)认真学习小平同志南巡讲话精神，进一步加快改革步伐，巩固联产承包责任制的成果，同时要全面理解小平同志提出“两手抓、两手硬”的方针，切实抓好对以地谋私问题的综合治理，对确属违纪的案件要认真查处；对情节严重构成犯罪的，要给予打击。打击经济犯罪不是“左”，而是对经济建设和改革开放最好的服务。要提高对以地谋私案件危害性的认识，一些人认为以地谋私是改革中出现的问题，不能按违纪违法处理，似乎一处理，就影响了改革。确实，以地谋私是改革中出现的问题，但这不是改革中的失误，而是一些人钻改革的空子，中饱私囊，进行违纪违法甚至犯罪活动，必须给予严肃处理或打击，这不仅不会影响改革，而是深得民心，保证改革顺利健康发展的必要措施。
　　(二)健全土地承包的各种管理制度，堵塞漏洞，制定出适合本地情况的政策和规定。
　　(三)健全监督机制，上级主管部门要定期检查，采取有效措施制约，纪检、监察、审计、土地管理等部门要密切配合，每年至少全面深人地清查一遍，发现问题及时处理，同时要发挥党组织和工会的保证监督作用。
　　(四)加强思想政治工作，在保证基层干部生活不低于当地职工平均收入水平的基础上，对他们深入进行廉政、法纪、公仆意识教育，同时对广大群众进行法制教育，发动群众自觉监督和举报违法犯罪，对举报有功者要进行奖励。
　　(五)正确地掌握各种政策和法律界限。
　　如前所述，以地谋私问题是在改革过程中产生的(当然不是改革探索中的失误)。有其复杂的主客观原因和形成的条件，涉及面较广。因此，执行政策法律要积极稳妥，要从本地实际和有利于生产力发展出发，对一切不当得利和非法所得收缴归公，不让个人占公家便宜的前提下，本着教育面要宽，打击面要小的原则，对大多数以地谋私案件中犯了错误的干部，只要有关局、场有规定，在查清问题、弄清思想后妥善处理，实行惩前毖后，治病救人的原则，只要能认识问题，积极退赔，都要及时解脱，正确地使用。情节一般的，可进行批评教育；情节较重的，可给予必要的政纪党纪处分，对于具备犯罪构成要件，情节严重的，有下列情形之一的，应以贪污罪追究刑事责任：
　　1.利用职权之便，以包地为名侵吞队管地产品收入款、数额达到起刑点标准以上的。
　　2.以包地为名，集体私分生产队产品收入，数额巨大、情节严重的应追究主要责任人的刑事责任。
　　3.利用职务之便，少交或不交利、费、税数额达到起刑点标准以上的。
　　4.利用职务之便，截留、侵吞承包户应收款及上缴款数额达到起刑点标准以上的。
　　5.假借包地名义，利用职务之便，擅自将自己经管的队有产品或产品收入无偿地赠予他人，数额达到起刑点标准以上的。
　　另外，利用职权，以包地为名义向生产队索要财物的，符合受贿罪立案标准的，以受贿罪(索贿)论处。
　　我们经过调查认为：尽管垦区以地谋私现比较严重，但真正构成违法犯罪的毕竟是少数，为此，只有严格执法执纪，才能以儆效尤，遏止住这种现象的继续蔓延，保证垦区的国家和集体财产不受吞噬，我们在查处这类案件时，必须坚持：“一要坚决、二要慎重、务必搞准”的方针，在调查或侦查时，态度要坚决，旗帜要鲜明，力求把问题查清，但在处理时，头脑一定要冷静，要持慎重态度，认真区分一般性错误与违纪的界限，罪与非罪的界限，做出正确的处理。拿不准的，要逐级上报请示。