关于如何规范主办检察官责任制的思考

　　　　　　　　　　　　　　　　 农垦区分院 赵天勇
　　我国检察机关是宪法和法律所确定的法律监督机关和司法机关，但长期以来却被赋予太多的行政性，长期习惯于用行政领导的工作方式来管理检察工作，忽视了检察工作的司法规律性，使得检察工作中行政化倾向明显，检察官缺乏独立性，突出表现在检察官在办案过程中权限过小，几乎一切检察事物都要向部门负责人、检察长请示汇报。实践证明，这种模式已不能适应新形势下严格执法的要求。一是不利于“忠于法律”精神的培养。“忠于法律”是检察官道德的灵魂，是司法公正的重要基础，检察官在办案中事事要请示汇报，容易导致“服从领导”超过“服从法律”，不利于法律精神的培养和弘扬。二是由于职责不明，责任分散，不利于办案人员责任心的增强，也不利于错案责任追究制的落实。三是检察官在办案中权限过小，使其主观能动性和工作积极性难以发挥；办案环节过多容易造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。
　　韩杼滨检察长在全国检察机关深化改革座谈会上指出：“不改革，检察工作就没有出路；不改革，检察工作就不能发展；不改革，检察机关就没有活力。”在检察机关反贪污贿赂部门试行主办检察官办案责任制是对现行办案机制的一项重大改革。其目的是在强调侦查活动统一部署、协调指挥的前提下，明确办案责任，充分发挥办案人员的积极性和集体配合功能，提高工作效率，保证办案质量。主办检察官办案责任制的推行，对于检察制度改革乃至我国的司法改革具有重要的意义。一是实行主办检察官办案责任制，是一种“放权检察官的改革，它使检察官成为检察权行使的相对独立的主体，通过权责利的结合，有效地调动办案检察官的积极性和创造性，并通过这种精英遴选和精英激励机制有利于培养出新一代具有较高素质的检察官；二是检察权力被重新配置，压缩了指令层级(中层的指令权被限制)，检察官权力强化，这都是具有变革意义的措施，是制度改革的前奏；三是为保证这种办案责任制的贯彻，需要同时进行配套性改革，包括建立严格的选任机制、科学的工作机制、有效的监督机制”等。四是主办检察官办案责任制的推行和发展，意味着改革了长期以来单纯的行政手段管理检察工作的做法，强化检察官的司法属性，实现检察官的相对独立，有利于推动刑事诉讼制度的深化改革。
　　所谓主办检察官办案责任制，是以一名检察官为主，在检察长和检察委员会领导下，按照规定依法相对独立地承担起贪污贿赂案件侦查工作的内部办案制度。鉴于主办检察官办案责任制尚处于试点阶级，各地在主办检察官办案责任制试点中基本方向和核心内容上基本相同，但在具体作法上不尽一致，需在实践中不断规范，不断完善。本文仅就如何规范主办检察官办案责任制加以探讨。
　　一、主办检察官的资格及选任
　　主办制的实行，意味着“放权检察官”，将赋予主办检察官很大的程度决定权，这又是以对主办检察官相对独立行使职权的信任为前提的，为此对主办检察官个人业务素质要求很高。一是较强的政治素质和良好的职业道德。如政治素质不高，必要的条件不具备，加之执法环境不太好容易造成腐败。同时，由于权力相对较大，政治素质不高，制约不足，也容易造成滥用职权。二是具有大专以上文化程度，从事侦查工作三年以上或检察工作五年以上，一般应具有检察官职务。个别确实具备条件的助理检察员被任命为主办检察官，说明其工作能力已能承担检察员的任务，因此应尽快任命为检察员。三是要有较强的业务能力，较强的指挥协调能力，有丰富的实践经验和较高的政策法律水平。
　　做任何事情，人总是第一位的因素。如何选用主办官，这是主办检察官办案责任制首先要解决的问题。笔者认为，应当建立主办检察官考核任用制度，明确规定主办检察官的任职条件和资格，以及考核任用的具体程序和步骤，以保证在现有的检察官中选出最适合的人担任主办检察官。选拔和确定主办检察官，应当遵循公平、公开、竞争、择优的原则，在全院范围内竞争上岗、择优选任。应坚持宁缺勿滥的原则，注重质量，成熟一个，任命一个。在一定时间内可实行双轨制，主办制与原有的侦查方式同时适用。在选任的程序上应按个人申请、部门推荐、政治部门考核(考试)，检察长决定任命的程序进行。
　　二、主办检察官的职责界定
　　主办检察官办案责任制的核心内容就是“责任”二字，并且围绕这两个字在责、权、利相统一上做文章。正确确定主办检察官的职责，是主办检察官责任制成功与否的关键。主办检察官责任制的核心内容是责任，而责任是在权利的基础上产生的。主办制度的主要内容是赋于承办自侦案件的检察官以行使职权的独立性。但主办检察官的自己名义独立地行使职权的范围如何界定，是“主办制”面临的最大问题。正确界定主办检察官权力范围必然是这项改革的一个基本点。
　　笔者认为设置主办检察官职权时应遵循以下原则。
　　一是依法设置原则。即主办检察官行使权力，应当有法律的依据，不能违反法律越权办案。如法律明确规定应有检察长或检察院决定的事项不能仅由主办检察官决定。
　　二是责、权统一原则。责仅统一原则是现代管理科学的基本准则，也是主办检察官责任制应遵循的基本准则。权限是履行职责的保障，责任是正确行使权力的条件，只有当检察官所承担工作责任范围与其职权相适应时，才能调动和激发检察官的工作积极性和责任感。如果责任大于权限，往往导致责任不明，责任心不强，积极性不高，效率低下等；如果权限大于责任，则容易产生滥用权力的现象。
　　三是逐步放权原则。鉴于目前制度不配套主办检察官职权设置要紧密联系我国司法制度的特点及检察队伍的整体素质等因素，不要急于求成，权利赋予最好也不要一步到位。那些对检察工作质量有较大影响的检察权仍应由检察长、检察委员会掌握。如重大案件的立案权，逮捕决策权、移送起诉决定权等。待司法制度制改革较为成熟时，再逐步扩大主办检察官的权利。
　　关于主办检察官具体职权的设置，可分为三种情况。
　　一是主办检察官可自行决定，独立进行工作的权限。侦查部门的权力，大体上可分为程序性决定权和实体性决定权。对于实体处理权，如立案权、起诉权、不起诉权等，意味着确认某人是否构成犯罪，属于具体有实体意义的程序决定权，因其作为终局性、实体性和法律性处置而具有“司法”性质。目前体制和司法状况下，这类事项不宜由主办检察官单独决定，而应由其提出意见报检察长或检察委员会决定。对于一般的程序性处理权可由主办检察官独立行使。如一般案件的初查权；侦查指挥权；侦查终结权；办案组日常检察事务的管理权等。
　　二是由主办检察官提出处理意见，报检察长审批的检察事务。如立案的建议权，采取强制措施的建议权，起诉、不起诉建议权、侦查终止的建议权等。
　　三是检察委员会行使的职权。如：检察委员会认为应由其讨论决定的案件，检察长提交检察委员会讨论决定的案件。
　　主办检察官作为独立的责任主体，要对自己决定的事项承担责任，包括错案责任。根据上述主办检察官职责界定的原则，主办检察官主要是独立开展侦查工作，收集证据，查证事实，证实犯罪，确保案件的质量。对案件事实和证据的认定，原则上由办理案件的主办检察官负责。主办检察官要对案件的事实和证据负责，因此，主办检察官提交检察长或检察委员会决定的事项中因事实、证据失实而导致做出错误决定的，主诉检察官应负责任。对于案件的定性和应用法律上的决定，可由检察长和检察委员会作出决定并对其负责。
　　三、主办检察官办案责任制的组织形式及工作方式
　　主办检察官责任制普遍采用的组织形式为办案组制。即设主办检察官办案组，配若干办案人员，由主办检察官主持办案组的工作并承担责任。鉴于目前反贪污贿赂工作部门工作量大人员少的现状，各院在试点时根据自己的实际情况采取了不同的组织形式。除小组制外，许多地方采取的是搭档制，即由一名主办检察官带一名助理检察官或书记员办理案件，主办检察官对案件负完全责任。笔者认为，搭档制的组织形式，相对而言更符合当前检察机关反贪污贿赂部门的实际，落实办案责任制相对更为彻底，且简便易行，协调关系比较方便，可以防止责权不明，在试行中效果比较好。可根据不同的情况采取不同的组织形式，灵活掌握。办案组成员的选择，应采取双向选择，滚动选任，竞争上岗的办法。办案小组内部，实行民主集中制，主办检察官为第一责任人，要对检察长和检察委员会负责。主办检察官办案组对于承办的案件可以采取有分有合的形式进行。一般一个组可以承办一起或多起案件。由几级检察院共同查办或需要由上级检察院统一指挥侦查的案件，可抽调所辖检察院办案人员，组成专门办案组，经检察长批准，设立若干主办检察官办案组，任命主办检察官。就主办检察官的工作方式，尤其涉及与助手的关系，与部门领导的关系上，应注意以下两点：
　　一是遵循“主办原则”。主办检察官办案责任制的意义在于赋予直接参与程序的“一线检察官”以更大的权力，如果不到一线，不直接办案，就丧失了改革的意义。因此，主办检察官应就承办的案件直接深入一线侦查，一般情况下不宜由助手独立开展侦查工作。
　　二是处理好主办检察官与部门领导的关系。省院反贪污贿赂工作局在《试点工作意见》中规定“侦查部门负责人具体指挥和指导主办检察官的工作，审核主办检察官提出的意见，对侦查活动和各项保障工作进行协调，并负责对主办检察官的日常管理。对于主办检察官作出的决定，侦查部门负责人认为必要时，可以召集会议进行研究讨论，也可以直接提出纠正意见，主办检察官应当执行。”这就将侦查部门的领导职务性质界定为部门的主管领导，即检察事务和检察行政事务的双重领导。这与传统的管理体制并无改变。部门领导代表检察长在一定程度上管理某方面的检察业务在法理上是能够成立的，尤其对于案件、事物繁多的大检察院，客观上可能需要部门领导代表或协助检察长处理业务事项。然而，在“统得过死，管得过多”的传统体制下，如果仍沿用旧的管理体制，主办制难以发生实质性的变化，改革难以有突破。借鉴刑检部门开展主诉检察官制的经验，笔者认为，侦查部门的领导身份应界定为部门的行政领导人，检察业务的一般管理者以及检察官的监督者，不再是具有指令权的检察业务领导。检察长与主办检察官之间通过指令关系直接衔接，部门领导下再成为这一行政链的中间环节。部门领导可以利用纪律督察、人事管理，办案条件的提供等行政性权力影响案件处理。
　　四、关于主办检察官办案责任制中的内部监督制约机制
　　实行主办检察官办案责任制，并非意味着把一切责任都推给主办官，而不再对主办官的活动进行管理和监督。实践证明，没有监督和制约的权力是最容易产生腐败的权力，没有严格管理的制度是最容易产生错误的制度，因此独立办案与监督制约，即“放权”与“限权”，是主办制实施中的一个基本矛盾。主办制度的内部管理监督机制，应当针对主办官办案的基本程序和情况建立有关制度和规定。对主办检察官的监督制约，应当注意合理和有效的原则。一是应有利于加强对主办检察官职务活动的管理和监督，能最大限度地防止办案中违法违纪现象和错漏案件的发生；二是，应有利于主办检察官依照法律和有关规定独立有效地行使职权，尽量避免因一些不必要的程序和干预而降低主办检察官的办案效率，从而失去实行主办制度的意义。
　　根据现行主办检察官责任制的特点，应从以下几个方面建立和完善内部管理机制：
　　一是主办官办案组内实行案件合议制。
　　主办检察官在其办案组内居于领导地位。但由于个人行为必然存在着局限性，有必要发挥集体的作用，即发挥主办检察官办案组各成员之间的积极性和主观能动性，加强主办检察官办案组内成员之间的办案监督。建议参照法院合议庭制度，在主办检察官办案组内实行案件合议制度。在重大问题上，如“罪与非罪”主办检察官与组内其他检察官意见不一致时，则应由主办检察提交侦查部门检察官会议集体讨论。
　　二是在侦查部门实行特定案件的检察官集体讨论制。
　　实行主办检察官办案责任以后，不能因一味强调扩大主办官的职权，而取消侦查部门对一些案件必要的集体讨论。侦查部门应承担起对部门内所办案件的管理与监督的职责。所以，对于上述主办检察官办案组合议中在重大分岐的案件，应由承办案件的主办官报部门负责人提交部门内全体检察官讨论。检察官会议对案件的讨论意见，只供主办检察官决定时参考。主办检察官可以不采纳检察官会议中多数人的意见，因此，检察官会议的结果对主办检察官不具有约束力。但是，如果讨论中大多数检察官在重大问题上均持与提请讨论案件的主办官相反意见的，主持讨论的侦查部门负责人应将该情况及时向检察长汇报，由检察长决定或检委会研究决定。
　　三是在侦查各环节实行备案审查制。
　　在侦查各主要环节实行备案审查制，是负有监督责任的人员对权力主体实施管理与监督的有效措施。对主办检察官负有业务监督责任的主要是检察长、检委会(可由专职检委会委员代表)和部门领导。备案材料可分为两大类，一是文书，二是备案登记表。由主办官办案组以副本或表格形式备份，并分别送交备案审查人。
　　四是完善检察机关的内部制约和外部监督机制。
　　建立科学、合理、有效的检察机关内部制约和外部监督机制，是增强法律监督效能，保证履行法监督职责的重要基础。内部监督制约机制方面，应以完善侦查工作内部制约为重点，建立多层次、多环节的内部制约体系。审查批捕、审查起诉部门应对主办检察官承办的自侦案件进行日常监督并加大审查力度。发现问题及时反馈，侦查部门应对侦查活动的整个过程制定严密的工作制度，切实落实主办检察官办案责任制。在外部监督机制方面，大力深化检务公开，增强检察工作的透明度，完善检察工作自觉接受群众和社会舆论监督的制度，采取定期到发案单位回访、向社会公布对检察干警监督的举报电话等方式，接受广大群众的监督。
　　五是建立考评奖惩制度。
　　为加强对主办检察官职务活动的管理监督，还应建立和完善考评奖惩制度，该制度应包括以下基本内容：
　　1.为了使主办检察官责任制落到实处，取得实效，应建立《主办检察官办案责任制动作细则》，《主办检察官目标管理考评标准》。进一步明确职责、明确工作目标、办案纪律目标，这样既可保证主办检察官依法履行职权，又可为考核、考评提供了量化标准。建议对主办检察官实行分级管理，设一、二、三级主办官，相对应于行政职级和检察官等级，采取逐步升级的方式，年终考评达到标准者可晋升职级，连续两年考核未达标者可降级使用或免去主办检察官之职。
　　2.成立主办检察官考评小组，负责对主办检察官人选的审核和对主办官的业务考评，考评小组成员可由侦查部门、政工部门、纪检监察部门负责人及专职检委会委员、分管检察长组成，由分管检察长领导。考评小组根据有关业务考核规则，可每半年对主办官考评一次。
　　3.考评的内容除办案情况以外，还应包括遵守检察纪律方面的内容，以全面反映主办官职务活动的情况。
　　4.在任期内经考评合格的主办官，可以连任，并在提职晋级方面优先考虑，成绩突出的可给予记功奖励，考评中被确认不适合担任主办检察官的，应免去其主办官之职，主办官对所办错案，应按有关规定被追究相应的责任。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　20001年1月13日