第二章 财务包干和财务上划
第一节 国家财务包干办法的实施

一、1979年到“六五”期间的财务包干
　　黑龙江垦区从1947年至1978年的31年间，有21年亏损，亏损总额15.87亿元；有10年盈利，盈利总额1.5亿元；盈亏相抵亏损14.37亿元。由于农场长期连续大量亏损，国家财政补贴是有限的，农场的再生产难以为继，农场经济在困境中运行。“文革”前和“文革”中虽都探讨过农场分配制度改革问题，试行过农场财务包干。限于当时的环境，很多地方都未能很好实施。湖北省对农场试行财务包干办法，1974年用三年时间按耕地给予逐年递减补贴，财务包干工作开展得比较顺利，收效也明显，1976年基本上做到场场盈利，全省算总账，财政不再给农场补贴了。财政部和原农林部总结了湖北省的经验，提出对农场实行财务包干。
　　1977年夏，财政部和原农林部在湖北省沙市召开了17个省、区参加的农场财务座谈会，总结交流了湖北等地农场财务包干的经验，研究扩大财务包干试点的措施。会后，有的省、市、自治区在农场试行了财务包干。1977年底和1978年初，在全国国营农场工作会议上，又一次交流了农场财务包干经验，并根据各地代表的要求，确定扩大试行财务包干范围。国务院在批转的《全国国营农场工作会议纪要》中指出：“为了调动农场的积极性，促进生产建设的发展，在部分省、市、区的农场，试行财务包干，一年一定的办法”。此后，多数省、市、区都对农场试行财务包干办法。
　　由于扩大试行财务包干办法，多数农场生产发展较快，有的盈利增加较多，有的扭亏幅度较大，有的由亏变盈，大家都尝到了甜头。普遍反映财务包干好，要求进一步扩大财务包干范围，请求国家能够作出规定。为此，财政部和原国家农垦总局于1978年11月20日至12月4日在河北邢台召开了全国国营农场财务工作会议，再一次交流了农场财务包干的经验，分析了农场生产经营和扭亏增盈的状况，结合各地农场的实际情况，着重研究如何进一步贯彻落实财务包干的有关具体措施。黑龙江农垦董凯参加了这次会议。经过与会人员的充分讨论，起草了《关于农垦企业实行财务包干的暂行规定》，准备向国务院报告。
　　党的十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》中指出：“目前仍然亏损的农场，要限期扭亏为盈。搞得好的，盈利多的，职工收入可以增加。1985年前，国营农场利润不上交，用以扩大再生产，搞好多种经营，兴办农畜产品加工业，发展推销自己的产品的商业，尽快建成农工商联合企业，在农业现代化中发挥示范带头作用。”根据中央这一决定精神，财政部和原国家农垦总局于1979年1月将修改后的《关于农垦企业实行财务包干的暂行规定》正式上报国务院。在汇签文稿时，财政部王丙乾部长亲自向有关部委做工作，讲解农垦实行财务包干的重要性。经国务院审查批准，于1979年2月23日以国发[1979] 55号文件，批转各省、市、自治区贯彻执行。至此，财务包干在全国农垦企业全面推开。
　　国务院1979年2月批转的《关于农垦企业实行财务包干的暂行规定》(简称“暂行规定”)是国家对农垦企业的第一个财务包干的规定。这个“暂行规定”共有 7条，主要内容如下：
　　从1979年起到1985年，国家对农垦企业总的原则是实行独立核算，自负盈亏，亏损不补，有利润自己发展生产，资金不足可以贷款的财务包干办法。根据农垦企业的不同情况，在做法上有所不同：(1)对国营农牧场和国营农工商联合企业，一般实行“独立核算，自负盈亏，盈利留用，亏损不补”的办法。(2)对橡胶农场、各级农垦部门直属的工厂、供销企业和少数利润较大的国营农牧场，实行“包干上交，一年一定，结余留用，缺收不补”的办法。(3)对少数自然条件太差、暂时还有亏损的国营农牧场(包括新建场)，在一、两年内，可以酌情给予照顾，实行“定额补贴，一年一定，结余留用，超亏不补”的办法。实行上述办法后，省、市、自治区农垦和财政部门，对实行自负盈亏的企业不再下达上交利润或亏损补贴指标；对实行包干上交和定额补贴的企业，在规定的时间内，下达上交利润和亏损补贴指标。
　　从1980年起，到1985年止，国家除对现已实行基建投资直供的黑龙江、新疆、广东、云南四大垦区的盈亏指标，由国家农垦总局、财政部掌握安排外，对其余各省、市、自治区的农垦企业，一律不再分配盈亏指标。
　　农垦企业留用的利润和包干结余使用：应坚持“先提后用”的原则，当年的结余一般应在下年安排使用。主要作为生产发展基金，用于生产技术措施。部分作为职工奖励基金，用于举办集体福利事业和奖励支出。同时，还应留有适当的储备基金，用于以补歉。留用利润和包干结余的使用，应当编制计划，报同级农垦、财政部门审查批准。
　　农垦企业以留用利润和包干结余发展生产，所需要的物资、材料、设备，属于国家统一分配物资，应当纳入国家统配物资计划解决；属于地方管理物资，应当向地方物资部门申请解决。
　　农垦企业实行财务包干办法后，其所需要的基本建设投资、流动资金、事业费，仍应列入各级基本建设投资计划和财政预算解决。
　　另外，这个“暂行规定”对财务包干的领导、应做好的工作和农场贷款及各省、市、自治区制定的具体实施办法，也作出了要求。
　　在“七五”和“八五”期间，国家对农垦企业的财务包干都有不同程度的补充和完善，但基本上维持了这一财务包干办法。特别是对农场实行三种不同形式的财务包干办法一直沿用。
　　二、“七五”期间的财务包干
　　1979年开始实行的财务包干到1985年底即届期满。从国家整个税制改革看， 1984年国营工交商等企业在实行利改税第一步后已开始实行利改税第二步。因此，财政部曾经打算在农垦企业财务包干期满后，即从1986年起对农垦企业也实行利改税，所得税率可按低于工交商企业的税率设计。由于农垦企业和农垦主管部门，还有省、市、自治区的财政、农垦部门一致再三要求，同时也考虑到全国农垦企业虽已扭亏为盈，但盈利仍然单一依靠农业、水平很不稳定的局面没有从根本上改变；企业自身的积累虽有增加，但历史欠账和社会负担仍然较多较重等因素，农垦企业不具备实行利改税条件，还有许多困难，经财政部和原农牧渔业部反复调查研究同意“七五”期间对农垦企业继续实行财务包干。1984年12月初，财政部和原农牧渔业部商拟了《关于“七五”期间对农垦企业继续实行财务包干办法的若干规定(讨论稿)》，并提交于1984年12月10日在广东省新会县召开的全国农口企业财务座谈会上进行重点讨论。黑龙江农垦董凯参加了这次会。与会人员对财务包干规定讨论稿从题目到内容提出了许多好的意见：一是对几种类型农牧场以30万元利润为杠，按不同比例(一般农牧场30％—40％，橡胶农场50％—55％)上交利润问题；二是可以一年一定，也可以一定几年的问题；三是从1986年起对农垦取消亏损补贴，全国算总账上交和补贴打平问题；四是机动数留财政部门问题；五是核定指标以财政部门为主，利润上交财政部门问题；六是包干结余资金使用规定了具体比例等。
　　新会会议之后又经过10个月时间上下反复研究修改，最后财政部和原农牧渔业部于1985年10月15日以¨985]财农字253号和[1985]农垦字第243号文发布《关于“七五”期间国营农垦企业财务包干的几项规定》的通知。并于1986年1月财农两部在广州召开的财务工作会议进行贯彻落实新的包干办法。
　　这个办法要求1990年全国盈亏打平，以四年平均盈亏水平为核定包干的依据，包干指标要核到企业，指标可以一定五年不变，核定指标要留有机动，提前拨扭亏措施费，加强财务包干监管等。
　　三、“八五”期间的财务包干及利税制
　　由于“七五”财务包干是在国家税制改革中产生的，“八五”(1991—1995)期间能否继续实行财务包干，上下都很关注。因此，还在“七五”财务包干执行仅二、三年之际，从部到垦区上下就迫切提出“八五”期间的财务包干问题，各地都不断报告要求农垦企业继续实行财务包干办法，以利于农垦经济发展。黑龙江垦区1988年 7月召开的农垦财务工作会议上，刘成果局长讲话提出“要争取早些拿出“八五”财务包干意见”。这就足以说明，争取“八五”期间继续实行财务包干这项工作做的较早较主动。
　　财政部和农业部根据各地对农垦继续实行财务包干要求的反映和报告的情况，于1990年下半年研究拟定了《关于“八五”期间国营农垦企业财务包干的几项规定》(讨论稿)，并提交1990年12月下旬在广州由财农两部召开的“全国农垦企业财务工作会议”进行讨论，征求意见。黑龙江农垦财务处朱崇明、黄一庆、卫玉璋等人参加了这次会议。会议对“八五”。重点一是对财务包干“打平”问题；二是“八五”财务包干指标分两段核定问题；三是核定指标应考虑农垦企业还贷问题等。
　　会后，财农两部对这个讨论稿基本未作修改，于1991年1月23日两部以(91)财农字第4号通知颁布了《关于“八五”期间国营农垦企业财务包干的几项规定》。
　　“八五”期间农垦企业财务包干的几项规定共有10条，连同两部的通知精神，主要内容概括如下：“八五”期间的包干指标分前两年、后三年两个阶段核定。“八五”前两年，全国算总账，农垦企业的包干亏损补贴指标仍维持1990年水平不变，但要根据各地区和各企业的具体情况，做必要和合理的调整；“八五”后三年，包干亏损补贴总指标要适当减少，其中有上交财政利润任务的单位，上交利润指标要有所增加，以体现对国家多做贡献的精神。对农垦企业实行三种不同形式的财务包干办法、包干指标核到企业和留有机动数、包干结余资金使用和监督管理等，基本上与“七五”期间财务包干有关规定条款相同。对农垦企业的上交财政利润或财政补贴包干指标，参照各企业“七五”期间的年均盈亏水平，并适当考虑处理前几年遭灾遗留问题等情况核定。农垦企业应积极补充自有流动资金。农场在不增加财政核定的包干补贴指标和不减少上交财政利润指标的前提下，经财政部门审核批准，年终决算时在企业利润分配项下，计算包干结余之前拿出一部分用于补充自有流动资金；农工商联合企业、农垦部门直属的工、商、交、建企业，仍按财政部有关规定，从包干结余资金中拿出一定比例用于补充自有流动资金。在农垦企业比较集中的地区，应建立财政驻场员制度。驻场员应参与对农垦企业“八五”期间包干指标的核定，并实施经常性的财务监督与管理。农垦企业财务包干指标确定后，还必须加强国有资产管理，保障国有资产的完整，具体管理办法由财政部、国家国有资产管理局、农业部另行规定。
　　财务包干对统收统支是一个巨大的进步，在一定历史阶段它适应了农垦企业改革与发展的需要，是较早进行的实质性改革，给统收统支体制下陷入困境的农垦企业注入了生机和活力，开创了农垦发展的新时期。当然，财务包干体制也有其局限性，如企业包干基数的确定缺乏科学性和规范化，容易造成短期行为，容易出现以包代管、包盈不包亏的问题。因此，随着国家税制改革的推行实施，“八五”财务包干只执行到“八五”前三年(到1993年)。
　　在“八五”第四年(1994年)，财政部和国家税务局发出财税字[1994]068号通知，在1995年底以前对农垦企业征收所得税问题作出了规定。主要内容是：(1)农垦企业从1994年1月1日起执行《中华人民共和国企业所得税暂行条例》、细则及税收若干政策问题的规定，按税法规定缴纳企业所得税；(2)各级农垦企业分别以垦区为统一纳税人，实行一年汇缴一次的办法；(3)农垦企业可以执行国家统一规定的所得税优惠政策；(4)在实行新的所得税办法后，企业较之原包干办法多缴的部分，实行财政返还；(5)对自然条件太差的农场和担负政治任务的边境农场，财政部门继续给予亏损补贴；(6)农垦企业的各项事业费，仍列入各级财政预算。
　　这个文件的出台，又一次规范国家与农垦企业的分配关系，既体现了社会主义市场经济体制和国家财税体制改革的要求，又在一定程度上照顾到了农垦企业的特殊性，实现农垦企业在“八五”后二年由财务包干体制向所得税体制得以顺利过渡，建立适应市场经济体制要求的财务体制，进一步促使整个农垦经济与市场经济接轨。