第八节　计划管理体制和方法


　　一、机构

　　1964年前，由于实行条块管理体制，伊春林区计划管理体制划分为林业和地方两个系统。
　　林业，1950年6月伊春森林工业管理局设计划科，科下设计划和统计两个股，主管林业计划的编制、下达生产任务和检查监督。
　　1954年7月，计划科升格为计划处，下设计划、统计两个科室。
　　1958年，林业管理局成立，实行森工和营林合二。此时的计划处变为计划财务处，下设生产计划、长远计划、财务成本、统计4个科室。
　　地方，1952年伊春县人民委员会设置统计科，1953年成立县经济计划委员会，1954年正式成立计划委员会。1958年，组建市计划委员会，下设综合计划科，地方计划科、林业计划科、协作办公室等4个科室。1962年，按照上级要求，市计划委员会与经济委员会合并，成立市计划经济委员会，下设工业计划科、基建计划科、农业计划科、财贸计划科等6个科室。1964年9月，经国务院批准伊春特区成立，实行政企合一管理体制。至此，伊春林业与地方两系统合并，市计委与管理局计划处合一，成立特区计划处，负有双重职能，加强了计划管理。计划处下设林业生产计划科、基建计划科、综合计划科、统计科、地方计划科5个科室，职工30人。
　　1966年，受“文化大革命”冲击，计划处撤销，成立计财组，不分科室，实行合署办公。
　　1971年，计财组改为计统组，1973年地区计划委员会成立。1979年，地区革委会改为市人民政府，地区计划委员会改为市计划委员会。
　　1985年，市计划委员会有职工56人，下设办公室、综合计划、林业生产、工业交通、农业生产计划、林业基建计划、地方基建计划、科技文教计划、物资劳动计划、财贸计划、林业集体经济计划科、农林区划办公室、节能办公室、经济信息中心筹备办公室、黑龙江经济报伊春记者站等15个科室。

　　二、编制程序

　　“一五”时期，市的计划管理实行了条块分开的管理体制。林业受东北人民政府林业部森工管理局领导，地方受省政府领导。编制计划，根据中央1953年批准的国家计划委员会《关于编制国民经济年度计划暂行办法》中的规定，对不同种经济成分实行不同的管理。国营经济成分实行直接计划，其他经济成分实行间接计划。具体编制计划采取“两上两下”的编制方法，自下而上地编制计划建议指标；由上级根据国情和伊春的实际情况，自上而下地颁发控制指标；再自下而上地编制计划草案，最后由上级批准下达。建议指标首先由各级计划部门根据上年完成情况，结合计划期经济发展要求，提出本年度发展建议指标计划，供上级制定控制指标参考。
　　计划控制数字由省计委或东北林业部森林工业管理局根据伊春的实际情况制订和下达各级计划部门，经由计划部门拟定经济发展计划草案。上级下达的控制指标，一般不层层加码。
　　计划草案首先由区局计划部门提报，经森林工业管理局计划处和县计委综合平衡后，分别报送东北森林工业管理局和省政府，经上级主管部门审查后批准下达。
　　计划下达后，为维护计划的严肃性，一般不予调整。如上级需要增加新的任务或遇到人力不可抗拒的对计划影响较大的问题，可以提请调整计划。
　　“二五”时期，国家为适应国民经济“大跃进”的需要，对计划管理体制和计划方法进行了改革。1958年，按中央要求，进一步建立中央领导下的以地区平衡为基础的，专业部门和地区相结合的管理制度。即以地区为主的条块结合的“双轨制”的计划方法。计划改为自上而下地逐级编制（一上一下），由管理局计划处和市计委根据基层提报的计划进行综合平衡后，制定出伊春林业和市的发展计划，分别报送省计委和东北森林工业总局。
　　1961年，计划编制程序改为“两下一上”，即上级下达控制指标，上报计划草案，下达正式计划。
　　1978年后，计划管理程序，逐步恢复了“两上两下”的编制程序。1984年根据国家的要求，国民经济计划改为国民经济和社会发展计划。

　　三、计划种类和指标范围

　　伊春市计划管理体系从时间序列上分为长期计划（10年、20年远景规划）、中期计划（5年计划）和短期计划（年度、季、月计划）；按照计划管理层次分为林业计划和地方计划；按照再生产过程序列划分为生产建设计划、流通计划、分配计划和消费计划；按照计划内容序列分为经济发展计划、科技发展计划和社会发展计划；按照计划控制的程度的序列分为指令性计划和指导性计划；按照计划范围序列分为综合计划、行业计划和专项计划等。
　　长期以来，市在计划管理上以年度计划为主，重年度，轻长远。1978年以后，逐步端正指导思想，计划工作的重点转到以中、长期计划为主的轨道。
　　国民经济恢复时期，市没有编制计划。“一五”时期，县制定了发展国民经济第一个五年计划，确定了经济发展速度，主要产品产量及需要采取的措施。森林工业管理局制定了森林工业发展初步规划，根据国家对小兴安岭南坡经营方针，确定了林区的建设重点及木材生产任务量。“二五”时期，制定了林区第二个五年计划跃进规划。根据当时党的社会主义建设总路线，确定林区5年奋斗目标，发展方向。还制定了县1955～1967年的国民经济12年规划；1977年制定市10年发展规划；1982年制定了到20世纪末的设想及“七五”计划。
　　50年代，国民经济计划管理范围仅包括林业、地方工业、交通运输、商业、城市公用事业、教育、卫生、基本建设、劳动工资、成本等10多个方面。60年代后，计划管理范围不断扩大，逐步增加了财政、金融、物资、外贸、科技、人口、节约能源、文化、体育、电视广播等内容。1985年，纳入国民经济计划管理的有22个方面。伊春市国民经济和社会发展计划的年度内容和范围及主要指标如下：
　　综合产值计划，包括全市工农业总产值，其中分为林业，中（央）、省、市属工业总产值，农业总产值及全市经济发展速度；按结构分为重工业、轻工业及所占比重，按照所有制划分为全民产值、集体产值、个体产值、联营产值等。
　　林业生产计划，包括森工总产值计划，划分为木材采运、木材加工、林产化工、机械制造修理、建筑材料、电力、其它7个方面；生产计划包括营林生产、木材生产、林产工业生产、其它工业生产4个方面；技术经济指标，包括设备利用率、原条出材率、“三剩”综合利用率、森林资源利用率、造林保存率、造林成活率等。
　　中、省、市属工业生产计划，包括中、省、市属工业产值计划。主要产品划分3类即省政府、省主管局及市政府下达的产品产量。
　　农业生产计划，包括农业总产值计划（含农、林、牧、副、渔）、主要产品产量、主要农作物面积、造林面积等。
　　交通运输计划，包括公路客运量、货物周转量、轮驳船客运量（嘉荫县黑龙江），货物周转量等。
　　财政、金融计划，包括财政收入、财政支出、工商税务、银行信贷、居民储蓄、现金纯投放及现金收入计划等。
　　物资计划，包括生产建设、基建维修、技术改造所用的煤炭、钢材、木材、水泥、玻璃5项指标及废金属上调计划。
　　劳动工资计划，包括职工人数、工资总额。
　　固定资产投资计划，包括建设计划和技术改造的项目及投资额。其资金来源分为林业与地方两条渠道：林业投资来源主要是林业部经营性、非经营性投资；地方为省预算内投资和省投资，地方及企业自筹、银行贷款、国外贷款等。
　　商业外贸计划，商业计划包括社会商品销售总额，主要商品购、销、调、存量，农产品收购；外贸计划包括出口供货总额及出口产品总量。
　　科学技术计划，包括理论基础研究，科技成果推广、应用研究、重点科技攻关项目、星火项目等。
　　教育计划，包括普通教育、成人高等教育及高等院校（包括电大、职大、教育学院等）教育、中等专业、技术职业教育、中小学、幼儿教育和特种教育的招生数、在校生数、毕业生数。
　　文化计划，包括电影院、图书馆、文化宫等机构数。
　　卫生计划，包括各类医院病床数、病床利用率、周转率、专业人员发展水平。
　　体育计划，包括竞赛的次数，取得的成绩，训练人次、从事体育工作人员指标计划等。
　　广播、电视事业计划，包括有线广播、无线广播、电视覆盖率等项指标。
　　人口计划，包括年末总人口、计划期内人口增长数、人口出生率、死亡率、自然增长率等。

　　四、计划管理体制改革

　　为适应经济体制改革的形势，改进计划管理集中过多、管的过死、忽视宏观综合平衡、不善于运用经济调节手段的弊端，根据国务院提出“大的方面管住管好，小的方面放开放活”和“简政放权”的精神，进行了计划体制改革。
　　缩小指令性计划的范围。1985年全市国民经济，科技和社会发展计划，指令性指标由原来的79个减少到7个。其中，林业2个（国家木材生产任务及上调量），地方工业3个（黄金生产、钢、铁上调量），教育系统1个（大、中专招生），计划生育1个（人口自然增长率）。减少指令性指标72个。其中，林业减少50个，农业减少13个，地方减少9个。
　　扩大指导性计划和市场调节。为增强企业活力，搞活经济，适当扩大了指导性计划的范围。在农业计划指标中，播种面积、粮食、蔬菜等主要农产品的产量，全部由指令性计划改为指导性计划；营林生产的主要指标，更新造林、整地、育苗、抚育等，按照以营林为基础的要求，列入指导性计划；林产工业产品的锯材、人造板、林产化工产品、家具、建材、其它工业中的发电量、水泥、红砖和原属省、市管的地方工业主要产品，也列入指导性计划。对饮食业、服务业和小商品生产及未下达计划的产品，实行市场调节。
　　加强宏观经济规划。在放开微观经济计划的同时，加强了宏观综合平衡，实行长、中、短期规划相结合，经济、科技和社会发展计划结合，全面规划和专项规划相结合。各项规划的制订，突出了提高经济效益和社会效益这个目标。为在计划管理上给企业更多的自主权，市和林管局只下达年度计划，不再下达季度生产计划。
　　放宽基本建设计划管理权限。按国家和省有关文件下放的基本建设投资计划审批权限，本着“简政放权”的精神，对零星土建（5万元以下，不含5万元的单项工程）和小型设备购置，.下放给企业管理（市直由计委统一平衡）；对于集体自筹资金建设的小型生活项目（15万元以下），下放给企业审批。自筹资金，要坚持“先存后批，先批后用”的原则，加强管理。
　　改革更改资金，育林基金管理办法。管理权限，要适当放给企业。具体管理办法是，企业自行安排的计划报市备案，为便于平衡，上下衔接，年初由市统一汇总下达，调整计划由企业自行安排，市对更改资金和育林基金使用情况随时进行监督和检查。
　　劳动工资和物资管理。劳动工资管理，对全民所有制单位的职工人数和工资总额，实行计划控制，并严格实行招合同工、临时工计划的审批；对国家统配物资，如煤炭、石油、木材、钢铁、水泥、玻璃等少数重要物资，实行计划分配制度，以确保重点建设项目的需要和国家计划的完成。企业增产所需的能源和原材料，通过市场调节解决。
　　改革计划投资渠道和投资管理办法。为适应国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的新形式，改变过去那种单纯依赖国家投资的办法。除企业自筹外，创造条件，争取银行贷款，多方吸引外资，大力开展国内外、省内外和市内各单位的补偿贸易、合资经营或经济协作，以各种形式，多条渠道筹集建设资金。
　　改进投资管理办法，对重点建设项目，逐步实行投资大包干；对建设工程的设计、施工，实行招标承包责任制。
　　扶持“两户”发展生产。在资金投放、原材料、燃料和设备供应方面，在条件允许的情况下，扶持专业户、重点户发展生产。
　　综合运用各种经济杠杆。市政府决定，由计委会同经委、财政、银行、税务等部门，协调各种经济杠杆的运用，围绕计划目标，有计划调整价格、税收、利率等，使其成为实现国家计划的重要手段，并逐步建立研究和运用经济杠杆的专门机构。
　　木材生产计划管理。木材生产认真贯彻《森林法》，实行限额采伐，严格执行木材生产“一本帐”下达统配材和非统配材生产计划指标，不准超计划生产。木材产品各项上调计划，均列为指令性指标，作为考核企业的主要依据，必须保证完成。对不涉及能源和统配原料供应的综合利用产品列为市场调节，由各林业企业以销定产，自行安排。
　　经济信息和经济预测，加快经济网络的建设，建立和健全经济信息管理和预测机构。设经济信息机构，会同有关部门开展国内外，省内外的经济、技术联络，定期发布生产建设、科学技术和市场变化等信息，指导计划的制定和执行，为市领导的宏观决策服务。