第三节　行政执法


　　1896年（光绪二十二年），中俄两国签订《合办东省铁路公司合同》（简称《合同》）。《合同》第六款规定：“凡该公司建造经理防护铁路所必需之地，又于铁路附近开采砂土石块石灰等项所需之地，若系官地，由中国政府给与，不纳等价；若系民地，按照时价，或一次缴清，或按年向地主纳租，由该公司自行筹款付给。凡该公司之地段，一概不纳地税，由该公司一手经理，准其建造各种房屋工程……”《合同》本意是清楚的。

　　1898年（光绪二十四年）中东路动工后，中东路俄国当局强横解释《合同》，圈占铁路附属地，攫取铁路用地的管理权，并在铁路公司和管理局内设土地管理机构，由其任意改变土地用途掠夺中国人民的土地利益。中东路俄国当局贪心不已。在铁路完工之后，中东铁路公司俄代办达聂尔援引《合同》和哈尔滨铁路交涉局总办周冕秘密接洽，展购铁路附近土地，周冕竟完全应允，与达聂尔会衔签押展地合同。嗣后达聂尔屡凭合同要求展地。爱国志士面对中东路俄国当局的侵掠土地行为展开了不懈的斗争。1907年（光绪三十三年），吉林省派道员杜学瀛，黑龙江派道员宋小濂，与铁路公司总办霍尔瓦特谈判，废止了达聂尔与周冕签押的展地合同，重新签署了《购买吉林省铁路应用地亩章程》、《购买黑龙江省铁路应用地亩合同》，对中东路俄国当局的侵掠行为有所遏制。

　　《购买吉林省铁路应用地亩章程》规定：“购买绥芬河铁路应用地亩地价分三等，熟地每垧45元（俄洋），荒地每垧22元，水荒地每垧11元。铁路公司所用官地不分等级每垧 8元。”、“在车站相近地方设法为华商留出足用便利地段，由华官商自行经理。……留出铁路交涉局地段，归华官自行经理……。”、“铁路公司续行发给民户地价时，应照知华官，即行派员会同办理，其发价文报及各地图均由华官盖用关防以昭信守……”。

　　1915年，阜宁屯垦公司设寒葱河。绥芬河铁路附属地以外的土地均属阜宁屯垦公司所有，由阜宁公司（后改裕宁公司）向佃户发放垦荒执照，指定地点界址，并声明不准在深山岭顶开荒——进行出租经营。1916年阜宁公司开辟中华市场，每放一个宅基号收地租 1.2元，另外附加用于维持市场秩序的警捐2.4元。

　　到1916年，中东路俄国当局仍不断扩张土地。阜宁屯垦公司主办万福华，与中东铁路当局无限展地的侵掠行为进行斗争。1916年，万福华由俄军署找到铁路附属地原图1 份，与中东路管理局地亩处按图交涉，使无可抵赖；遂约同交涉局和东宁县衙会同勘验，图外之地一概收回。

　　1921年后，中国逐渐采取强硬措施收回中东铁路行政权和土地管理权。

　　1924年5月，中苏缔结“中俄悬案大纲协定”及“暂行管理中东铁路协定”。同年9月，东三省当局又和苏联签订“奉俄协定”。在这三个协定中，苏联承认中国收回地亩管理权。中苏协定第九条载：两缔约政府声明铁路纯系商业性质，除铁路本身营业直辖于该路外，所有关系中国国家及地方主权之各类事务即司法……地亩等概由中国官府办理。至1929年，东省特别区颁布《清理地亩章程》，废除原中东路租地契约，建立新的以出租为主要方式的国土管理制度。

上报吉林省政府的裕宁公司土地合同　

　　1930年春，东宁县长李英佐在吉林省行政会议上提出在中俄边界（含绥芬河）横宽五里以内免价招垦，以免苏联侵占。

　　1935年，绥芬河地区属于边境地区，土地被伪政府收归“国（伪满洲国）有”。由国家向农民“出租”土地。同时，建立建设用地的许可制度。

　　1937年 9月17日，伪牡丹江省训令第62号颁布《河川生产物采取暂行规定》，非经省政批准，不准在河川采砂、石等。

　　1946年实行土地改革，没收地主、富农土地分配给人民。

　　1949年后，建立的土地管理体系是：耕地由区政府管理；铁路沿线横向50米以内土地由铁路部门管理；城市用地由房产部门管理；铁路、部队所占用国土，由部队、铁路自行管理；农村建设用地，由区、村管理。实际上，建设用地多呈自然状态，很少有计划管理。

　　1958年人民公社化以后，土地管理权属人民公社，搞一大二公，土地平调，1960年予以纠正；集体、机关、部队垦荒无申报批准手续；个人垦荒，除特定时期做为资本主义行为遏制外，很少从国土管理角度进行管理。

　　1964年成立绥芬河林场后，划出林业施业区。施业区土地由林业部门管理。

　　1982年以后，掀起城乡建房热，非法占地现象较严重。1983年制定村屯建设用地规划。同年，市政府发布《关于加强土地管理的布告》。布告重申：一、土地统归国家和集体所有，严禁买卖、出租和擅自转让。凡出卖出租土地所获钱款、物资一律没收。擅自转让地权无效。对买卖土地的双方直接责任者和指使者各处以二百元至五百元的罚款。二、农村社员的宅基地、自留地（自留山）、饲料地和承包的耕地只有使用权没有所有权。擅自转让或在上面建房、坟葬、毁田挖砂、取土打坯、烧砖瓦者，所建房屋必须拆除，所葬坟墓予以平毁，挖沙烧砖瓦等收入予以没收，并由违者负责将毁坏的土地平整好，恢复使用。三、严禁单位和个人擅自占用集体耕地滥建房屋。对擅自占用耕地滥建的房屋，要没收或限期拆除，退还所占耕地，并处以二百元至五百元的罚款。四、社员宅基地，每户不得超过三百五十平方米，近郊每户不得超过二百五十平方米，超过标准部分，暂顶自留地，或按村屯规划安排新宅基地。五、郊区现有菜田，要严格控制。划定菜田保护区，确需征用时，必须经市政府审批。擅自占用菜田建房，加重经济处罚。六、严禁随意开荒。对滥开荒，毁坏草原、林木及其它自然资源，妨碍蓄洪、泄洪、危害堤防安全，以及超坡开荒的，责令退耕还林、还草。七、申请征、拨用土地搞基本建设，须征得所在公社管委会同意后，向市土地管理部门提交征地申请书。经批准后方可施工。未经批准滥占土地进行工程建设的，必须马上停工退还所占土地，拆除违法建筑物，并赔偿被占地单位经济损失。对直接责任者、指使者各处以一百元至五百元的罚款。八、凡开采商品性砂、石、土资源，必须征得土地管理部门的同意，经批准后方可开采。对未经批准私自开采者，除责令立即停止、恢复土地原状、没收全部非法所得外，对单位和个人予以经济制裁。九、借征拨用土地之机，向建设单位索取额外财物和不按期拨出征、拨用土地者，必须退还非法所得，按期拨出土地。对当事人处以二百元以上，五百元以下的罚款。十、违反上述规定，对直接责任者和指使者，应视情节给予必要的行政处分。对不服从上述经济制裁的单位和个人，由土地管理机关提交司法机关，依法审理。

　　1985年11月初，市土地办清查非法占地。自1983至1985年非法占地案件：141 件，总占地面积8 704.4亩，其中耕地133.2亩，未熟化农田75亩，荒地662.2亩。141件案件中机关单位28件，职工干部79件，农民34件。查出国家18个建设项目非法占地 697.8亩，其中耕地80.4亩。有 5个单位乱推鱼池占地39亩，其中农田22亩。个人挖养鱼池7处占地101亩。其中占熟化农田75亩。查出非法买卖土地案5件，其中单位2件，职工卖房2件，农民1件。

　　1986年，违法占地面积为总用地面积的60%。案件数占总用地件数的14%。非法占地总面积为1 977.49亩，其中耕地298.26亩。

　　同年，市土地办处理非法占地案件：123起。其中补办手续：104件，拆除建筑物4处、240平方米，罚款15件1 070元。

　　同年，市政府召开“土地管理工作会议”，强调土地征用审批制度。由于管理体制没理顺，贯彻不力。出现城建部门插手管，房产部门抢着管，乡村干部越权管，乱发执照乱收费等问题。当建设和管理发生矛盾时，强调建设，忽视管理，也为土地管理制造了阻力。

　　1987年，因乱挖砂石，使河道不畅，造成严重洪灾，市政府指示加强砂石管理。同年，市政府制定《老菜田保护区和新菜田建设规划》。规划规定，菜田永久保护面积 838.8亩，控制保护面积277.7亩，建设区面积360.6亩。以保证至2000年人均菜地1分的水平。

　　同年 9月，市房产局将地政管理业务和地籍等资料移交给土地局，建立城乡统一的地籍档案。

市土地局土地档案之一

　　同年，实行占地指标控制。全市用地指标 340亩，其中乡镇企业、社员建房80亩，实际执行超指标44.3亩。

　　同年 8月，制定《征收土地管理费办法》。征收范围：国家基本建设和城镇兴办的各企事业单位征拨用的土地；乡村企业建设公共设施、公益事业基本建设占地；各种房屋拆旧翻新、扩建；城镇居民建房占地和各种临时用地。收费标准，征拨用市规划区内的土地，每平方米收取管理费0.5元。

　　同年，市人大讨论通过《关于贯彻<土地管理法>实施意见的决定》，要求改革分散多头管地的旧体制，建立集中、统一的土地管理新机制；运用法律、行政和经济手段管理好每一寸土地。同年，市政府号召合理利用土地，多占荒地、劣地、坡地和废弃地等，不占或者少占良田。

　　到1988年，违法占地情况有所下降，年发案件7起，其中公建4起，占地6.6亩；个人占地3起，占地1.1亩。

　　1988年，向用地大户颁发土地使用证，主要用户有：铁路、驻军和外事部门等。在使用证范围内的土地，由持证单位自行管理。

　　截至1988年，土地管理基本实现征（拨）地审批化、指标控制化、管理制度化。但违法占地案件仍未杜绝，土地局和规划局关系仍未理顺，时有越权批地的纠纷发生。土地管理尚未形成自觉的秩序。

1976—1988年绥芬河市国土情况表　　表13—8　　单位：平方公里　亩

　　注：※为耕地数，其它为总播种面积数。