地方财政的形成与发展


　　大兴安岭地区行署副专员　李廷祥



　　大兴安岭林区开发建设四十年来，财政工作经历了由政企合一的管理模式到地方一级财政的艰难曲折的发展之路。党的十一届三中全会以后，伴随着改革开放和社会主义现代化建设，大兴安岭地方财政逐步发展壮大起来。近年来，财政工作进一步加大前进步伐，为推动地方经济发展，发挥了重要作用。
　　地方财政的形成　1964年，成立大兴安岭特区政府财政金融局，隶属大兴安岭特区会战指挥部和黑龙江省财政厅双重领导，与林管局财务处合属办公，政企合一，实行“统收统支”的财政管理体制，资金及财务隶属林业部。1964年至1969年，所得工商税收988.9万元全部上缴国家财政，地级财政尚待建立。1970年，大兴安岭特区改为大兴安岭地区，并将内蒙古自治区的鄂伦春自治旗和莫力达瓦达斡尔族自治旗及黑河地区的呼玛县划归大兴安岭地区管辖。从此，大兴安岭地区有了县一级地方财政，地区本身的经费仍隶属林业部。1972年7月，撤销地区财政金融局，分别成立地区财政局、税务局和人民银行，将农业税征收划归地区财政部门，地区财政局下辖鄂、莫两旗和呼玛县3个一级财政，地方一级财政仍未建立，收支规模很小，以工商税收作为财政收入的主要来源。1970年至1979年全区财政收入56934.2万元。1980年，地方财政与林业财务分开，正式建立大兴安岭地方一级财政。
　　地方财政体制的四次变化　1980至1984年，实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制，地区财政收入上解比例为45.45％，其余归地区包干，收入超收和支出结余归地区使用。1985年至1987年，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制，全区收入基数为6304.4万元，支出包干基数为3439万元，收入上解额2865.4万元，上解比例为45.45％。1988年至1993年，全区仍实行分级包干的财政管理体制，但有所微调，将中央每年定额借用的地方财力进入财政体制基数，调整后，全区财政收入基数为9790.4万元，支出基数为4813.3万元，上解比例为50.84％，为全省上解比例最高的地区。1994年，开始实施分税制管理体制，在实行分级分税的同时，原体制的各项结算继续执行，新旧体制双轨运行，税收返还和原体制上解同时存在，分税制财政管理体制以1993年为基期年，确定上划收入基数和体制上解基数。1993年是全区财政收入的一个高峰年份，经济形势较好，木材销量大，售价高，财政收入超常增长，当年收入达到24431万元（2002年为16821万元），造成体制上解额较高，按分税制口径计算的上划收入基数也比较大，税收返还基数为5864万元，体制上解以当年9710万元为基数，按一定比例递增，从1994年开始，全区上解额每年为10171万元，为以后财政形势带来十分不利的影响。
　　地方财政经历四次考验　1987年大兴安岭“五·六”特大森林火灾以后，国家为尽快恢复森林资源，使火烧木得到充分利用，做出了抢采抢运火烧木的战略部署，同时免征火烧木产品税，这给以木材产品税为主要收入来源的大兴安岭地区财政带来了自身无法解决的困难。针对这种情况，行署及财政部门先后向国家财政部、省财政厅汇报了火烧木免税影响地区财政收入的情况。1988年初，国务院同意每立方米火烧木加价17.20元。同年12月，财政部决定给予大兴安岭地区2000万元补助，并从1989年开始，火烧木按8％的税率恢复征收产品税。1990年，国家治理经济环境、整顿经济秩序，紧缩银根，大兴安岭地区经济跌入谷底，财政收入急剧下降，当年仅实现17062万元，比1989年短收7953万元，财政形势极为严峻。面对这种形势，在强化节支措施的同时，加大职工欠款及各单位有问题资金的清理回收力度，全区共清回占用资金576.6万元，为占用资金总额的76％，使资金异常紧张的局面得到一定缓解。1991年，为缓解林业企业的困难，国家调整林业税收政策，将东北及内蒙古国有林区产品税税率由10％调减到5％，使本来就不景气的大兴安岭地方财政又雪上加霜。减税后，去掉国家和省给补助外，当年减少财力1500万元。对此，在积极争取上级补助的同时，加强节支挖潜，严格控制支出，大力压缩会议费，严格审批出国、出省考察、参观和出差乘坐飞机，削减报刊份数，实行信件定点交换，一律停购小汽车和打字机、速印机、复印机等。全年节减支出1062.8万元。1994年开始实行新的分税制财政管理体制，中央税收返还减少，地方财政收入大幅度下降，全区自有财力日趋匮乏。加之国家和省陆续出台了一些调资政策，财政供养人口增长，差旅费标准提高，煤电水价格上涨等因素，大大加重了地方财政的负担。特别是1998年，国家启动天然林保护工程，木材产量进一步下降，再加上国家一系列重点改革措施集中出台，百年不遇的特大洪灾等，使全区财政承受了前所未有的巨大压力。
　　强化收支争取资金　1980年至2003年间，地县两级财政，以经济建设为中心，强化财税征管，保证重点支出投入，完善各项管理，推行各项改革，积极发挥财政宏观调控职能作用。24年中，全区累计实现一般预算收入343403万元，由1980年的3302万元增至2003年的16933万元，为1980年的5.1倍，财政收入年均递增7.4％；全区累计实现一般预算支出458586万元，1980年财政支出2479万元，2003年增至64551万元，为1980年的26.0倍，财政支出平均年递增15.2％；累计上解支出190551万元。在抓好财政收入的同时，积极向上争取资金。1998年争取财政补助资金6714万元，1999年争取财政补助资金20012万元，2000年，增补资金15611万元。多次向财政部汇报多年以来困扰大兴安岭财政体制问题，取得突破性进展。财政部决定在“十五”期间每年定额补助大兴安岭地区3000万元，5年定补15000万元；2001年，多次向省厅汇报大兴安岭地区自分税制实施以来给地方财政带来的困难，争取各项财政补助资金17543万元。积极争取西部开发政策，财政部“同意大兴安岭地区享受西部开发部分优惠政策”，投入基础建设资金29100万元，用于加漠公路建设。2002年，争取财政补助资金126笔32297万元，其中包括加漠公路省财政配套资金4000万元，政企合一单位调整工资补助资金8596万元。2003年，争取财政补助资金38686万元。
　　优化支出　保证重点　大兴安岭财政是一个年轻的财政，随着经济建设和各项事业的发展，对资金的需求日趋明显，需求与供给之间的矛盾日益突出。在这种情况下，采取有效措施，开源节流、节支挖潜，在重点与一般、眼前与长远、整体与局部、先与后上做文章显得尤为重要。财政支出重点始终放在基本建设、农业、科技、教育、社保等方面，有效推动了全区经济和社会的进步发展。在财政能力有限的情况下，挤出较大一块资金用于安排基本建设，提高人民的生活质量、满足人民的物质文化需求、改变大兴安岭的城市面貌。1980年至2003年全区用于基本建设的投资为25311.4万元，占财政支出的5.5％，建成地区图书馆、体育馆、北山公园、殡仪馆、电视台等公共设施。同时，通过自筹和积极向国家、省争取资金，改善全区经济发展环境，创造良好的外部环境。1999年至今，累计投入67475万元，用于加漠通县公路建设；投入8100万元，用于集中供热工程，减少环境污染；投入7531万元，用于加区自来水改造工程；投入517万元建成大兴安岭中心血站，保证医疗用血需要；投入726万元建设新世纪广场，成为大型室外活动场所；投入1340万元，用于农村饮水解困工程，提高农民生活用水质量；投入1030万元，用于疾病控制中心建设。加大城市维护资金的投入，改善交通、给水、环境保护、能源及基础设施。1980年至2003年，共投入城市维护费20537.5万元，占同期财政支出4.5％，由1980年支出127.7万元升至2003年的1808万元，增长13.2倍。1985年至2003年，用于政策性补贴支出为20282.5万元，占同期财政支出的4.4％，以促进全区经济发展、稳定市场物价、安定人民生活。
　　农业支出重点放在农业产业化建设、科技兴农和农业综合开发等方面。1980—2002年（2003年无此项科目），全区共投入支援农村生产支出8988.3万元，为财政支出的2.3％。其中，小型农田水利和水土保持补助费1865.1万元，支援农村合作组织资金4039.4万元，农技推广和植物保护费458.2万元，农村水产补助费321.6万元，粮食自给工程991万元。自1996年开始实施农业综合开发以来，共争取农业综合开发项目56个，争取国家和省投资7521.4万元，利用农业开发资金开垦荒地27.4万亩；基地建设10万亩；改造中低产田23.3万亩；造林2.435万亩；修建农田路492.5公里；开挖疏浚渠道391.3公里；新建晒场45000平方米；新建仓库20100平方米；建桥、涵、闸等配套建筑物457座。很大程度上改善了农业基础设施落后的面貌。
　　1980年至2003年，用于文教卫生科学事业费累计支出114471.6万元，占同期财政支出的25.0％，达到国家有关法规要求。体现教育先行的发展战略，始终把对教育的投入作为重中之重，教师工资足额发放，办学条件不断改善，教育资源配置不断优化。1980年至2003年，累计支出教育事业费62096万元，为同期财政的13.5％，由1980年的289.7万元增加到2003年的7670万元，增长25.5倍。高中校由1980年的2所发展到12所（含职业高中4所），初中校发展到24所，小学校发展到177所，中小学教师由434名增加至6486名。教育环境大为改观，房屋面积由1980年的37043平方米增加到2003年的544420平方米。国家、省、地三方共投入2402万元，改造中小学危房15852平方米。固定资产总值达38596万元。累计支出科学事业费2956.4万元，由1980年支出7.9万元增加到2003年的190万元，增长23.1倍。保证了重大科研项目的资金投入及“星火计划”的顺利实施。投入社会科学研究费969.2万元，投入自然科学研究费593.4万元，安排科研星火项目200余项。加大科技三项费用投入力度，仅2003年，投入371万元，落实《落叶松改性技术研究及家具产品开发》、《蓝莓花青素产品开发》、《抗癌新药E、F软胶囊的研制》、《小型收获机研制》、《抗晚疫病及高淀粉马铃薯新品种选育项目》、《超早熟大豆品种研制与推广》、《农业科技示范区》等30多个重点项目。
　　1980年至2003年全区用于支援不发达地区支出9463.7万元，占同期财政支出2.1％。重点解决老少边穷地区的困难，改善少数民族地区的教育和医疗条件，为边境乡镇修建学校、医院，改善义务教育和防病治病能力。为呼玛县、塔河县、加格达奇区解决人畜饮水问题。
　　1980年至2003年，落实党和国家优抚政策，优抚范围逐步扩大，支出也随之增长，全区用于抚恤和社会福利救济支出11067.7万元，占同期财政的2.4％，由1980年支出26.3万元上升到2003年的2716万元，增加102倍。1991年以来，按照国家规定，改革企业职工养老、就业、待业、医疗保障制度。1998年，落实下岗职工基本生活保障资金330万元，筹措21万元用于职业介绍培训中心的建设和办公费用，举办各种培训班，拓宽下岗职工就业门路，保证下岗职工再就业需求。2000年，将全区企业职工基本养老保险基金、机关事业单位保险基金、失业保险基金、基本医疗保险基金、工伤、生育保险基金、国有企业下岗职工基本生活保障和就业资金、城市居民最低生活保障资金全部纳入各级财政专户，实行全额“收支两条线”管理。截止2003年末，全区参加养老保险的职工124178人，参保率80％，社会化发放率100％。全区企事业单位中，有70599人参加失业保险，112580人实行了城镇医疗保险，为34840名城镇最低生活保障对象按时发放了保障金。
　　扶持地方企业，培植后续财源。大兴安岭地方财政从建立起，就依附农业特产税为地方财政税收的主要来源，形成极不合理的独木支撑的经济格局。地方财政必须寻求发展地方经济的出路，培植新的财源增长点。1980年以来，在地方财政只能保吃饭的前提下，多方筹集资金，为地方工业企业的发展注入资金和活力。到2003年末，共投入企业发展资金12520万元。特别是1999年至2003年五年间，加大资金投入力度，为马铃薯科研中心投入550万元，为恒友公司投入447.2万元，为北奇神药业有限公司投入563.5万元，为丽雪精淀粉公司投入439.7万元，兴安北药公司投入248万元，造纸厂投入87.9万元，煤炭总公司投入38.3万元，为筑安集团投入20万元，为千日果保健品公司投入30万元，积极支持林木加工业、非林非木产业、兴安北药业和绿色产品发展。
　　大胆探索　推进改革　积极推进粮食流通体制改革。1999年以后将粮食风险基金包干指标落实到各县、区（局），一次包死，超支不补。地区对各县、区（局）粮食风险基金实行逐级包干政策，包干基数内的粮食风险基金全部由省级财政负担。在此基础上，实行政企分开，积极稳妥地开展国有粮食购销企业减员增效工作，彻底打破国有粮食企业吃“大锅饭”的经营机制，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的新型市场主体。全力推进政府采购制度。1999年5月，启动政府采购工作，当年在各机关事业单位对办公用品、大宗印刷、汽车维修、复印打字、取暖用煤和办公自动化等6项政府采购项目实行集中招标，节省财政资金79万元。2000年，加大政府采购力度，全年招标21次，节省财政资金163万元，2001年，按照财政部“进一步扩大政府采购实施范围和规模，进一步规范政府采购行为”的总体要求，全区政府采购规模突破588.5万元，节约财政资金121.5万元，节支率为21％。2002年，实现政府采购招投标金额391.5万元，节约资金31万元，节支率8％。2003年，改进政府采购管理办法，取消原全区范围内的所有政府采购定点商店，对大批量采购项目实行公开招标，小额采购项目在遵循市场竞争机制的前提下，各单位自行运作，促进政府采购工作的良性运行。实现政府采购招投标金额806万元，节约资金98万元，节支率12％。积极推进国库集中支付制度。2002年，按照财政国库集中支付制度的要求，地直各单位的支出账户集中由国库科统一管理，统一印鉴，实行“一个漏斗出钱”的集中支付制度，提高财政资金的使用效益。研究制定《银行账户管理》、《财政资金拨付》等规章制度，使国库集中支付走向规范化、制度化的轨道。全面推进农村税费改革。改革前的1999年至2001年，三年平均税费负担总额963万元，亩均负担34元，人均负担235元。2002年，农村税费改革工作在全区全面展开。2003年末，农民负担税费总额591万元，亩均负担16元，人均负担144元。与改革前相比，税费负担总额减少372万元，亩均减负18元，人均负担下降91元，总体减负38.6％，切实减轻了农民负担，调动了生产积极性，维护了农村社会稳定，农民的纳税意识明显提高。
　　四十年，“弹指一挥间”，大兴安岭发生了翻天覆地的变化。千方百计增收节支，大力推进财政改革，努力提高资金使用效益，地方财政必然会芝麻开花——节节高！