论坛
关于县级人大行使决定权情况的调查

岳彩荣
重大事项决定权是地方人大的一项重要职权，也是衡量地方国家权力机关有无权威的重
要标志。近年来，特别是本届人大及其常委会成立以来，地方人大及其常委会行使重大事项
决定权的状况如何？效果怎样？在工作中究竟存在什么问题？有哪些认识偏差和障碍因素？
今后应如何改进工作？为此，我们深入所属六县(市)、区，就这些问题进行了专题调查。
工作现状
通过调查，我们欣喜地看到，地方人大成立十多年来，各地都已把行使重大事项决定权
作为依法履职的重要方面来抓，因地制宜，探索实践，分别从不同的侧面取得了积极的进展
。一是认识在提高。各县(市)、区人大的同志普遍认为，随着人民代表大会制度建设的日益
完善和社会主义民主法制建设步伐的不断加快，充分行使好决定权对于做好人大工作至关重
要。对于地方人大，特别是没有立法权的县人大来说，能否行使重大事项决定权，不是一般
的工作问题，而是关系人民群众的根本利益，关系地方国家权力机关地位和形象的大问题，
只有充分行使决定权，才能树立人大的权威，真正发挥人大的职能作用，把人民当家作主的
权力落到实处。二是制度在完善。经过多年来的工作实践，各地都从本地的实际出发，针对
行使决定权的有关事宜建立了一些制度，对各地加强人大自身建设、探索行使重大事项决定
权起到了积极的促进作用。三是工作在拓展。目前，各地除针对“两会”中的政府工作报告
、国民经济和社会发展计划、财政预算情况作出一些程序性的决定、决议外，一些县、市还
围绕本地经济、社会发展的重大事项行使决定权，作出了许多有实质性内容的决定、决议。
各县(市)、区还都结合本地情况，就行使决定权工作进行了不同方式的实践、探索，并取得
了不同程度的进展。
存在问题
通过调查，我们明显感到，虽然各地在重大事项决定权的行使上做了一些工作，但横向
比较发展还很不平衡。同人大行使其它各方面职权相比，行使决定权工作仍属薄弱环节。目
前还存在着一些亟待解决的问题。
第一，地方人大常委会重大事项决定权的法律地位还没有得到普遍的承认和重视。主要
表现在：一是“党委决定、政府执行”或由党委、政府共同决定重大问题是各地基本的权力
运行模式。有些应由人大决定的事项，基本上不经人大及其常委会讨论决定，就由党委或政
府决定实施，造成人大决定权空档。二是一些执行机关对人大常委会的决定权知之而不为之
，对本行政区域内的重大事项，主动报告同级党委的多，主动报告人大及其常委会的少。而
往往是遇到城市改造动迁、道路集资收费等群众反映大、工作压力大、推进难度大的棘手问
题时，才想到人大，想到让人大行使决定权，致使人大难用决定权。
第二，地方人大常委会自身在行使决定权方面还没有树立起与法律相适应的地位。集中
表现是“四多四少”：就决定事项的范围看，对政府工作报告、财政经济方面的事项决定较
多，对其它方面工作决定较少，对于地方组织法所列举的十个方面的重大事项，大多很少行
使决定权；就决定的提起方式看，因人代会法定程序或其他机关选择重大事项、自主决定的
少；就决定的内容看，程序性、号召性的多，实质性、强制性的少，有些决定、决议，只有
象征性意义，缺少规范性、制约性的条文，对执行如何没有具体的衡量标准；再从决定的实
施情况看，注意决定过程的多，注重检查落实的少，有的决定、决议作出后便没了下文，督
促落实工作抓得不好。
第三，法律对重大事项界定不清影响了决定权的有效运用。调查中，各地人大的同志一
致认为，目前宪法和地方组织法虽然赋予了地方人大及其常委会决定重大事项的权力，但表
述笼统、界定范围不清、难以实际操作是最突出的问题，从客观上制约着决定权的有效行使
。在具体工作中，常常出现这样的情况，有些事情人大认为是重大事项，应由人大讨论，而
党委、政府不认同；有些事情人大认为不属重大事项，不应由人大研究，可党委、政府却认
为重要，执意由人大研究决定。这种党委决策权、人大决定权、政府执行权相互交织的现象
时有发生，难以避免决定重大事项的随意性。
分析产生上述问题的原因，可以说是多方面的。从党、政方面来说，少数地方党委对人
大常委会行使决定权的重要意义认识不足，还不习惯或不善于将重大事项交人大常委会讨论
决定，有时在决策重大事项时请人大主任一起参加会议就以为是已经通过了人大，没有做到
将党委意图，通过国家权力机关变成国家意志。一些地方政府误认为大事由党委决定，通过
人大只是走形式，有些大的项目、须向上争取的事情如果通过人大讨论可能耽误时间，不如
党委、政府决定便当。受这种思想支配，导致向人大提请讨论重大事项的积极性不高，主动
性不够，提请的事项很少。从人大自身方面来说，一些地方人大常委会人员对行使决定权的
重要性、严肃性认识不足，缺乏应有的积极性和主动性，以致于有的地方在行使决定权上长
期无所作为也不觉得失职。有的地方人大常委会不能正确认识处理与党委、政府的关系，担
心行使决定权多了，怕有“争权”、“越位”之嫌；怕坚持己见搞僵关系、影响团结。因为
怕字当头，所以工作显得过于谨慎，宁可放弃行使权力，也不愿承担哪怕是出现任何一点差
错的风险，使得不少重大事项缺少了人大决定的环节。再从法律方面来说，由于宪法和地方
组织法对重大事项的界定过于原则，使地方人大常委会对哪些事项是重大事项把握不准，加
之法律既没有规定执行决定权的保障措施，也没有规定“一府两院”不执行决定、决议的法
律责任，这就造成人大的决定、决议对“一府两院”缺少约束力，从而严重影响了地方人大
及其常委会决定权的行使。
对策措施
通过上述调查分析，我们不难看出，地方人大行使重大事项决定权，在实际工作中是一
个较为复杂的问题。在现行体制下，受各种主客观因素的局限，有一些问题不可能一下子得
到解决，要从根本上彻底解决问题还是一项长期而艰巨的任务。然而，从一些先进地区人大
及其常委会行使决定权的实践看，只要是人大自身工作主动自觉，党委予以全力支持，政府
给予有效配合，有些障碍是能够予以消除的。因此，我们必须克服畏难情绪，摒弃无所作为
思想，采取有效的对策和措施，努力使地方国家权力机关行使决定权工作落到实处。
首先，必须进一步强化决定权意识。要通过经常性的学习宣传，统一党委、人大、政府
领导同志的思想，使之清楚地认识到，讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律
赋予地方人大及其常委会的最根本权力和崇高职责，是地方国家权力机关代表人民群众管理
国家事务的最集中体现。各县(市)、区人大常委会必须从我国国体和政体的高度来增强行使
决定权的责任感和使命感，积极主动地行使好重大事项决定权。要主动搞好协调，督促“一
府两院”提出议案，对重大事项及时讨论决定。对于法定应提请而不提请的，对于各种人为
因素干扰妨碍人大决定、决议落实的情形，人大常委会要敢于运用询问、质询等手段，以维
护人大及其常委会行使重大事项决定权的严肃性。各县(市)、区党委、政府要加强对人大及
其常委会行使决定权的领导和支持，从依法治国、建设社会主义法治国家的高度认识人大行
使重大事项决定权的重要性和必要性，凡涉及本行政区内长远的、全局性、根本性、人民群
众普遍关心的重大问题都要交由人大及其常委会讨论决定；凡是人大及其常委会作出的正确
决定、决议都要无条件执行。党委领导要开宗明义，积极协调人大同政府之间的关系，善于
把党委意志通过地方国家权力机关转化成人民意志，以调动方方面面的积极性，推动本地区
经济社会的协调、健康发展。
其次，必须正确认识和把握重大事项的界定原则。由于重大事项因地、因时而异，不存
在统一、明确的量化标准，因此，各地人大常委会必须善于从本地实际出发，在党委领导下
，制定出切合本地实际的重大事项范围、内容和提请办法。从各地近年来的具体工作实践看
，界定重大事项必须把握好以下四条基本原则：一是全局性原则。即关系本行政区域内全局
的、长远的、根本的重大问题。二是合法性原则。就是要符合宪法和法律赋予的地方人大及
其常委会决定的重大事项的权限。三是可行性原则。要从人大自身的实际情况出发，对于那
些专业性要求较强、依靠人大自身力量无法完成的任务，必须组织有关人员参加，征求意见
，咨询论证，保证人大及其常委会的决定符合实际，切实可行。四是人民性原则，即是人民
群众普遍关心、涉及群众的长远利益，为各方面所广泛关注的问题。
再次，必须努力提高人大常委会决定大事的能力。重大事项涉及方方面面众多的领域，
讨论决定重大事项需要具备相当程度的知识和能力。所以说，各县(市)、区人大常委会要切
实行使好决定权，必须加强自身建设，努力提高组成人员的能力水平和各方面素质。一要提
高其大局观念，善于从全局的高度全面地、长远地考虑问题；二是提高其法律意识和政策水
平，以保证在议决大事中遵循法律法规、符合党的路线、方针和政策。三要丰富其各方面知
识。除了在人大选举时吸收一部分“懂行”的人士作为人大常委会组成人员外，还要坚持不
懈地进行市场经济知识、现代科技知识的学习，提高人大常委会委员的议事能力，通过人大
常委会组成人员整体素质的提高来提高讨论决定重大事项的能力。
(作者单位：黑河市人大常委会)