大力培养保护森林资源 促进林区经济可持续发展



大兴安岭林业集团公司副总经理 王森业

大兴安岭是全国最大的原始林区之一，森林面积占全国森林面积的48%，森林蓄积占全国
森林蓄积的5. 3%；在整个东北自然地理区域中，它连同内蒙古大兴安岭、小兴安岭、长白山
地区，形成了以森林为主体的生态系统。广阔的林海哺育和肥沃着富饶的松辽平原，培育和庇
护着美丽的呼伦贝尔草原，卫护着黑龙江水系和松花江水系的经流状态，成为保护农牧业发展
的天然屏障。

大兴安岭自然资源十分丰富。林地面积750万公顷，活立木总蓄积6.O9亿立方米，森林覆
盖率73.44%。 树种有兴安落叶松、樟子松、桦、柞等，其中落叶松占75%。有野生动物300余
种，药用植物、蜜源植物、食用真菌、山野菜等野生植物逾千种。大兴安岭林区开发建设35年
来，累计向国家提供商品材近1亿立方米，为国民经济建设作出了重要贡献。特别是改革开放
以来，在抓林区经济建设的同时，把保护和培育森林资源作为改善生态环境良性循环的重要任
务来抓，基本实现了森林资源长大于消的良好局面。

森林资源林政管理逐步走上法制化轨道

八十年代初期，国务院下发了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，林业经营开始
实施以限产为主的保护战略。1987年和1989年中央分别下发了20号、66号文件，严禁滥砍乱伐，
批准了在林业部“八五”期间森林采伐限额举措。地区行署、林管局根据党中央、国务院的指
示精神，强化了森林资源管理和林政管理机构和职能，从机构改革、转变职能入手，将森林资
源局改为森林资源林政管理局（处），在原资源局已有六个科室的基础上，增设了野生动物植
物管理科和监督科。各县区（局）设立森林资源林政管理科，林场（经营所）设立资源林政股。
形成了完整的森林资源林政管理和森林资源监督体系。大兴安岭林区森林资源和林政管理体制
的建立，是伴随着林区林业建设的开展和深化改革而形成的。大兴安岭地区行署森林资源林政
局、林业集团公司资源林政部的前身是原大兴安岭地区营林局森林资源管理科。1991年8月为
落实林业部关于加强“三总量”管理的指示精神，实现木材归口管理，行署、林管局又在森林
资源局增设了专门的木材运输管理机构，在全区实现裁减人员的情况下又增设了伐区作业质量
验收科。各林业局也相继成立了伐区作业质量验收队，编制为副科级单位，隶属于林业局森林
资源林政管理科。

根据林业部、劳动人事部林资字[1988]144号《关于加强森林资源管理工作的通知》要求，
行署、林管局向各林业局派驻了森林资源监督机构，各林业局向林场（所）派驻了森林资源监
督员。经行署林业集团公司专员、总经理办公会议决定，设立行署、林业集团公司森林资源监
督管理办公室，将派驻各林业局资源监督办事处上收，为行署、林业集团公司直属办事机构，
行政及业务工作实行垂直领导与管理。

强化了“三总量”管理，把森林资源消耗降低到最低限度。近几年，集团公司把强化“三
总量”管理作为考核各级领导干部政绩的主要内容之一，实行一票否决制度。从1990年开始，
行署、林业集团公司建立了较完善的“三总量”检查约束机制，每年组织有关部门认真开展
“三总量”大检查，发现问题及时处理，有效地遏制了超量采伐和超量运输现象的发生。在木
材生产过程中，重点抓了国函[1995]120号文件的贯彻落实工作，强化调查设计和伐区拨交验
收制度，并初步实现了“三类”调查设计和资源数据的微机网络管理，控制资源消耗，规范了
木材生产秩序，使各林业企业基本做到了对森林资源全额控制分项管理，严格按照森林资源现
状确立合理的年森林采伐量，把商品材、农民自用材、培植业用材和烧材等采伐消耗的林木资
源全部纳入到森林采伐限额“一本帐”管理。在采伐方式上，减少了皆伐面积，增加了择伐、
渐伐比重，同时根据《天保方案》的要求，坚决禁止在“天保”禁伐区范围内组织生产。在木
材销售和运输这两个关键环节，不断强化了各项管理措施，建立了有序的运行机制。根据“三
部联合”文件精神和原则，下发了大署[1991]60号《关于实行凭证运输木材的决定》，严格执
行木材运输总量控制和木材凭证运输制度，对无证运输的单位进行了认真查处，对伪造运输证
和倒卖运输证的不法分子进行了严厉打击，改变了过去多头销售，多头发证的混乱局面，堵塞
了非法倒运、倒卖木材的渠道。在木材销售方面实行了公开办事制度，将统配材与非统配材调
运统一由一家管理，扭转了多头销售木材的混乱局面。

严格林业行政执法，严厉打击了各种破坏森林资源违法犯罪活动。多年来，各级人民政府
和林业主管部门把宣传贯彻《森林法》，提高全区人民依法保护森林资源作为重要工作常抓不
懈，充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体广泛宣传《森林法》和保护森林资源的重大意义。
特别是1998年7月1日新《森林法》颁布和“天保工程”的启动，各级人民政府和林业主管部门
按照地委、行署、集团公司的指示精神，加大了法制宣传、教育工作的力度，认真组织资源林
政、公安森保及有关行政执法部门，分别采取设立宣传点、法律咨询站、出动宣传车、发放宣
传单、张贴宣传标语、悬挂过街横幅、开设广播电视讲话专题节目等多种形式，加大了对《森
林法》的宣传面，收到了良好效果。通过采取这些多种形式的宣传、使新《森林法》深入人心，
提高了广大林区干部、职工群众的资源意识、环保意识和法律意识。破坏森林资源的违法犯罪
现象明显减少，爱护和保护森林资源的法律意识明显增强。全社会关心生态环境的保护和建设、
支持和爱护森林资源的良好风尚正在逐步形成。

行署、集团公司从抓制度建设入手，相继制定和完善了《大兴安岭地区森林资源管理办法》、
《森林采伐与林政管理暂行条例》以及木材加工和销售等一系列管理办法和规定。这些办法和
规定的出台与实施，为实现大兴安岭林区森林资源可持续发展目标打下了坚实基础。从1991年
开始，每年冬运期间开展木材流通领域内的专项打击斗争，截止1998年已连续开展了八次打击
滥砍盗伐、非法收购木材的专项打击斗争，查处了一批破坏森林资源的违法案件，严厉打击木
材生产、流通领域的犯罪活动，有效地保护了森林资源。特别是新《森林法》颁布实施以来，
行署、集团公司成立了专项斗争领导小组，利用4个月时间，对全区重点区局、重点地段进行
了突击检查；1998年5月，按照地委、行署、林业集团公司的部署，地区抽调纪检监察、资源
林政、木材稽查、新闻等部门15名同志组成检查组，在地委常委、地纪委书记朱洪祥的带领下，
以水运为重点，同时检查铁路、公路运输，兵分两路，水、陆并进，对全区10个林业局和呼玛
县共计16个林场（经营所）及江边贮木场（点）、木材加工厂、车站货场和伐区作业场地进行
了突击检查。在检查中发现有的局台账不细不全、库存账目不准、混楞混装、木材生产不按设
计作业、越界采伐；沿江乡镇林业工作站作用不突出；农民烧柴和自用材处于无序状态、盗伐
国家林木等现象，进行了严肃追查处理，对负有直接责任和领导责任的10多名科级以上领导干
部责令写出书面检查，听候进一步的调查处理。有的予以立案，其中情节严重的撤销其领导职
务。两年来纪检监察、资源林政、木材稽查、新闻等部门组成专项检查，收到了明显成效，共
查出林业行政案件163起，其中盗伐林木17起，滥伐林木110起，违法征占用林地13起，违法运
输木材9起，非法收购经营加工木材12起，乱捕滥猎野生动物2起。共收缴木材4280.1立方米，
没收野生动物120只，罚款14.15万元，行政处罚66人。

认真贯彻国务院紧急《通知》精神，毁林开垦和乱占林地行为得到有效遏制。由于1987年
遭受了特大森林火灾，加之林区人口不断增加和受其它一些不利因素的影响，使这片全国最大
的原始林区可采资源逐渐减少，企业效益下滑、社会负担加重。面对这一严重现实，地委、行
署和林业集团公司结合林区实际，确定了以保护、培育和发展森林资源为重点，加快林业产业
结构调整，充分利用全区的宜农林地，在有条件的地区适度发展农牧业，以此扩大就业门路，
减缓对森工企业的压力。1995年行署和林业集团公司组织规划设计部门编制了农业综合开发方
案，将加格达奇和松岭林业局施业区位于大子杨山周围适合发展农业的区域，规划为岭南农业
综合开发区，规划面积约80万亩。由于岭北不适合发展农业，为调整经营布局，分流下岗人员，
解决部分职工生活困难，行署、林业集团公司将这些林业局成建制地转移到岭南农业综合开发
区发展农业。成立了林田有限责任公司，强化了农业开发区的规范化和有序化，有效地遏制了
毁林开垦和超坡开垦现象的发生。

认真贯彻执行征占用林地审批程序。一是严格执行征占用林地审批制度。按照国务院[1990]
64号文件精神，坚持开荒地一般不占用林地，没有特殊情况不准占用优质林分的原则，对占用
林地申请，要求手续必须齐全，然后逐块审批，现场划拨，严格履行审批制度；二是制定了综
合开发使用林地规划。按照林业部林资字[1997]9号和林资通字[1997]44号两个文件精神，行
署、集团公司于1997年7月召开了全区综合开发使用林地规划设计工作会议，出台了《大兴安
岭林业集团公司综合开发使用林地规划管理实施细则》；三是禁止毁林开垦并组织营造防护林。
在国务院紧急《通知》下发之前，地委、行署和集团公司于1998年6月3日就做出了停止开荒的
决定，并以大署[1998]61号文下发了《关于坚决制止毁林开荒依法保护森林资源的通知》。地
委书记杜宇新和行署专员、林业集团公司总经理杨喜军分别在林业局党政主要领导参加的会议
上严肃提出了坚决制止毁林开荒行为的要求。在1998年7月召开的全区经济工作会上，集团公
司主管领导就停止开荒行为的若干问题提出明确要求，使资源管理和林地保护工作有了新的起
色。资源林政部门多次对岭南农业开发区的农场进行检查，对违反林业政策的农场下发了限期
整改通知书，同时对违反林地管理规定开荒（毁林开荒、超坡开荒、山脊开透）的7个农场按
照林业有关规定进行处罚，并责令退耕还林。

开展了林地清查工作。按照国务院国发明电[1998]8号文件《关于保护森林资源制止毁林
开垦和乱占林地的通知》的要求，结合大兴安岭林区实际情况，从1998年9月1日至11月20日在
全林区范围内开展一次以制止毁林开垦和乱占林地为主要内容的林地占用清查工作。具体由资
源部门组织，抽调规划设计、森调等部门干部55名，其中：专业干部38名，拨20万元专项资金，
对全区范围内征占用林地进行全面清查，对重点区域韩家园林业局和岭南农业开发区，采取利
用卫星照片与实地测量相结合的办法，对开垦占用林地、采金开矿等侵占林地，工程建设非法
征占林地进行了认真清查。

落实退耕还林规划。按照国务院《通知》精神，林业集团公司制定了退耕还林规划，要求
各县、区、局林业主管部门按照谁批准谁负责、谁破坏谁恢复的原则，对1994年以来开垦的有
林地，按退耕还林规划，在2000年前全部退耕还林，并对造林地块、苗木、还林时间、责任人、
资金等项工作进行认真落实。为了使这项工作抓实、抓好、抓细，资源管理部门多次到有关单
位落实退耕还林工作，并与林田公司、加格达奇林业局等部门，召开会议进一步落实退耕还林
规划，经过实地调查，制定了全区退耕还林规划。为保证还林规划的落实，资源林政部门又组
织各还林单位于今年一季度制定了退耕还林年度实施方案，在全区营林工作会议上行署专员、
林业集团公司总经理杨喜军与退耕还林责任单位法人代表签订了责任状。明确了责任单位，退
耕还林面积，具体退耕还林的年度、季节、树种，在责任状中还明确了退耕还林的管理及监督
办法，退耕还林技术管理要求、责任奖惩办法等一系列规定和要求。

营林事业得到蓬勃发展

党的十一届三中全会为大兴安岭的营林事业迎来新的发展机遇。改革的春风唤起人们对营
林工作认识，使营林工作走上健康发展的轨道。在各级党委政府的高度重视下，营林基础建设、
生产经营规模等都得到稳步发展。

在营林机构建设上，1981年地委决定林管局森林经营局与行署营林局合并。各林业局相继
充实了机构和人员，组建了以营林为主的森林经营所和营林大队，以及营林验收队。并按照林
业部要求，加强了营林调查设计工作，形成了营林部门指导下，由林场调查设计队负责，经森
调队长、营林处主任、主管局长逐级把关最后由地区营林局审批的管理体系，杜绝了无设计生
产或设计质量不高的现象。为在大兴安岭南部山区宜林荒山荒地、次生林地大面积更新造林，
1982年在松岭林业局建立了古里机械化造林林场，1986年林管局决定将古里机械化造林林场变
为副处级造林林场，隶属于林管局领导，充分体现了地区领导对培育后备森林资源，加强营林
工作的高度重视。

在经营管理上，地委于1984年做出了《关于加强营林工作的决定》，确定“要大力开展荒
山荒地造林，发展和扩大森林资源”。1985年，在地委确定的“以林为主、采育结合、多种经
营、综合开发、改革开放、兴企富民”经济发展战略中，把营林工作摆上突出位置。作为林区
发展的重点，为营林工作的发展指明了方向。林管局从1984年开始，在营林工作中，借鉴农村
家庭联产承包经营责任制的成功经验，把承包经营机制引入了营林生产之中，在古里机械化造
林林场进行了承包经营试点，探索出了营林生产内部的全员、全过程、系列化承包的路子，逐
步在全区全面推广。继而使承包内容由造林扩展到育苗生产、抚育管理、病虫害防治、森林培
育等营林生产全过程。并把风险机制引入了承包体系，充分调动了生产作业人员的积极性，提
高了作业质量，有效地促进了营林生产的发展。

在营林生产管理上，强化了技术措施，制定了管理办法，促进了全区营林生产作业质量的
提高。1980年4月地委在《关于加强营林工作决定》中要求：大力培植乡土优质速生树种，积
极引进优质速生丰产树种，凡适合的地方都要大搞甜杨速生丰产林。1983年，首次在加格达奇
进行兴安落叶松速生丰产林营造试点工作，进而在各林业局相继铺开。同年，林管局制发了
《苗圃标准化管理办法》、《营造速生丰产林技术管理办法》、《大兴安岭营林工作检查评比
办法》、《母树林经营技术管理办法》、《天然幼中林抚育伐质量检查验收办法》、《天然幼
中林抚育伐质量评比标准》等。这些办法的实施，大大提高了营林生产的技术管理水平，使营
林工作开始步入科学化、规范化的管理轨道。一是加强了技术培训工作，地区和各林业局、各
林场每年都分别举办各类培训班，培训生产技术人员，管理人员和作业人员，提高了营林生产
人员的技术素质；二是加强了技术指导工作，地区和各林业局、林场在营林生产黄金季节派出
营林工程技术人员，深入现场检查指导，尢其是推行了抚育伐生产示伐标准地制度，保证了作
业质量；三是加强了生产调查设计工作，实行营林生产先设计后生产，无设计不施工，严格按
照设计施工作业制度，充分发挥营林设计指导生产的作用；四是加强了营林生产检查验收工作，
实行三级验收制度，保证了营林生产面积实、质量高、成效好；五是营林机械化水平不断提高，
1981年开始运用拖拉机整地、在抚育伐生产中采用割灌机、油锯作业，拖拉机集材等。

1987年，全区营林工作在以营林为基础的方针指导下，得到稳步发展，取得了较为突出的
成绩。全区建成苗圃17处，育苗面积已达1891亩，全区经营母树林4349公顷，经营种子园681
公顷。森林更新逐渐走上规范化、科学化、集约化发展道路。迹地更新坚持以人工更新为主，
人工促进天然更新与天然更新相结合的方针，基本上实现了更新跟上采伐，累计采伐面积661.8
万亩，更新面积797.4万亩，更新达到120.5%，还历史更新欠帐135.6万亩。天然幼中林抚育累
计完成653.1万亩，年均完成70万亩，抚育合格率达到林业部规定的标准。

正当营林事业稳步发展之际，1987年5月6日，大兴安岭北部林区发生了震惊中外的特大森
林火灾。火灾吞噬了塔河、阿木尔、图强、西林吉4个林业局104.3万公顷有林地。灾后如何恢
复森林资源和防止生态环境恶化问题，世人瞩目，全国关心。1987年6月，国务院派出了多门
类、多学科的专家组、深入灾区进行实地考察，从气候、土壤、植被、森林经营等各个领域，
提出了恢复森林资源、保护生态环境的建议。林管局按照林业部“加快进度、保证质量、抓紧
时机、争取主动”的要求结合专家组的建议，制定了《大兴安岭林管局“五六”火灾受灾局恢
复森林资源更新规划设计方案》。按照《方案》，全区开展了一场规模洪大、前无古人的恢复
更新火烧迹地森林资源的庞大系统工程。到1996年，历时九年如期完成森林资源恢复任务。
经过林业部验收核查，整个火灾区达到恢复和更新标准的林分总面积为964，329公顷，恢复合
格率为92.4%。其中采取人工更新达到更新标准的林地总面积为186，515公顷，是规划人工更
新任务的108%，平均每年完成2万多公顷，是火灾前每年人工更新的75倍，取得了人工育林建
设的历史性突破，采取人工促进更新措施达到更新标准的林地为113528公顷，是规划任务的98.5%；
采取天然更新和封山育林措施达到更新标准的林地为664286公顷，占规划任务的87%，较好地
实现了恢复更新的规划目标，为恢复和培育后备森林资源、维护大兴安岭林区的生态平衡，实
现林区的可持续发展做出了重大贡献。1996年通过林业部专家组检查验收合格，1997年6月林
业部在北京隆重召开了表彰大会，向世人宣布了大兴安岭火烧迹地森林资源恢复的成果。

营林科技水平大幅度提高。“五·六”火灾后，林业部提出了“北林”、“东林”、中国
林科院等院校科研单位进行对口技术支援，先后有1000多人次专家教授来到大兴安岭。讲学考
查，有力推动了林区营林科学技术的发展，近十年来，全区营林系统共取得科研与推广成果170
多项，获得地级以上成果奖的160多项。所取得的科学技术成果遍及育种、育苗、造林、经营、
病防等各个领域。科技为营林事业的发展插上了腾飞的翅膀。“兴安落叶松秋季造林技术的研
究”成果的取得和推广，打破了大兴安岭只能一季造林的传统模式，极大的加快了寒温带林区
人工造林的进度。“物候气象规律在育苗生产中的应用”、“兴安落叶松天然中幼林动态间伐”、
“人工林鼠害防治”、“兴安落叶松防治”、“长白落叶松的引种试验”等科研成果的推广应
用，不仅取得了可观的经济效益，而且还取得了显著的社会效益和生态效益，充分体现了科学
技术是第一生产力的作用。

营林体制改革不断深化。在实施营林承包经营责任制的基础上，为强化营林生产管理，1989
年在全区营林系统实施了半全能管理，把营林生产计划和财务统归营林部门管理，通过营林部
门的调控，把营林系统的机构、队伍、资金和设备固定下来，理顺营林生产中计划与财务的关
系，有效地减少了育林基金被挤占、营林设备被挪用的现象，使有限的资金真正发挥其效能，
推动了营林事业的加速发展。1992年在全区范围内推行了营林投入产出承包经营责任制，将生
产经费由拨款制改为贷款制，实行生产经费有偿使用，扭转了营林生产只讲投入不讲产出的状
况，使营林生产走上了由投入型向效益型转变的商品化管理轨道。1994年，大兴安岭地委、行
署、林管局做出了《关于加强营林工作的决定》，对林业企业内部营林工作实行公司化改革，
组建相对独立的“半全能”的森林经营公司，使营林体制改革又前进了一步。营林体制改革每
深化一步，都对营林事业产生积极的推动作用，使营林事业充满了生机与活力。

营林基础建设大大加强。“五·六”火灾后，营林机构得到充实和调整。1989年各林业局
专门配备了主管营林工作的副局长。形成了由地区营林局、林业局营林处、经营林场、经营所
或营林大队构成的完整的营林生产管理体系。逐年加大的更新造林任务使种苗工作等要加速发
展，种子部门利用恢复资金和世行贷款购置了种子检验设备、采种机具和种子调检、烘干、贮
藏设备设施，各地苗圃进行了大规模的改扩建，使全区育苗面积成倍增长，实现了苗木自给。
森林病虫害防治检疫工作得到强化，建成了一站三网体系和“四率”目标管理体系，适应了病
防工作的需要。营林生产中的技术培训、技术指导、调查设计、检查验收等行之有效的制度，
得到进一步完善，1991年林管局颁布实施的《大兴安岭营林技术规范》，使营林生产有了统一、
科学、规范的标准，极大地促进了营林事业的加速发展。

截止到1998年，全区建立健全了各级营林管理机构，成立了以营林工作为主的森林经营所
和营林大队69个，营林验收队和设计队23个，建成林木种子和森林病虫防治检疫站26个。建成
大小苗圃18处，育苗面积达4545亩。经营母树林1万公顷，经营种子园843公顷。更新造林在不
断还清历史欠帐的情况下，实现了更新跟上采伐，累计完成更新造林77.6万公顷，其中：人工
更新造林59.5万公顷，占更新造林总数的76.5%。天然幼中林抚育步伐不断加快，累计完成102.3
万公顷，通过抚育使林木的平均生长率由3.5%提高到8.2%。 全区已经形成了年生产苗木5亿株，
上山苗木2.5亿株，更新造林6.6万公顷，森林抚育6.6万公顷的生产能力。

回首“改革开放”的辉煌二十年，是大兴安岭森林资源林政管理和营林事业蓬勃发展的二
十年。展望未来，国有林区天然林资源保护工程的实施，为大兴安岭林区森林资源林政管理和
营林事业提供了千载难逢的发展机遇，只要我们各级人民政府、林业主管部门，以及全林区广
大职工群众不断提高法制观念，增强绿化意识，充分认识依法保护森林资源、发展林业在国民
经济发展和改善生态环境建设中的重要地位和作用，通过我们自己的不懈努力，大兴安岭林区
的广阔土地定会在二十一世纪绿树成荫，更加秀美，大力培育、保护森林资源，促进林区经济
可持续发展定能实现。