中共大兴安岭地委办公室　大兴安岭地区行署办公室关于印发《大兴安岭地区关于加快


　 中共大兴安岭地委办公室　大兴安岭地区行署办公室
　　 关于印发《大兴安岭地区关于加快小城镇建设的实施意见》的通知

　　 (2010年9月27日)

　　各县、区委和人民政府，县级企事业单位，地林直、中省直各单位：

　　现将《大兴安岭地区关于加快小城镇建设的实施意见》印发给你们，请认真遵照执行。


　　 大兴安岭地区关于加快小城镇建设的实施意见

　　为促进我区小城镇建设健康有序快速发展，提高小城镇综合承载能力，发挥小城镇在联结
城乡、辐射农村、扩大就业和促进发展中的重要作用，现提出本实施意见。

　　一、加快小城镇发展的必要性和重要性

　　(一)加快小城镇发展，是落实科学发展观的重大战略。党的十七大提出，要走中国特色城
镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城
市和小城镇协调发展。温家宝总理在2010年政府工作报告中提出，要着力提高城镇综合承载能
力，发挥城市对农村的辐射带动作用，促进城镇化和新农村建设良性互动。2009年省委经济工
作会议，着眼于推动全省经济社会更好更快发展、加快构建城乡一体化发展新格局，把城镇化
建设试点工程纳入全省“十大工程”加以推进。吉炳轩书记在2010年全省小城镇建设现场会议
上从人类发展进程、中国发展阶段和龙江发展实际，来分析城镇化的重大意义，指出城镇化是
人类社会发展的必然规律，城镇化是经济加速发展的强劲引擎，城镇化是缩小城乡差距的有效
途径，城镇化每提高1个百分点，能增加国内消费约1.6个百分点，可拉动GDP增长2个百分点，
城镇化是农业现代化的重要条件，已成为落实科学发展观的重大战略。

　　(二)加快小城镇发展，是夯实我区中心城镇经济基础的重要基石。加快小城镇发展，加强
与中心城镇的功能互补，有助于缓解中心城镇压力，吸引更多的转移人口在小城镇就业和落户，
形成合理的城镇布局，实现城乡统筹协调发展。

　　(三)加快小城镇发展，是持久扩大内需、促进经济持续较快增长的重要动力。扩大农村需
求是拉动内需的关键举措。通过小城镇建设，促进产业集中和人口集聚，带动农产品消费、住
房消费、工业制成品消费和其他相关消费，延伸基础设施和公共服务设施建设，形成新的投资
增长点，有利于扩大内需、增加就业岗位、拉动经济增长。

　　(四)加快小城镇发展，是统筹城乡协调发展，从根本上解决“三农”问题的重要举措。推
进城乡规划、基础设施建设和基本公共服务一体化，探索统筹城乡发展新机制，促进农村人口
向城镇转移，向非农产业转移，可以有效减少农村人口数量，提高农村人均占有资源数量，逐
步实现农业的适度规模经营，切实增加农民收入，缩小城乡差距。

　　(五)加快小城镇发展，是优化产业结构、提高小城镇竞争力的重要途径。通过小城镇建设，
转变经济发展方式，聚集各种生产要素，推进一产向二三产业、传统农业向现代农业转变，创
造就业需求，实现产业结构的优化升级，提高综合竞争力。

　　(六)加快小城镇发展，是有效实施主体功能区规划、完善空间布局的重要抓手。选择部分
资源环境承载能力强、发展潜力大的小城镇加快发展，明确其功能定位，合理确定功能区，规
范开发秩序，完善开发政策，实行公共服务均等化，是有效落实主体功能区规划布局，促进区
域经济协调发展的有效途径。

　　二、推进小城镇建设的指导思想和基本原则

　　(一)指导思想。认真贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，以邓小平理论和“三
个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以科学规划为前提，坚持以人为本，突
出林区资源优势，凸显林区特色功能，强化产业支撑，优化空间布局，创新体制机制，实施综
合开发，增强集聚能力，为统筹城乡协调发展、缩小城乡差距，加快全区城镇化进程，逐步实
现城乡基础设施、公共服务、就业和社会保障的一体化，实现“一年一变样、三年大变样”的
目标，努力打造生态优良、产业优化、环境优美、生活富裕的生态型花园式新林区。

　　(二)基本原则。推进我区小城镇建设，要把握以下原则：

　　一是规划先行。以规划统筹各种要素，优化资源配置，合理谋划空间布局，注重发挥优势
和突出特色，处理好生产、生活、休闲、交通四大要素关系，明确功能定位。

　　二是功能齐备。以设施齐全配套、功能完善为基本要求，构建集行政、工业、教育、医疗、
金融、商业、文娱、休闲、居住等为一体，与中心城市连接便利的城市综合体。

　　三是设施完善。以改善居民生产、生活质量为重心，按照适度超前的原则，加快推进基础
设施和公共服务设施建设，促进土地、基础设施、公共服务设施等资源合理配置、集约利用。

　　四是生活便利。以高效、便捷为目标，着力引进和培育各具特色的商业型态，完善市场建
设，规范生产、生活秩序，营造优雅、祥和的生活消费氛围。

　　五是环境优美。以打造宜居环境为核心，强化城镇规划建设管理，围绕城镇绿化、净化、
亮化、美化，加强环境保护和综合治理，发展循环经济、绿色经济和低碳经济，营造生态优良、
清洁舒适、风貌各异的生态型花园式新林区。

　　六是保障一体。以强化公共管理和服务为重点，提升小城镇居民各类保障水平，加快建立
适应小城镇特点的住房、医疗、就业、就学、养老、生活保障等制度，促进公共服务均等化，
做到保障有效、保障到位。

　　三、小城镇建设的主要目标

　　到2013年 7月，全区小城镇的教育、卫生、体育、计生、社会福利、社区文化等社会事业
全面进步，物质文明、精神文明、政治文明、生态文明协调发展，逐步建成比较完备的交通、
通信、供水、供电、供气、环境保护和防灾减灾等现代化城镇基础设施体系，基本满足经济发
展和人民生活水平提高的需要，努力打造生态优良、产业优化、环境优美、生活富裕的生态型
花园式新林区。主要技术指标：城镇人均住房面积达到21平方米以上；农村居民人均建筑面积
达到25平方米以上；城镇化水平达到93%左右；建成区绿化覆盖率达到45%以上；城市人均公共
绿地面积达到26平方米以上；建成区绿地率40%以上；生活垃圾无害化处理率达到60%以上；污
水处理率达到55%以上；城市大气污染指数小于100的天数达到 300天以上；集中供热普及率达
到50%以上；燃气普及率达到80%以上；自来水普及率达到9O%以上；水质综合合格率达到95%以
上；万人拥有公共交运车辆达10辆(标台)以上；万人拥有病床数大于90个；城市道路照明装置
率达到98%以上，城市道路亮灯率达到98%以上；城市新建建筑按照国家标准普遍采用节能措施
和节能材料，节能建筑和绿色建筑所占总建筑比例达到 50%以上；人均拥有道路面积达到10平
方米以上；道路机械清扫率达到20%以上；每万人拥有公厕4座以上等。

　　四、加快小城镇建设的总体要求

　　(一)高起点编制规划。各县、区、林业局要坚持高起点、高标准、高质量编制好小城镇总
体规划和专项规划，突出综合配套、科学合理、各具特色，经得起历史检验。

　　1.制定小城镇规划导则。积极借鉴国内外小城镇规划建设的成功经验，立足于中心城市长
远发展的需要和功能配套的总体考虑，组织相关力量，根据不同特色类别，制定小城镇规划导
则，规范规划编制，提高规划质量，提升规划统筹能力。

　　2.实行分类指导。结合各地经济社会发展水平，发挥试点镇的区位、环境和资源优势，因
地制宜，在规划的方向、布局和任务上各有侧重、突出重点。规划编制应保持地域特色、文化
特色、民俗特色，凸显建筑景观风格，探索形成各具特色的小城镇建设发展模式。

　　3.加强规划管理和衔接。切实做好试点镇规划的编制、审批、修编、监督管理工作，严格
依据规划指导各项经济社会活动，维护规划的严肃性和连续性。统筹编制经济社会发展规划、
建设规划和土地利用总体规划，做到与基础设施、环境保护、社会事业发展等专项规划相协调。

　　4.设立规划专项资金。各级财政要加大对城镇规划编制的投入力度，把规划编制经费纳入
各级财政预算，保证规划编制和实施工作的顺利推进。

　　(二)健全完善基础设施。坚持区域统筹、合理布局、联建共享，根据各城镇的功能定位和
发展规模，适度超前建设完善基础设施。

1.推进以 “一棚一平一草”改造为主要内容的城乡住房建设，改善城乡居民居住环境。

　　2.推进以“三供两治”为主要内容的市政基础设施建设，提高承载能力。

　　3.推进“三优文明城市”建设工作，全面改善城镇面貌。

　　4.全力抓好城镇园林绿化工作，努力打造“林在城中、城在林中、城林一体、自然和谐”
的生态型花园式新林区。

　　5.推动试点镇的信息化建设，健全和完善广播、电视、互联网、通信等网络，建设电子政
务、电子商务、电子金融等公共服务平台。

　　6.结合各地自然灾害特点和发生频率，参照城市防范标准，加强防灾减灾设施建设。

　　(三)建立各具特色的产业支撑。按照相对集中、资源优化配置和保护生态环境的要求，加
快产业发展，壮大经济实力。

　　1.推进旅游业发展。按照《大兴安岭地区旅游城镇体系规划》的要求，确定大兴安岭“一
轴两核两区”的旅游发展空间布局。“一轴”为加漠旅游组织服务轴，南至加格达奇，北至漠
河北极村，全长约 500公里，为大兴安岭地区城镇分布相对集中的轴带。依托加漠公路和加漠
铁路，将大兴安岭地区南北两大旅游发展集核有机串联在一起，形成南北互动的旅游发展格局。
结合轴线上的景区分布情况，选择小扬气镇、新林镇、塔河镇等作为轴线上重要的旅游服务节
点，提供旅游接待服务。“两核”为神州北极体验旅游区和加格达奇旅游综合服务区。神州北
极体验旅游区以中国最北点、独特气候与奇异天象、龙江源头、采金文化为资源特色，从地理
“找北”升华为“心灵找北”，强势打造大北极5A级旅游景区和西林吉镇中国北极旅游名镇，
将该功能区打造成为国际一流特殊体验和观光休闲旅游目的地，带动大兴安岭地区旅游发展的
核心增长极。加格达奇旅游综合服务区重点打造兴安冰河新天地、大美南瓮河等项目，将加格
达奇建成寒温带城市特色鲜明的城市型旅游目的地，南瓮河建设成为生态型旅游目的地、极品
休闲旅游区，最终将该功能区建设成为带动大兴安岭地区南部旅游发展的增长极，旅游综合接
待中心和交通集散中心。“两区”包括呼中森林生态旅游区和兴安民族文化旅游区。呼中森林
生态旅游区以大兴安岭最高峰、寒温带针叶林生态系统为资源特色，围绕莽莽林海和兴安之巅
两大品牌，系列化开发生态观光、科普、休闲、度假、养生产品，打造大兴安岭地区的地标区
和品牌区。 要加强兴安民族文化旅游区与黑河旅游的对接和辐射， 整体包装打造黑龙江沿江
“百里滨江风景线”和“最美界江游”的滨江水陆游览体系，打造以界江风光、鄂族风情、黄
金驿道、边境口岸为资源特色，以特色文化体验和滨江休闲度假为主导功能，大兴安岭地区民
族文化展示和体验的核心区域。

　　2.培育壮大特色产业经济。充分发挥比较优势，根据区位、资源、交通和产业基础条件，
培育壮大特色产业和主导产业，推进产业集聚和布局优化。着眼于绿色、低碳经济的需要，积
极发展资源消耗低、带动系数大、综合效益好的战略性新兴产业。培育发展种植、养殖和野生
浆果加工、北药、旅游观光等替代型产业，打造各具特色各有侧重的经济强镇。加快发展面向
生产和民生的服务业，促进现代服务业提高比重、提升水平。

　　3.促进非公有制经济发展。创造条件，吸引更多的民营产业项目向城镇聚集。鼓励农民进
镇务工经商办企业。鼓励非公有制企业特别是科技型、创新型非公有制企业到城镇落户，大力
发展二、三产业。

　　(四)促进社会事业发展。加大政府投入，加快教育、卫生、科技、公共文化、公共体育服
务体系建设步伐，积极引导社会资金发展文化体育产业，提高小城镇的品位、层次和承载力。

　　1.调整优化教育布局，引入优质教育资源。全面提高教育质量。坚持初中向镇区集中，办
好一所较高标准的中学；按照标准化要求建设中心小学，积极促进义务教育均衡发展；办好若
干所优质幼儿园，方便学前教育；加强青少年校外活动场所建设。

　　2.发展卫生事业，实施分类指导。按人口规模、分层级加强小城镇医疗机构建设，强化公
共服务职能，提高综合服务能力，保证镇、村居民享有基本医疗服务。

　　3.鼓励、引导和发展新型社会化服务组织。推进以科学研究、技术推广、信息传递为主体
的科技服务中心建设，健全农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等服务体系。

　　4.加快小城镇公共文化休闲设施建设。推进建设集文化站、图书馆、体育活动室等功能为
一体的文体活动中心，具有游乐、举行文艺活动、集会等功能的中心广场，建设集娱乐、休闲、
健身为一体的游乐公园。

　　(五)强化公共服务管理。探索建立有利于城乡协调发展的经济调节制度、工作考评机制和
目标管理体系，将政府工作重心转移到管理社会事业、维护社会安全稳定和提供公共服务上来，
力争在转变政府职能上有新突破。

　　1.深化城镇机构改革，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管
理体制和运作机制。探索推进小城镇综合执法管理。

　　2.探索建立公共决策的民主参与机制，积极推行公推直选、镇务公开和民主选举制度。建
立健全基层群众利益表述、诉求、协调机制和社会矛盾的预防、化解新机制。探索试行小城镇
规划与建设项目公开征询意见制度。

　　3.推进城市劳动就业制度和失业登记制度向小城镇延伸。以政府提供适当补贴的方式，根
据城镇就业的实际需求有针对性地集中提供职业介绍、职业技能培训及劳务输出等相关服务。

　　4.完善社会保障体系，探索建立符合小城镇特点、城乡衔接的养老保险制度、基本医疗保
障制度和住房保障制度，大力发展以扶老、助残、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业，
建立健全新型社会救助体系。

　　(六)打造舒适的宜居环境。注重小城镇发展与历史文化保护相结合，搞好环境整治与保护，
加强环境监测和监督检查，努力建设资源节约型和环境友好型的新型小城镇。

　　1.建设低碳示范区。按照《大兴安岭地区低碳经济发展规划研究》，统筹协调好住宅小区、
商贸街区、产业园区建设，科学设置工业生产环境功能区和居民生活环境功能区。严控高耗能、
高污染、不具备安全生产条件的企业进入。推广集约、高效、生态禽畜养殖技术。充分利用清
洁能源，大力发展可再生能源，鼓励有条件的居民利用太阳能。

　　2.加强环境综合整治。围绕建设生态型花园式新林区的目标，以绿化、硬化、净化、美化
为重点，在全区开展创建国家园林城市活动，消除城镇裸露地面，扩大绿化覆盖率，彻底整治
“尘土飞扬”的问题。在全区集中开展整治城镇“五乱”，实现城区“四净”，重点整治城乡
结合部和背街小巷的环境卫生，开展交通秩序整治活动，加快滨水城市规划建设活动，加区和
3个城关镇(西林吉镇、塔河镇、呼玛镇)均要达到“三优文明城市”的目标。

　　3.营造良好生态环境。做好天然植被的保护和恢复，落实绿化养护责任制。加强对湿地、
风景名胜区、森林公园等资源的保护管理。

　　4.做好历史文化保护。坚持“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”，加强历史文
化名镇保护，切实保护好古村落、古宅、特色民居等文化遗产。重点做好文物修复、传统风貌
街区整治等工程，不断提升小城镇文化品位。

　　(七)带动新农村建设。发挥小城镇连接城市、辐射乡村的独特作用，带动周边农村发展，
促进农民增收和生活质量的提升。

　　1.推动自然条件和生产生活条件差、分散且规模较小的村落向小城镇整体搬迁，积极探索
农民安居、就业、失地补偿、社会保障的有效办法和途径。

　　2.推进小城镇基础设施向周边乡村延伸，重点解决水、电、路和生活垃圾处理等问题，切
实加强农村供电、通信、广播电视、路灯照明等设施建设，改善农村人居环境和村容村貌。

　　3.促进公共服务向农村拓展。小城镇教育、文化、卫生、体育等设施与周边农村要实行资
源共享，增强社会事业设施服务周边农村的能力，实现公共服务均等化。

　　4.创造良好条件，推动周边农村人口向小城镇转移和集聚，促进农业的适度规模经营，增
加农民收入。

　　5.按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，指导推动辖区
内新农村建设，科学规划村庄布局，有效整合空间资源，坚持“多予、少取、放活”的原则，
促进农村经济社会协调发展。

　　(八)创新开发机制。围绕小城镇发展，积极稳妥地推进行政区划调整，完善领导体制和工
作机制。鼓励创新投融资机制，按市场化模式筹措建设资金，形成多元投资主体，积极开展招
商引资，走出一条在政府引导下主要依靠社会资金发展的新路。

　　1.探索组建政府主导的建设投资开发公司，统一负责基础设施和公共服务设施建设的投融
资和经营管理，实行项目综合开发、滚动发展。

　　2.积极培育和发展试点镇房地产市场，鼓励引进有实力的房地产开发企业，按照建设宜居
城市综合体的要求，进行房地产成片综合开发。

　　3.按照“谁投资、谁受益”的原则，进一步深化城镇基础设施领域的改革，打破政府对公
益事业的垄断，大力发展招商引资，鼓励集体、个人及社会各方面的人士参与小城镇开发或基
础设施建设，投资小城镇文化、教育、卫生等事业，采取BOT(投资建设、运营获益、移交政府)、
BOO(投资建设、拥有产权、运营获益)、 BOOT(投资建设、拥有产权、租让经营、移交政府)等
融资方式，吸引国内外资金，使小城镇尽快步入自我积累、自我发展的良性轨道。

　　4.坚持统筹规划，综合开发，加强配套建设，引导小城镇居民集中统一建设住宅，引导企
业向我区已规划建设的四大工业园区集中，促进土地节约集约利用。