第六节 户政



　　户口管理 清代，齐齐哈尔户籍由驻防八旗协领、卜奎站官、水师营总管兼理，佐领分
管，受将军衙门户司统辖。通过三年一次的定期编审制度，掌握户口人丁变化，作为征兵、派
役、课税、纳粮的依据。清乾隆三十六年(1771)，开始编审民户，共编审八旗人丁9 870人，
民户5 268户。光绪三十一年(1905)黑龙江警察总局建立后，按《巡警章程》规定，各警段将
管内户口调查核实，编钉门牌，建立册档。户口分为文武官员、食饷兵役、绅士平民、庙宇客
店、无业游民、烟馆女寮6类。光绪三十四年(1908)，按清廷户部《户口调查章程》，省城巡
警局抽调警政人员组成调查处，对省城的户数、人口进行调查，并以户为单位编钉门牌户号，
人口造册登记。对曾受到监禁以上刑罚的人，无正当职业的户主和一户内多人杂居的另册登记；
对7岁以上学童和16岁以上壮丁，另记总数，附于册后。同时规定各户如有生、死、婚、嫁、
继承、往来、迁移等事，须在3日内亲赴调查处或巡警区呈报；一家死亡，由亲族、近邻代报；
船户和旅居海外的游学、经商人员，在特别调查登记之内。此次户口调查原定5年期限，后因
未及3年清朝灭亡，调查中止。

　　1915年8月，省会警察厅依据北洋政府的《警察厅户口调查规则》进行户口调查。调查中，
详细登记各户人口的姓名、性别、年龄、籍贯、职业、宗教信仰、教育程度、居住年限，是否
盲、哑、疯癫和其它残疾。对户内曾受刑徒以上刑罚、素行不正、形迹可疑以及一户内杂居多
数而非家属等，另作记载。一般居民按户立号、编钉门牌；船户、寺庙僧道、公署、监狱、学
校、工厂和其它公共处所，另行编号；迁出、迁入、出生、死亡、商店开业、歇业、店员、工
人、职员雇佣、辞退等，须在5日内到所在警察署申报登记。

　　 1915年黑龙江省会警察厅户口调查情况表
单位：户、人


1921年10月，黑龙江省会警察厅推行保甲连坐法。居民每10户编牌，设牌长；10牌为1甲，
设甲长；1个警察署区域为1保，设保长。省城共编3保、71甲、。761牌。保长负责检举各甲，
甲长负责检举各牌。1牌之内互相纠察，如有“为匪”、“窝匪”、“通匪”、“济匪”等情
况即向该管辖区警察举报。如不举报，1家有犯，9家连坐。1929年11月，省会公安局按国民政
府《清查户口暂行办法》，照部颁式样填写户口正副册。对外来寄居者及无业游民，另造副册
随时抽查。

　　沦陷时期，齐齐哈尔居民户口由伪满齐齐哈尔警察厅警务科管理，外侨户口由特务科管理。
日伪当局把户口管理作为推行“治安肃正”、横征暴敛、维护殖民统治的一种手段。1933年12
月，伪满政府公布《暂行保甲法》。伪满齐齐哈尔警察厅按警察署管辖区域共编4保、116甲、
1 116牌，强迫居民签订《保甲连坐公约》。牌内发现“扰乱治安”的“犯罪人”，轻者处以
连坐罚金，重者按“包庇犯”查办。翌年2月，警察厅依据伪满民政部《户口调查规程》，按
保甲编制调查簿，逐门逐户进行户口调查。之后，每6个月调查一次，订正户口变动事项。1940
年10月，开始“国势调查”，为征“国兵”，抓劳工，实行经济统制，搜刮战略物资提供资料
依据。1941年2月，警务处按伪满政府《关于确定邻保组织的训令》，又将全市居民按行政区
划，以10～20户编为1组，以10～20组编为1班。全市11个区共编1 998个组、180个班。1943年
12月，将户口管理范围下延到年满15岁的儿童。

　　1946年人民政权建立后，齐齐哈尔市政府宣布废除保甲制，实行街组制，户口由嫩江省会
公安局行政科管理。1948年6月，为巩固新生政权，维护社会治安，市公安局开展户口调查登
记。所有住在市内居民，不分国籍均在调查登记之内。逐户登记人口的姓名、性别、年龄、职
业、民族、文化、新老住户等项，同时填写户口簿、册各1份。住户发给户口簿，公安机关保
存户口册。无固定职业、住所的单身流动人口，以常住亲友处的户主或常住旅店的店主为主，
负责管理，报告变动；寺庙、教堂户口，由所在地公安机关登记管理，掌握变动；娼妓户口实
行集中管理、编组；外侨户口，居住集中的单独编组，散居的由管区组长管理。7月，市公安
局颁布《齐齐哈尔市户口暂行管理办法》，具体规定迁出、迁入、出生、死亡、结婚、离婚、
分居、并居、就业、解雇、认领、收养、改名、户主变更、职业变动、来客寄宿等申报登记办
法。至年末，全市登记37’768户、158 209人(其中无户口者4 574人；日伪官吏、军、警、宪、
特、国民党特务、党团骨干、封建会道门头子、惯盗、惯窃、地痞、赌棍及吸食、贩运毒品分
子等2 628人)。

　　1951年7月，中央人民政府公安部公布《城市户口管理暂行条例》，统一全国户口管理制
度。市公安局根据《条例》废除原有《户口暂行管理办法》，户口变动申报登记由两级审批改
为派出所随时办理。1952年4月，市公安局户政科在常住人口年满16岁以上的男性公民中，建
立人口卡片，开展人口、住址查询业务。户卡工作随人口移动进行管理，1人1卡，适龄建卡，
人动卡动。凡迁出、迁入、死亡、变更、更正等项，及时更正卡片内容，保持户卡准确无误。
平均每30万张户卡，设专职管卡员1人。至1955年，共建卡18万余张。1958年，设立女性公民
人口卡片。同时，将建卡最低年龄改为18周岁，建卡范围扩展到富拉尔基区、昂昂溪区。同年，
户口由市公安局和各区公安分局主管，城乡公安派出所和不设派出所的乡人民委员会为户口登
记机关。为掌握固定居住人口的基本状况和增减变化，确定常注暂注出生、死亡、迁出、迁入、
变更7项登记制度。为控制城市人口盲目增长，规定公民由农村迁往城市，须持有市劳动部门
的《录用证明》、学校的《录取证明》，或市户口登记机关准予《迁入证明》，方准办理迁移
手续。假释、缓刑犯人、依法管制分子和被监督改造的地、富、反、坏分子的迁移，须经户口
登记机关转报市、区人民法院或公安机关批准。

　　“文化大革命”中，户政工作由军管会(保卫部)治安组管理。1973年9月，恢复市公安局
户政处。鉴于犯罪年龄向低龄化发展的趋势，将人口卡片最低建卡年龄改为16周岁。

　　1978年，市公安局户政处设立户口审批小组，严格控制城市人口增长。对从农村迁往市、
镇，由农业人口转为非农业人口，从本市迁往北京、上海、天津三市的严加控制；从镇迁往市，
从小城市迁往大城市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农尝蔬菜队、经济作物区的适当
控制。

　　1985年9月，市公安局根据公安部《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》规定，年满16岁
以上的公民，到市镇探亲、治病，一律到所在地派出所进行暂住登记；居住3个月以上的发给
《暂住证》，离开时注销；居住3日以上、3个月以内的只进行暂住登记；居住3日以内的到居
民委员会申报登记；劳改、劳教、少管人员，因并因事来市镇暂住，须持有关证明，在24小时
内到派出所申报登记，离开前注销。到城镇务工、经商和从事交通运输、服务行业的农民及家
属，符合落自理口粮户口条件的由所在地派出所办理自理口粮户口，发给自理口粮户口簿，按
城镇常住人口管理。当年，市区、集镇共落自理口粮户口375户，1 772人。

　　1984～1985年，户口查询取得成效，建卡有效数为4.2万件，查中率为98％。其中，为外
地寻亲访友人员提供亲友住址4566件；为邮电部门提供疑难信件、电报地址327件；为银行、
医药部门提供付错款、投错药用户地址210件；为失物主人、迷路老人、儿童寻找住处7 975件；
为公安司法部门提供违法犯罪分子住址、线索28746件。

　　居民身份证管理 1943年12月，伪满齐齐哈尔市警务处根据《国民手帐法》，对年满15
岁以上的居民发给《国民手帐》(居民身份证)。

　　解放后，1948年6月，齐齐哈尔市公安局根据东北行政委员会的指示，作出《发放居民身
份证的决定》。8月1日起，居住市内年满16周岁以上的男女居民实行证明公民身份的《居民证
》制度。区以上党、政、群团机关、公营企业职员，由各单位发给《职员身份证》；外籍侨民
发《外侨居留证》；精神病患者、惯盗、惯匪、一惯不务正业的地痞流氓、以贩毒为生的、被
剥夺公民权期限未满、刑期未满的假释犯、缓刑犯，以及长期居住外埠的，不发《居民证》。
当年，全市共发《居民证》96 689份。

　　1984年4月6日，国务院制定《中华人民共和国居民身份证试行条例》。1985年2月，市政
府成立由公安、民政、劳动、宣传、财政等部门参加的颁发《居民身份证》领导小组，下设办
公室负责发证工作的指导并组织实施。根据《条例》规定，凡在齐齐哈尔市城乡有常住户口，
年满16岁以上的男女公民，均应领榷居民身份证》；被判处拘役、有期徒刑以上刑罚的人和被
劳动教养的人以及羁押的人，尚未领榷居民身份证》的，在服刑、劳教、羁押期间，不发《居
民身份证》；已登记常住户口，因出国、出境、外逃或正在被刑事拘留、收容审查人员，以及
丧失活动能力的老、弱、并残人员等，予以缓发。《身份证》的有效期限为10年、20年、长期
3种。9月，国家公布《中华人民共和国身份证条例》后，开始实施发证工作。至年末，此项工
作尚未结束。