第五节 房地产管理




　　一 规划管理

　　清康熙三十年(1691年)，黑龙江将军萨布素奏准在境内建齐齐哈尔城开始规划建城事宜。
决定筑内外两城，外城囊内城。h奎村、卜奎驿站于廓内，称卜奎城。城内有南北大路贯通，
外城有东西大路横亘，形成齐齐哈尔城最初的干道布局，也是对外联系的主要交通通道。这是
境内最早的规划布局。

　　1927年，省会警察厅兼商埠市政局编制了具有城市总体规划的《黑龙江省城洮齐铁路附近
市街计划》，它是齐齐哈尔城的第一次总体规划，重点围绕境内省会官衙及道路的建设布局。

1949年，市政府成立建设局，颁布《城市建筑管理暂行办法》，并着手开展城市各项建设
的审批工作。1951年3 月，编制了过渡时期的城市总体规划《齐齐哈尔市都市计划图》（草案）。
这个规划区域为西至嫩江，南至民航路，东至曙光大街，北至王屯、胡家泡子，规划面积60平
方公里。市中心布置在今公安局、中市场一带，境内中心为居民区、商业区、湖西为文化区。
南大街、正阳街等为商业区。

1957年，北关区共受理申请建筑房屋61户，批准了48户，土造平房48栋、80间，土地面积
3512平方米。1958年，建华人民公社（区）经过规划审批新建住房101 间、大修164 间、小
修810 间，超过计划11％。自营大修226 间，建筑面72.250 平方米。

1960年，编制了农村街基、居民点发展规划方案，绘制了图纸。新建居民住宅4200平方米、
食堂3200平方米、厂房2100平方米。1961年，各建筑物的规划、建筑造型、楼房的层数、公用
设施建设等事宜均由市建设部门审批。

1974年，在建房管理上，实行三级管理的方法，进行了严格审查，对新建房屋一律卡死不
批，对私人住房因年久失修而又有倒塌危险的，并有房产证明者，可允许翻建，共批准翻建住
房68户，防止了发生倒塌事故，解决了危房户住房问题。1978年，齐齐哈尔市编制城市总体规
划时，为改造旧居住区，根据全市总体规划，开始对“小区建设”布局进行规划，对居民住宅
楼以及采暖、供电、给水、排水、环境、道路等进行综合规划和建设。建华区根据全市总体规
划，对“小区建设”进行了规划，以“小区建设”为重点，把“旧城区改造”与“新住宅小区
建设”结合起来，实行“六统一”，即统一规划、统一设计、统一集资、统一动迁、统一施工、
统一分配的措施，加快了旧城改造建设的步伐。
1980年6 月，《齐齐哈尔市城市规划管理试行规定》中指定建华区管理范围是：自嫩江主
航道东岸防洪堤起，往北经由新、老大堤接头、二家屯、光明村、高头车站向南延伸到站前北
大街；西向沿龙沙路、市公安局、全福路、回民小学、化工桥、轻工学院科技一条街、劳动路
至嫩江堤坝。1984年，建华区在城市规划工作中，配备了得力干部，配合市规划局深入申请建
房现场进行定位测量，对无房户、危房户、缺房户做了优先安排。重点对北大桥、王屯等较远
地带解决群众住房难问题。全年共审批建房许可678 户。其中，新建130 户、翻建326 户、翻
护2 22户、1 260 间、面积35287.4 平方米。1986年，完成了全区房屋普查工作，对1985年个
人建房707 户进行了全面验收，还验收了1983—1984年遗留未验收的220 户住房。受理建房申
请手续1 009 户，共批准新翻建690 户，建筑面积32141 平方米。收手续费4200元。1988年，
成立建华区规划管理所，建立了个人岗位责任制，制定了受理、审查、职权、条件、结果、奖
罚公开化的办法。确立工作“三不准制度”，（即不准刁难群众，不准以权谋私，不准勒卡群
众）。制定了《中心城区私人建房、临时商服网点审批管理意见》。

1990年，受理审批个人建房510 户。其中，新建119 户、翻扩建326 户、准建47户、商服
网点18户。1991年，清理了1982～1987年业务档案。1994年，受理个人建房348 户。其中新建
168户、翻扩建158户、维修22户。1957～1995年，城市居民个人建房4150户，建筑面积222485.77
平方米；翻建居民住房9693户，建筑面积389404.47 平方米；扩建居民住房6787户，建筑面
积378137.02 平方米；新建商服网点391 户，建筑面积4830.08 平方米。

　　二 房产管理

清康熙二十四年（1685年），设卜奎驿站，建有待客官房和南北各路总管办公用房。康熙
三十八年（1699年），黑龙江将军移驻齐齐哈尔城后，兴建衙署官舍，设立官庄、屯垦戍边，
官府、军队用房日益增加。

嘉庆年间，城内的公产租赁由番子章京管理，后设管理商民处。清嘉庆十五年（1810年），
城内出租官房20间，年收租银二百两。光绪三十三年（1907年），黑水厅收房契税银一千零五
十一两九钱三分七厘。光绪三十年（1904年），黑龙江省垦务局在“放荒”的同时，开始丈放
卜奎城的街基地号。管理房地产的买卖契税，其它诸如发生产权、产籍、租赁纠纷等事项，则
按民事诉讼处理。

民国时期，一些官僚、军阀、地主、资本家向房地产投资，买宅基地建房，进行房地产租
赁经营。大批手工业者、商人、农民做工经商到城内租房，房屋建筑发展迅速。1912～1931年
间，省城内放出3 次街巷地号，奠定了以卜奎城为主体向南、向东发展的城市基本骨架（即今
南北卜奎大街、建设大街）。但私房集中于砖城北的“北关”和砖城西南的驿站一带。后来私
房建设向东、向南和西南方向发展。这期间，卖买上等房屋每间价小洋500 元；中等房屋每间
价小洋300 元；下等房屋每间价小洋100 元。租用公房时，承租人先向龙江县署呈交申请书，
写明房屋座落、间数、租期，以及担保等情况，经县署认可后即可签约。入户后，小修由承租
人负担，大中修亦由承租人垫付，所需费用从租金中扣除。私房出租手续比较简单，只要房主
与承租人谈明一些事宜便可进住。租赁上等房屋每间月租小洋16.60 元（一名力工日收入小洋
1.20元，等于其13天的收入）；中等房屋每间月租小洋12.50 元；下等房屋每间月租小洋800
元。房捐由各管界警所代征。此后，房屋典当、街基出租也兴起。

1923年，南大街出租公房（门市房）173.5 间。1930年，城市民户和工商户共12238 户，
占有房产者2500户。沦陷阶段，官吏、地主、工商业主都经营市街铺面房和居民住宅，出租取
利，出现一批专营房地产的业主。

1941年6 月，伪市公署颁布《住宅房租统制法》，规定了房租价格：一等门市房，每间月
租为16.60 元（伪币），折中等高粱米208 公斤；二等月租10.3元，折中等高粱米140 公斤；
三等月租7.60元，折中等高粱米94公斤。民居一等月租每间5.00元，折中等高梁米63 公斤；
二等月租3.70元，折中等高粱米47公斤；三等月租2.50元，折中等高粱米32公斤。由于房屋卖
价和租价很高，房主们都争购繁华地区街基铺面房，出租获高利。一些小房主、劳动群众则在
菜市街以东、蒙古屯一带建造土草房居住或出租。到1945年日本侵略者投降，建筑公有房产2033
栋，建筑面积487833平方米。

解放后，市、区政府没收敌伪房产，房产所有制结构发生了根本变化。1948年，第五区政
府没收的300间住房连同日本人遗留下的1300多间房产一起分配给了穷苦群众，全区有近四分之
一的居民分到了房屋。第一区有公有房产约600间，砖房占三分之二，其余为瓦房、草房、土房，
规定住户每月自已到房产科交房租。反封建斗争果实的财产计有2365间，其中门市房351.5 间，
民房2013.5间。这些住房都无代价给工人、贫民、教职员、军烈属居住。暂时由各街道管理，
规定住户搬迁要经过街政府批准。

1949年1 月，境内各区成立房管所。用房单位或个人直接到房管部门申请，批准后，订立
契约书便可进户。1952年，健全了各项业务管理制度，划分区段管理，建立租金台帐和管理台
帐。制定了公有房屋租金标准，分为门市房、住房两种，每种划分3 等，按月按间计算。


　　 解放初房屋租金情况

　　表2—57 单位：形间



　　注：表中金额为前苏联红军票

　　由于住房租金过低，很难维持房屋的维修，租金又做了调整。

1952年12月房屋租金情况

　　表2—58 单位：形间



　　注：表中金额为旧币。

自1953年10月1 日起，公有房产租金对军烈属、单位职工、集体交租户实行优待，军烈属
按5 折优待，职工按7.5 折优待，集体交租户按7 折优待。1955年，北关区着重解决重点工程
和国营职工住房问题，给国营建华机械厂等企业职工分配了312 户住房，占总数的53％；荣复
转业军人105 户，占18％；其它职工152 户，占26％；市民21户占3 ％。房产管理实行卡片制
度，把卡片与凭证对照，防止出现差错。对145 间有倒塌危险、漏雨房屋进行翻修。1956年，
对私有房产进行社会主义改造。年内解决烈军属住房459 户，调剂房屋71户解决危房159 户。
1958年，房产管理工作贯彻“以租养房”政策，全区共有房产14200 间，面积355000平方米。
其中住房11200间，面积280000平方米；市房3000间，面积75000平方米。每个房管员由管700
间提高到900间，最少的管550间，基本上平均达到700间。城市房屋建设压缩投资3万元。大修
房屋164间，小修7810间，新建房屋101 间，面积2250平方米。

1959～1960年，房屋租金收缴829511.33 元，租金收缴率提高到98％以上。新建房屋179
间、面积4482平方米；大修和维修房屋14525间、面积363139平方米；拆除破旧房屋54间、面
积1364平方米。1965年，建华房产办事处在房产管理上又有新的进展，全年实收租金647782.99
元，收租率达到97.1％。共调换房屋83间，解决61户居民住房问题。私产修缮房屋1024间，666
户。19名干部为347 户居民修房385 间，收到表扬信40余封。

1978年，居民个人住房共有2522栋，13576 间，建筑面积297730.94 平方米，占住宅总面
积的59.54 ％；企业职工住宅平房建筑面积93425.25平方米，占住宅总面积的18.68 ％；住宅
楼房建筑面积108903.49 平方米，占住宅总面积的21.78 ％。每户平均居住面积9.98平方米，
人均居住面积3.14平方米。各单位公有建筑面积629637.73 平方米。

1995年，居民个人住宅有8496.33 户，建筑面积346395.53 平方米，占住宅总面积的15.85％。
企业职工住宅平房住户4150户，建筑面积85909.36平方米，占住宅总面积的3.93％。居民住宅
楼房26496 户，建筑面积1753602 平方米，占住宅总面积80.22 ％。户均居住面积33.52平方
米，人均居住面积11.27 平方米，比1978年提高两倍多。公有建筑面积2017576.88平方米，比
1978年增长3 倍多。房产管理呈现多家管理的局面，基本是个人房产住户自己管理，单位房产
由单位负责管理。

三 土地管理

清康熙三十一年（1692年），境内的城市与郊区土地按东、南、西、北方位进行管理，由
各旗负责，属封建土地所有制。占有关系分旗地、官田和民地三种形式。旗地即八旗田制，是
官府分给八旗官兵及族人的土地，权属国家，族人使用。官田包括官庄、马丁地、围场和官荒
地，权属国家。民地属私人财产。光绪二十一年（1895年），黑龙江将军府土地清丈局对境内
街基和城郊土地进行丈量。光绪三十二年（1906年），黑龙江省垦务局开始收房基照费。头等
（门市房占地）60文，二等（住房占地）40文，三等（菜园、墓地占地）20文，后改为按二成
核收。同年，开辟商埠，仍按所占土地收租。但是住房昂贵。上等租为龙银36元，中等龙银24
元，下等龙银12元。

1912年，黑龙江省公署民政司在城外放街基地号62360 丈，每丈收银100 元。1913年12月，
黑龙江省公署民政司出台街基地征租新办法，将街基地分3 等。一等为繁华街市，每平方丈年
租银8 厘；二等为普通街市，每平方丈年租5 厘；三等为偏僻背巷，每平方丈年租银5 毫。1914
年3 月，黑龙江省公署垦务局将城郊的国有荒地丈放给私人，每垧价格按上、中、下3 等各
收大洋3 元、2 元、1 元。1919年6 月，龙江县对2000户民有土地清理丈量，每平方丈分级收
租，一等收大洋一元、二等收大洋八角、三等收大洋5 角、四等收大洋3 角。1924年7 月，土
地清丈局对城郊2300处地号进行丈量，计土地面积1250垧。清丈过的土地编制“土地招荐”，
发放土地执照1750册。

1936年，伪市公署对市街宅地面积进行丈量收费，价格定为三等：上等10—15元，中等6～
10元，下等1 ～5 元。1937～1945年，伪市公署进行地籍整理、清查发照，建立土地登采簿、
建筑物登采簿及地籍图。境内有惠民、沿江、东树、东盛、怀远、福新、兴隆、迎恩、正阳等
9 个地籍街。期间，伪市公署于1941年按“都邑计划”将市郊小东树、玉堂街一带大量私人宅
基地收做日本军用地。

1946年，解放后，市政府将市郊66500 亩日本军占地收复，分放给贫下中农。同时经过土
地改革运动，摧毁封建土地所有制，将7826亩土地分给无地或少地的贫下中农。翌年，为503
户分得土地的农民发放土地执照。农民，有了自己的土地。

1954年，境内各区（一、四、五区）成立房产土地科（股）。隔年，经过农业合作化运动，
农民将土地入社，由个体农民转为合作社社员。1958年，市房产管理权下放区房地科，收费工
作下放区财政科，由税务部门收房地产税。

1966年“文化大革命”开始至1973年，土地管理处于无序状态，破坏、浪费耕地、私建乱
建现象严重。

1974年7 月，建华人民公社（区）成立土地管理小组，生产大队设土地管理员，土地管理
工作恢复正常。翌年，开展土地划界工作，经过划界，19个生产大队和国营农场领到土地权属
证明。1978年3 月15日，市房地局发布《关于加强城市土地管理，征收土地使用费的通知》。
自此，对私人使用公有土地实行收费，每平方米月收费6 分，准占面积从房屋两山取齐，房前
5 米为庭院，皆属收费面积。

1981年9 月，市人民政府颁发《关于加强农村建改用地管理的布告》，规定农村建设用地
占用耕地需经区审核，报市政府批准。占用非耕地需经生产大队和生产队同意，报区批准。占
用城市规划区用地或非耕地经市规划部门审核、由市人民政府批准。境内对规定进行了宣传和
落实。1983年，农村推行家庭联产承包责任制，土地所有权归国家所有。个人拥有使用权，对
农民使用的27654.4 亩土地发出承包证1950本。1986年6 月25日，全国人大颁布了《中华人民
共和国土地管理法》。翌年7 月，建华区在农委内设土地管理办公室、编制2 人。对全区农村
土地资源进行了调查，对60年代以来企事业单位在农村兴办的12处农副业生产基地、农场、青
年点所占土地4603亩，进行了清理整顿。保留区政府农场、市社会福利院农场和市园林处3 处
占地。其余9 处收回国有，交附近农民承包耕种。同时，加强了农村宅基地的管理，严格审批
手续。还对境内砖、瓦、砂、石场进行了清理整顿。

1991年，建华区土地管理办公室改为建华区土地管理处，隶属市土地管理局统一管理。翌
年，贯彻落实国务院关于土地使用权改革政策，开展土地隐形市场和国有土地有偿使用的清理
整顿工作。查出擅自交易行为938 件。其中，转让11件、面积占地1248平方米；出租403 件、
面积占地18589 平方米。收补交出让金5.65万元、管理费4.65万元，农村宅基地有偿使用费6.1
万元、超占费1.3 万元。所收金费额全部上缴市财政。

1995年，贯彻国务院《基本农田保护条例》，建华区政府分别与市政府、建华乡政府签订
责任书。乡政府也与11个村、队签订了责任书，村与2542户村民签订了责任书。从而使耕地得
到了切实保护，杜绝了私自侵占耕地现象的发生。建华区土地管理处自1992年始，连续3 年被
市土地管理局、市人事局授予全市土地管理系统先进单位称号。编制人员增加到13人，主任刘
英。


土地占用基本情况

　　表2—59 单位：亩



　　续表