第三节 财政




　　一 行政管理

　　清朝时期，境内财政由省财政机关统管。到民国时期，地方依然没有独立财政机关，财政
收支仍由省统管。

　　1946年解放后，到50年代初期，由于区级机构不健全，机关工作人员也很少，境内各区只
设有财政助理1人。1956年8月，北关区和龙沙区始建财税科，编制4人。北关区财税科科长关
玉成；龙沙区财税科副科长王俊生。

1958年2 月，北关区与龙沙区合并，称为龙沙区，设财政局，内设4 个股（秘书股、预算
股、税收一股、税收二股），局长李洪作。1958年11月，成立建华人民公社（区），设财政局，
下有3 个股（秘书股、预算股、税收股），局长李洪作。1961—1965年，财税机构分设，财政
局改为财政科，科长李洪作。1967～1971年，财政科改为建华区革命委员会财贸组。组长先后
是刘永信、崔淑云、张更元。1972年3 月至1974年12月，财贸组改为财政科。1980～1985年，
建华区人民政府设财政科，科长张世忠。

1986年，财政科改为财政局，内设4 个股（预算股、文行股、企财股、农财股），局长张
世忠。同年9 月，成立建华乡财政所，编制4 人，实有10人，主要负责征收建华乡地区的农业
税工作。

1995年，建华区财政局由原来7 个股（预算股、文行股、农财股、企财股、秘书股、综合
股、国企股）合并为4 个股办（预算股、农财股、综合办、大检查办），编制19人，局长马光
宇。

二 财政收入

自建区治始，境内各区（一、二、三、四区）尚未有正常的税收，支出一般靠市政拨款。
解放以后，财政体制亦不健全，实行自筹自给的财政体制。境内各区（一、五、六区）财政统
由市财政部门领导，征集公粮（农业税）或以费代税，发展经济、支援解放战争。新中国成立
初期，国家实行统一税制，至50年代末期，境内各区亦以教育、文化、江堤等各种纳费为主要
财政收入，而自支余额部分仍然上缴市财政。到60年代，由于区、街工业发展，区级财政本身
收入才有所增加。80年代初，国家对财政体制实行改革，市对区实行增收分成，区级财政逐年
增加。至1986年始，财政收入进一步放开，市对区实行“划分税种，分级包干”政策。自此，
区级除农业税外，始有正常的工商各税税收收入。

工商各税收入 清朝初年和民国时期征收的地方税统称为“杂捐”，清末税收分为国税和
地方税。1914年5 月，境内由省会警察厅征收杂捐附加捐，称为“新捐”。这是一项额外的重
要收入。同时，征收车捐、户捐、妓捐等13个附加捐目。1919年，征收的捐目增加到32个，征
收额达到6.2 万元。沦陷阶段，纳入市区财政收入主要有国税附加税（包括营业税附加捐、矿
业税附加捐）和地方税（包括地捐、房捐、产别捐、杂捐）。

解放后，工商各税分为工商税、所得税、盐税和税收滞纳金及补税罚款。1952年，又增加
了印花税、牲畜交易税、利息所得税。

1953～1957年，由于地方收入中包括的税目不断变化，税收收入有增有减。1958年9 月，
省对工商税收制度进行改革，将货税、商品流通税、工商营业税、印花税合并为工商“统一税”。

1966～1970年，为了简化税制，在国营企业试行行业税，把工商统一税及其附加、城市房
地税、车船使用牌照税、盐税、屠宰税合并，简化了税目税率，在国营企业内实行“一厂一率”。

党的十一届三中全会后，省对工商税税制进行了全面改革，先后恢复和开征了一些新税种。
到1985年，财政收入包括20多种工商税。固定收入有集体企业所得税、农业税、农村特产税、
奖金税、个人所得税、车船牌照税、城市房地产税、屠宰税、牲畜交易税、集体交易税、契税、
盐税、税款滞纳金。

农业税收入 从清朝到民国初期，城郊地广、人稀，可耕地面积很小。土地征收的税捐，
只有街、园基租，作为国税上解。

沦陷阶段，街、园基租收入改为地税，仍然上解。同时，开征地税附加。

解放后，为了保证军需民用，根据省征收公粮办法，通过查田定产，确定正常应征产量和
征收比例，以稳定负担，实行增产不增税的政策，对农民征收了“公粮”（农业税）。境内翻
身农民用实际行动支援解放战争和国家建设，踊跃送交爱国公粮，各村电邯年年超额完成公粮
任务。

从1951年9 月起，根据东北人民政府公布的《东北区农业税暂行条例》，将“公粮”改称
农业税，但仍以征收粮食为主，为国库收入。1954年后，农业税收入，市与省实行比例分成。
到1959年，省停收分成，将农业税收入金额纳入市财政。

1961年，农业税正税调整为14.6％，附加占正税的10％。1964年，增加社会主义教育经费
附加，附加率调整为15％。1985年，境内农业税计税面积为31432 亩，实行“分等定率，重点
照顾”的收税及减免办法。

1986年9 月，建华乡成立财政所，定编4 人，实有10人，主要负责征收农业税、特产税、
契税和耕地用税。

　　 1976—1995年农业税收入

　　表2—91 单位：元



　　续表



　　三 债务收入 清朝末年和民国时期，中央和地方政府先后发行各种公债21次；伪市政府
发行各种公债57次。境内认购情况不详。

　　1954—1958年，中央和地方人民政府先后发行公债和国库券17次。

　　1956年，境内认购38000元。其中：农业社完成14000元，西大桥街道办事处完成7000元，
东五街道办事处完成9000元，中华街道办事处完成8000元。

　　1959—1960年，两次发行“黑龙江省地方经济建设公债”。1981年开始，发行中华人民共
和国国库券，利率为年息4厘。同年，建华区按市财政下达任务，完成国库券认购7.2万元，
超额20％。1982年，认购国库券90710元。认购者主要是机关干部、企业职工。1985年，完成
国库券认购任务177850元，超额3.7％。

　　1987年，国库券认购完成250200元，超额15％。1989年，建华区认购特种公债321615元，
超额2％。

　　三 财政支出

　　从清朝末期到日伪统治覆灭，财政支出主要用于行政管理费和其他统治经费。

　　解放后，境内各区(一、五、六区)财政支出按照“取之于民，用之于民”的原则，根据社
会主义革命和社会主义建设的需要，大体可分为经济建设费、文教科学卫生费、抚恤和社会福
利救济费、行政管理费和其他费支出5大类。

　　1946～1948年，经济处于非常困难时期。地方财政收入很少，入不抵出。为了支援全国解
放战争，保证军需民用，对国家公职人员(干部)实行战时供给制并降低供给标准，节衣缩食。
境内各区实行自筹自给的财政体制。一区和五区为了克服暂时困难，对不同行业和不同市民家
庭采取不同政策，实行合理负担，支援前线，为经济发展做贡献。

　　1949～1957年，由于区划变更多次，资料流失，情况已无从查考。

　　1958～1959年，由于工农业等各项生产“大跃进”，为财政收入开辟了广阔财源。1959年，
建华人民公社(区)计划收入为605.72万元，实际完成617.81万元，超收2％。而预算支出为
82.73万元，实际支出为84.03万元，超支1.5％。

　　1962～1970年，全民性质企业上收，归口管理。区级财政没有机动财力，主要执行预决算
制度，按市财政局审批指标量人支出。

　　70年代初到1985年，基本上还执行统一收支的管理办法，区仍实行报帐制，主要收支由市
财政拨款，并要专款专用。

1985年财政收支情况

　　表2—92 单位：元



　　自1986年1月1日起，实行“划分税种，核定基数，收支挂勾，分级包干”的财政体制。市
财政局下发了齐财发字[1986]99号文件《关于下达区级财政体制基数的通知》，核定建华区财
政收入基数为877万元，财政支出基数为765万元，年终超收为112万元。翌年，实行区级财政
管理体制第二年，对重点税源，难点税种，零散税源税种的征收工作同步加强，保证全年财政
收支任务的完成。财政收入达到1072万元，财政支出为848万元。1988年，财政收入1843万元，
比上年增长33％。财政支出1598万元。收支相低，年终节余245万元。

　　1990年，工业生产下滑，市场疲软，资金短缺，财政收入减收。但从严、从实、从紧地控
制了各项财政支出，财政预算平衡。财政收入2010万元，比上年减收516万元。财政支出1974
万元，比上年同期减支366万元。收支相抵，年终节余36万元。1991年，是建立区级财政体制
后最困难的一年。但由于深化财政体制改革，强化了预算管理，积极组织财政收入，严格控制
财政支出，仍保证了区级财政预算的基本平衡。财政收入为2140万元，比年度财政预算增长
13％。财政支出2117万元，占年度财政预算的99.6％。收支相抵，节余23万元。1992～1993
年，区级财政连续赤字。

　　1994年，区级财政上收，由市统管，本年度不体现区级财政收入。

　　1995年，又恢复区级财政体制。财政收入2593万元，财政支出3364万元。

1986～1995年财政收入情况

　　表2—93 单位：万元



1986～1995年财政支出情况

　　表2—94 单位：万元



　　续表



　　四 财政管理

　　光绪二年(1910年)，开始试办地区预算，但也没有形成严格的预算规章制度。1928年，省
政府决定清理财政，实行审计规则，并决定减免“苛捐杂税”。但因政局动荡、经济崩溃等原
因，均未贯彻实行。

　　1932年，齐齐哈尔开始建立市级财政，陆续划分“国”与“地”收支；制定地方税法和地
方会计规则，实行了严格的预算制度。这时期，境内各区(一、二、四、五区)经费收支方纳入
市级财政。

　　新中国成立后，坚持专业管理与群众管理相结合，组织收入与促进生产相结合，财政监督
与服务相结合，陆续建立了财政管理制度。

　　1953年，实行中央、省、县(市)三级预算管理。规定市级预算、决算列入市级预算决算内。
境内各区(一、四、五区)实行报账制。

　　1958年5月3日，市人委公布执行《齐齐哈尔市区级总预算实施办法》。其中，对区级财政
的收支范围；区级总预算的编制与核定；区级预算的执行都作了具体规定。11月，成立建华人
民公社(区)，并定为一级财政。预算管理的基本原则是：“定任务，包比例，个别调整，一年
一定”。人民公社(区)收入分为预算和自筹预算两部分。预算收入项目包括各种工商税收；企
业、事业收入(手工业社的积累不包括在内)；其他收入。自筹预算收入项目包括税收附加、公
用事业附加、企业留成、福利基金、公益金、公积金等。支出分为3部分：预算支出、特种资
金支出、自筹预算支出。预算执行按收入总额“市六区四”分成。完不成收入计划，按实际完
成数比例上缴。公社(区)预算收入超过留成部分和支出节约部分，由人民公社(区)自行安排。

　　1961年，省将市、县财政权上收，区级财政体制也随之变化，税收全部归市。公社(区)只
管所属企业收入和其他收入，以及农业税分成。支出仍实行收支两条线，定任务，定支出，结
余归己，超支不补。这种财政管理体制直至1980年。

　　1981年，实行“定收定支、收支挂勾、超收分成、支出实行预算包干、超支不补、结余留
用”的财政管理办法。1984年，市委、市人民政府为调动市、区两个积极性，进一步发挥区一
级政权的作用，从10个方面简政放权。其中，财政管理方面就有7条政策，区级财政具有相对
的独立性，而且收支两条线放宽，超收和节余均归区级自行支配。

　　1986年1月起，市对区放权，实行“划分税种，核定基数，收支挂勾，分级包干，超收节
支归区，短收超支不补，一定三年”管理方式。这种管理方式有效地调动了区级财政当家理财
的积极性。区级财政管理做到“十个坚持”：坚持搞活经济，开辟财源，增加财政收入；坚持
保证重点，兼顾一般的原则，严格控制支出；坚持一支笔批钱，实行“三查”制度；坚持合同
制和预决算制度，加强预算的严肃性；坚持贯彻政策，搞好征收管理工作；坚持搞好综合平衡，
加强预算外资金管理；坚持宽严结合的方针，加强财政监督；坚持量入为出的原则，确保财
政收支平衡；坚持思想政治工作，搞好队伍建设；坚持依靠党政领导，当好参谋。同时，加强
了对乡和各街道办事处的财政管理。1987年，建华乡和7个街道办事处收入达177万元，比区下
达基数超收73.1万元。

　　上述管理形式一直延续到1995年末。

　　 1987年街道建立财政管理体制收入基数核定情况

　　表2—95 单位：元



　　五 财政监督

　　清朝末年与民国时期，境内还没有建立起完备的财政监督职能部门。沦陷阶段，财政监督
工作由伪满监察院审计部担当。地方财政主要由省、市政府监督。监督形式采取书面监督和实
地监督两种。

　　新中国成立后，党和政府主要通过制定政策、法令、制度和开展财经纪律检查，逐步加强
财政监督工作。

　　1953年，国家制定了《各级财政监察机构执行财政监察工作实施细则》。

　　1961年，恢复市、区两级税务机构后，10～11月间，税务分局组织税务干部对国营和合作
企业开展纳税情况的检查。检查企业194户，错、漏税额33.7万元。企业自查92户，补税8万
元。

　　1963年5月，对建华公社(区)蔬菜果品合作商店检查，发现有铺张浪费和违反财经纪律问
题，违纪金额2143元。开始清理“小金库”，检查17个单位，查出自设“小金库”金额219059
元。

　　80年代初，财政部门汇同各有关部门，有计划、有组织的进行财务监督检查工作。1980年
7月，15日，区政府发出了《关于在全区范围内开展物价大检查情况的通报》，并采取措施进
一步加强了物价管理，有效的制止了乱涨价和变相涨价、违反政策的现象。1981年11～12月，
开展财经纪律大检查工作，共检查65个单位，查出违纪金额72632.14元。主要问题有：漏缴
税款1292.14元，；擅自提高补助标准金额3329元；乱发奖金和补助费金额4622元；扩大开支
范围金额32179元；用公款请客送礼金额10369元；用现金发放劳动保护用品及提高劳动保护标
准金额4891元；不经批准擅自购买控制商品金额15950元。1985年10月，查出违纪金额51637.
80元。其中，扩大开支标准的违纪金额2852.80元；用公款垫付购买高档商品金额5782.80元；
收入不下帐，私设“小金库”金额10331.30元；滥发实物补贴等金额31079.50元；请客送礼
招待等金额1 591.40元。是年，成立了建华区审计科。1987年，查出违纪经营和偷漏税案件
57件，其中起诉一件，免诉一件，不构成犯罪的39件，处理来信来访11件，共返回税款848900
元。1988年，在区财政局设置了大检查办公室，负责财务行政监督。

　　1994年，根据省市的统一部署，区政府制定了《1994年全区财税源大检查和1995年全区财
税源调查工作方案》并成立了相应的组织机构，抽调专人，集中时间，集中力量，重点对1994
年财税源情况进行全面检查。

　　1995年，重点检查偷漏税的问题。从5月开始，检查行政、事业单位和国营、集体、私营
企业3850户。共查出违纪金额8.63万元，对已查出的违纪金额全部收缴入库。