阿木尔林业局综合改革总体方案



2009年9月5日

为适应林区转型和加快发展的需要，在认真借鉴十八站林业局综合配套改革试点的基础上，
按照地委、行署、林管局关于进一步深化全区林业局体制改革第一阶段指导意见的要求，结合
阿木尔林业局实际，特制定本方案。

一、指导思想和原则

(一)指导思想

在科学发展观的指导下，坚持以人为本、生态优先的原则，以体制、机制创新为突破口，
以建立完备的生态体系、发达的产业体系、和谐的社会体系为总体目标，进一步解放思想、开
拓创新，采取综合配套的改革措施，逐步消除束缚林区发展的体制性障碍，激发全局职工群众
干事创业、加快发展的热情，全力推动我局经济社会更好更快发展，为实现阿木尔林业局经济
和社会事业的新跨越提供强有力的体制机制保障。

(二)遵循原则

1.坚持调动大多数群众积极性、兼顾各方利益的原则、

2.坚持生态建设、经济和社会发展同步推进的原则。

3.坚持森林资源管理权与经营权适度分开的原则。

4.坚持政企分开、事企分开，分步到位的原则。

5.坚持精简、统一、效能优先的原则。

6.坚持精简管理层，充实基层单位的原则。

7.坚持不受现行管理体制限制，机构不必上下对口的原则。

8.坚持实施“能人”战略，打破职工身份界限的原则。

9.坚持用人能上能下，分配能高能低的原则。

10.坚持公开、公平、公正的选人用人原则。

11.坚持积极构建现代企业制度的原则。

12.坚持积极、稳妥和保持社会稳定的原则。

二、改革目标和要求

改革的目标是：按照政企分开、事企分开原则，理顺和创新林业局内部体制和机制，使林
业局内部体制顺畅，机构精干高效；按照森林资源监督管理和经营利用适度分开的原则，加强
森林资源的保护和培育；按照现代企业制度的有关要求，组建专业公司，建立符合市场经济要
求的经济主体，逐步实现生产经营市场化；按照精干主体，剥离辅助单位的要求，实施辅业剥
离改制；按照全员劳动合同制的要求，改革劳动人事制度，转换经营管理机制。实现林区管理
体制顺畅，管理方式科学，接续产业发达，百姓收入不断增长，社会和谐发展，生态效益、社
会效益、经济效益共同提高。

具体做到10个到位。即：森林资源管护模式落实到位；森林资源管理体制整合及管理制度
落实到位；机关管理人员消肿剥离分流调整到位；林业局减政放权及权利配套下放给予到位；
社会管理部门整合调整到位；社会事业模拟剥离到位；营林、资源管护及社会事业费用开支测
算到位；有关林场撤并动迁宣传发达及准备工作到位；改革成本测算到位；对转制企业扶持政
策落实到位。

三、改革主要内容

采取综合配套的改革措施，创新林业局管理体制。实现“一个转变，两个确立，三个剥离，
一个组建”。即：林业局由企业经营向生态保护转变；确立加强对森林资源的保护管理职能，
确立加强对阿木尔林业地区经济和社会发展统筹服务的职能；通过组建不同形式的专业公司，
剥离木材生产、管理、销售等经营职能，剥离一些辅助生产单位，剥离部分有条件推向市场的
事业单位；按照新的职能和要求，逐步建立起精干、高效的管理和运行机制。

(一)调整理顺内部管理体制，构建精干、高效的机关管理体制

适应林业改革和发展的需要，重新定位林业局职能。改革后，林业局职能由以木材生产为
主向以生态建设为主转变。其主要职责为：贯彻实施国家林业方针政策；编制生态建设和特色
产业发展规划，经营、培育、管护森林资源，搞好生态保护和森林防火；负责林业局资产的保
值增值，搞好林业局公路管理养护；加强森林资源(含野生动植物保护)监管过程。按照林业局
新的职能定位，将林业局现有机构进行调整，机关党委并入党政办公室；将团委、文体科、科
协并入局工会；将基建科并入计统科，更名为计划发展科；将企管办更名为经营管理科；将营
林处部分职能和木材稽查科全部职能并入资源科，更名为资源营林科；将生产机电科的机电管
理职能并入安技科，更名为安全科；初步核定林业局内设机构14个，即党政办、组织部、宣传
部、纪检委、政法委、工会、财务科、审计科、人力资源科、计划发展科、经营管理科、资源
营林科、安全科、防火办。

整合后林业局机构设置及职能明细表



其经费渠道为林管局(林业集团公司)核定的管理费。在林业局改革过程中，可根据林业局
职能转变的实际工作需要，参照国家政府机关大部制设置办法，进一步整合林业局机构编制，
保证林业机构设置更科学合理、人员精干高效。

整合直属事业单位，与机关机构分开管理，实行事业单位管理和企业化经营。对整合后林
业局直属事业单位为12个，即森调大队、阿木尔宾馆、森林病虫害防治工作站、种苗管理站、
木材检查站、森林消防大队、物业公司(房产、供暖、供水)、会计核算中心、数字信息化管理
中心、老干部管理活动中心、广播电视科、职工医院。林业局宾馆、 物业公司(房产、供暖、
供水)实行事业单位管理企业化经营，逐步实现市场化运作。

实施林场经营转型，组建森林资源经营管护区。将林业局所属 6个林场，即兴安林场、龙
河林场、依林林场、长山林场、红旗林场、青松林场均转型为 6个森林资源管护区。撤销原林
场建制，剥离原林场承担的木材、营林生产等职能，撤销林业局派驻各林场资源监督站，其职
能和人员并入管护区。资源管护区为林业局所属事业单位，负责原林场施业区内的天然林保护，
资源管理与管护、野生动植物保护和林下资源管理、森林防火、林政管理、林区公路养护、病
虫害防治等任务。资源管理实行林业局、管护区、家庭管护站三级管理体系。

组建岭峰自然保护区管理处(含野生动物保护科)，全面保护好保护区的自然资源、自然环
境和自然景观。

(二)理顺林业局社会事务管理机构

设立社会事务部，理顺政府职能，实行内部事企分设。按照在林业局内部实施政企、事企
分开的改革思路，将林业局承担的部分政府职能、社会职能，如社区、卫生疾控、计生、市政
环卫、文教等部门，统一划归社会事务部管理。

实施政企分设的改革思路，将林业局承担的大部分政府职能、社会职能统一划归社会事务
部管理。组建社会事务部，待移交当地政府、实现归口管理，为健全完善政府社会管理和服务
职能打好基础。社会事务部其职能主要包括卫生监督、疾病控制、计划生育、教育、社区建设、
市政环卫、殡葬服务与管理、社会福利事业等。主要领导由林业局副局长兼任。

社会事务部内设4个部门，分别是：卫生疾控计生办、教育科、林业社区(含低保、残联、
殡葬服务)、市政环卫队。

公安局、法院、检察院的职能、机构、编制、人员及经费渠道暂时保持不变。

(三)组建各专业公司、剥离生产经营性职能，转换生产经营管理方式

1.组建林业经营公司。将林业局的生产科、木材经销公司、木材检验大队、阿木尔贮木场
等木材生产经营部门予以整合，模拟法人组建林业经营公司。林业经营公司为生产经营型企业，
自主经营、自负盈亏。林业局为其出资人，林业经营公司对林业局实行定额上缴，林业局对林
业经营公司实行超缴奖励。林业局对林业经营公司实行生产任务发包，林业经营公司要积极转
变采伐方式，按森林经营方案允许的采伐方式实行生态型采伐，按照森林调查队的调查设计、
产量和伐区作业质量等要求自行组织生产、运输、贮存、销售。林业局与林业经营公司是监督
与被监督的关系。林业经营公司的职责为：木材采伐、运输、存贮、销售等生产经营活动，实
现企业利润最大化。

2.组建营林公司。将林业局营林造林生产经营机构(包括中心苗圃)进行整合，按工程化管
理要求模拟法人组建营林公司，实行自主经营，自负盈亏。受林业局的委托承担营林生产的组
织实施，按市场化运作，通过招投标，实行工程化管理，林业局负责营林验收，并实行成果购
买制。公司主要是经营培育森林后备资源。

3.组建资产经营及产业开发公司。将林业局的特色产业科、林产工业科、能源科、物资科、
多种经营公司、商粮公司、新华书店等部门和单位进行整合，组建资产经营及产业开发公司。
整合林业局部分资产，对其资产进行经营，并负责林产工业、矿产、旅游、绿色食品、北药等
项目进行开发。林业局为公司的出资人，林业局与公司是管理与被管理，监督与被监督的关系。
下属企业为绿色山特产品开发有限公司、森合生物科技开发公司、多种经营养殖基地、物资能
源销售公司、吉盛公司、新华书店等企业。公司管理人员实行聘任制。

4.规范和完善阿木尔板业公司和北极冰蓝莓酒庄公司，并实行股份制管理。按《公司法》
的要求，实行公司制管理模式，放权经营，按股份分红。林业局对公司派驻监事人员，林业局
逐步退出国有资本，转为民营性质的股份制企业。

鼓励机关干部领办、创办公司，探索新的经营机制和分配体制。

5.境外采伐公司。将林业局境外采伐办并入境外采伐公司(兴安公司、森永公司)，隶属林
业局经营公司管理。林业局在俄罗斯阿穆尔州注册成立的“兴安经济贸易有限责任公司”，继
续以委托经营的方式委托经营，实行合同化管理，确保完成林业局下达的生产计划和按期交纳
承包金的前提下，继续实行“自主经营、独立核算、自负盈亏”经营管理模式。

(四)加强森林资源管护

通过改革，逐步建立起办事高效、运转协调、执法严明、监督有力的森林资源管理新体制。
在林业经营公司经营未完全市场化之前，林业局资源监管的体制暂时保持不变；剥离林场的木
材生产经营职能，林场由生产经营型向生态公益型转变。主要职责是天然林保护、资源管理、
“三总量”管理、野生动植物保护、森林防火、林政管理、病虫害防治、资源管护及林下资源
管理和林业公路养护等任务。林场转型后，按森林资源分类管理的要求，积极推行“远封近包、
管育用一体化”经营模式，将管护资源的责权利紧密结合起来。根据林业局实际情况，切实把
森林资源管护措施落到实处，实行森林资源可持续发展的目标。

(五)改革劳动用工及收入分配制度

改革林业局劳动用工制度和收入分配制度。推行全员竞聘上岗制度， 干部实行聘用制(对
落选的科级干部，档案中保留原级别)，工人实行全员劳动合同制。 企业用工市场化，劳动用
工合同化；废止原档案工作制度，实行充分体现责任轻重、技术高低、劳动繁简、劳绩大小的
按岗定薪，岗位加绩效的工作制度。同时，在职工自愿的前提下，实行一次性安置，退出国有
企业职工身份。

(六)相关配套措施

1.目标考核。改革后，林业局职能已进行了重新界定，工作任务和目标发生了重大变化，
对部门、科室及单位的经济和社会发展目标责任制考核指标，应根据林业局新的工作目标和任
务，进行必要调整。

2.干部管理。林业局机构调整后，机关事业单位的干部按照《党政领导干部选拔任用条例》
及相关规定管理；其他企业人员依据《公司法》有关规定管理。

3.机构编制管理。林业局按新的职能要求，重新进行机构、编制、人员核定，报林管局经
营管理部审定。

4.富余人员分流。由人力资源科制定林业局改革职工分流安置指导意见，总体要坚持遵循
法律法规的原则，坚持以人为本、稳定为先的原则，坚持公正、公平、公开的原则，坚持维护
职工合法权益，兼顾企业承受能力的原则。

5.费用测算。林业局认真测算承担政府职能和社会事务单位的费用， 并分清资金来源(是
国家补贴还是企业补贴)，提交费用测算报告，为下步移交地方政府工作做准备。 同时，还要
对林业局和林场转型成本、人员分流成本、林场撤并成本、管护设施建设成本、移交成本以及
资产损失等进行测算。

四、实施步骤

本次改革采取整体推进的方式进行。在今年11月中旬完成改革任务，具体分三个阶段进行。

(一)准备动员阶段(8月15日至9月6日)

林业局经过充分调研后，根据新的职能定位，对现有机关职能进行分类调整，制定综合配
套改革总体方案，提交林业局党委和林业局讨论审议通过，同时报地区林业局改革领导小组审
核备案。与此同时，完成各项子方案起草制定工作，做好政策宣传工作，为改革稳步推进做好
充分准备。

(二)具体实施阶段(9月7日至11月1日)

按改革总体实施方案及各子方案要求，完成“三定”、人员竞聘上岗和富余职工分流工作；
组建林业经营公司、营林公司、资产经营及产业开发公司，建立完善的公司法人治理结构；完
成林场转型和资源管护模式推广、劳动用工及收入分配制度改革、改革各项费用测算、相关配
套改革及辅业改制剥离等项任务。

(三)检查验收阶段(11月2日至12月1日)

林业局对改革工作进行全面自查和总结，并形成书面材料报地区改革领导小组办公室。2009
年11月末前，改革领导小组组织有关部门对林业局改革进行验收。

五、工作要求

(一)强化领导。此次改革时间紧、任务重、难度大，林业局各部门加强对改革的协调、指
导和服务工作，认真研究解决改革中的困难和问题。林业局成立由党政主要领导任组长的改革
工作领导小组，统一领导开展林业局改革工作。

(二)精心组织。改革工作千头万绪，比较复杂。各有关单位要统一组织，周密安排，精心
制定各类工作方案和实施细则，严格按规定程序操作，确保改革过程公开、公正、公平，确保
改革按期完成任务。

(三)保持稳定。改革中直接涉及群众的切身利益，各单位部门要加强宣传教育，引导职工
正确理解改革精神和要求，提高对改革重要性的认识，使广大林业群众拥护改革，以行动积极
参与改革，支持改革，要坚持依法、依有关规程办事，改革总体方案、精简分流方案和竞聘上
岗方案要提交职代会讨论通过；要妥善处理改革中遇到的各种矛盾，做好耐心、细心的思想工
作，积极化解矛盾，解决问题，保持社会稳定的局面。