第四节 管理

一、财政预算管理
【预算内资金管理】 清末，黑河地区始有财政预算制度。1911年(清宣统三年)，按照
《黑龙江省试办岁入预算细则》，瑷珲兵备道财政科编制了道署及瑷珲、呼玛直隶厅当年财
政预算。民国初年仍承袭原预算制度。1919年(民国八年)，正式建立预算制度。1930年，民
国政府公布《中华民国十八年度试办预算章程》后，预算制度得到初步规范。根据会计年度
跨年制规定，预算分为国家预算和地方预算。东北沦陷时期，1935年前编制预算的会计年度
采用跨年制，县级预决算由民政厅编制。1936年(伪康德三年)改为历年制，预算种类分为一
般会计和特别会计两种。1932－1944年，伪黑河省的一般会计岁人为6655万元(伪币，下同)
，岁出5454万元，余1201万元。
1946年，新政权刚刚建立，尚未确立预算制度。1947年2月，地直各单位和所属各县按《
黑龙江省暂行经费收支预算、决算之规定》，执行预算制度，但当时仅是经济预算制度。19
51年，根据政务院发布的《预算决算暂行条例》，地区会计年度采用年历制。1955年前，地
区财政未被纳入国家预算。但全区的财政预算完全按照国家规定的程序和省的统一要求办理
。期间的1953年，地区正式编制了第一个财政收支总预算。预算总收入和总支出各为713.2万
元，报省核定后黑河地区预算总收入和总支出各为738.2万元，各增25万元。1956年，经请示
和省对全区财政总核实，黑河地区纳入国家预算。
“文化大革命”开始后，财政预算制度被视为条条框框予以废除，一度出现了“收入无
人抓、用钱随便花”的局面。1973年后，地区财政预算制度才得以恢复。1980－1984年实行
财政包干体制，原则是包干单位“超收可以多支、少收少支、自求平衡”。因此，省规定，
地、县(市)可以根据本地收入情况自主核定支出，但各县(市)编制的年度预算，须经地区调
整后，报省核准。各县(市)在执行预算过程中，支出如果超出省核定限额，在年终决算时予
以剔除不预核销，由超支单位在下个财政年度自求平衡。1980年全区各县(市)普遍超支，因
此在决算时剔除超支额346.5万元，其中地直71万元。
1989年，根据省有关“保盘子工程”的精神，地区拟定了《黑河地区财政预算“保盘子
工程”实施方案》，规定1989年财政收入任务完成指标为1069.7万元，期成指标为1089.2万
元，支出控制指标13585.4万元。当年全区县(市)完成了“保盘子工程”。1991年地区制定了
《黑河地区本级财政预算管理制度》，规定预算、决算的审批程序，坚持“一支笔批钱”。
由于严格执行了制度，到1992年，“保盘子工程”如期完成。
二、预算外资金管理
解放初期，全区已实行预算外收支管理。1947年，中共黑河地委号召在全区开展生产运
动，要求党政机关、部队、学校开荒种地，实现部分经费自给；在农村，为解决村办小学经
费和村经费问题，实行代耕制度。从1950年起，这两项开支列入县预算，由政府供给，此办
法持续到1953年。1954年，黑河专署下发了《黑河地区村财政自筹负担管理办法》，规定村
财政负担以县为单位计算：呼玛县为不超过实征农业税额的12%；瑷珲、逊克、孙吴3县为不
超过7%，佛山县为不超过10%。1956年统计，全区预算外资金收入60.9万元，仅相当于预算内
地方收入的11.7%。“大跃进”期间，国家对企业实行利润留成制度，同时调整了各种附加税
，城市公用费附加部分由预算内转到预算外，因而预算外资金显著增加。1960年全区预算外
资金收入1483万元，与预算内地方收入之比为100：50.4。1960年后，对预算外资金实行了“
纳、减、管”的措施，1960年停止企业利润留成制度，使全区预算外资金数额下降。到1965
年全区预算外收入591万元，与预算内地方收入之比下降26.7个百分点。
“文化大革命”期间，省将一部分省管企业下放给地方管理，同时向企业下放部分财权
。1970年，开始将县办“五小企业”利润的40%列入预算外。1976年，改企业固定资产折旧基
金全部上缴为全部留给企业，因此预算外资金规模又扩大。1976年全区预算外收入1500万元
。
1977年后，在经济体制改革中，一方面扩大了预算外资金的范围，另一方面加强了对预
算外资金的管理，使预算外收入逐渐增加。到1986年，全区预算外收入6438万元，为同期预
算内地方收入的78.19%。1987年，对苏边境贸易再开，易货贸易迅速发展。由于边贸企业利
润收入列地方预算外管理，所以预算外资金数额大增，到1992年全区预算外资金收入19597.
7万元，比1976年增长12.07倍，为同期预算内总收入的70.7%。
三、控制集团购买力
为确保实现国家财政预算，控制财政支出，地区于1961年起，按照省的布署，建立了地
区及所属各县(市)控制社会集团购买力办公室(简称控购办)，在金额和商品上实行控制。规
定：机关、团体、部队、学校、企事业单位购买非生产需要物品，在金额上必须实行严格的
审批制度；各单位必须凭购物证和批准的购买计划到指定的商店购买。1965年又规定对社会
集团购买力，财政部门不下达控制指标，改由各部门、各地区、各单位在财政部门的经费数
额和制度规定以内购买，商业部门按正常供应。
1980年取消了购物证、定点供应和专用发票等作法，实行花钱单位自主控制。1984年，
根据省的规定，取消社会集团购买力控制指标，对各单位购买物品不再实行限额控制，但购
买专控商品仍须报控购办审批。1985年后，根据国务院《关于严格控制社会集团购买力的紧
急通知》，又恢复了下达控制指标的做法。在商品品种上，经历了几次变更：1961年，根据
国务院的《关于进一步压缩社会集团购买力的决定》规定了全地区机关、团体、部队、学校
、企事业单位一年内一律不得购买沙发、地毯、桌椅、轿车等非生产用品。1962年，又规定
3年内不准购买桌、椅、汽车、收音机、电视等高档物品。个别单位非添置不可的，须报省人
民委员会批准。1965年严格明确了8种控购商品(沙发、地毯等)。1973年，又扩大到30种，地
、县(市)所属企、事业机关单位购买控购商品须报同级财政部门审查，再报省批准。1980年
专控商品增到32种，其中省批有小汽车、摩托车等11种；地、市审批的有照相机、放大机等
4种；县级审批的有钢丝床、洗衣机等18种。1983年适当放宽控购范围，将原32种缩少14种，
1985年重又规定为15种。中直单位购买控购物品需报国家控购办审批，地直报省控办审批。

地区从实施控制社会集团购买力以来，到1992年，对专控商品除特殊需要经过批准可以
购买外，一律从严控制，因而节约了大量资金，对保持财政收支平衡起到了重要作用。1981
－1992年，因口岸联检部门增设、全区贸易公司迅增，宾馆提高接待档次，控购商品额增加
。据统计：全区社会集团购买力在此期间控制指标限额累计1557万元，完成1629万元，突破
指标72万元。其中，仅1992年高达250万元。
四、企业财务管理
【固定资产管理】 1952年，依据省有关文件精神，地区财政部门制定了《黑河地区公
营企业利润与折旧基金提缴具体细则》，规定固定资产的价值：县营企业在30万元(旧人民币
)以上、耐用年限1年以上的物品作为固定资产；工矿管理局所属企业固定资产折旧率8.17%，
大修理基金提取率2.45%；其他公营企业固定资产折旧率8%，大修理基金提取率5%。1964年后
，根据中央的文件精神，企业对报废的固定资产可变价出售，其收入全部留给企业作再购固
定资产用。但对调拨国营未使用给集体或其他部门的固定资产，所收回的价款应上缴财政，
企业不得自留。固定资产折旧基金使用的管理至1966年末，为全额上缴财政统筹使用，1967
年的留给企业和主管部门使用。1976年，根据国务院规定，折旧基金的使用实行“三、三、
四”管理办法，即财政部门集中使用30%，由企业主管部门调剂使用30%，企业留用40%。197
9年，地区根据“支持小型企业设备的更新改造”的规定，全区企业不再上缴固定资产折旧基
金。
1985年后，根据国务院颁布《国营企业固定资产折旧试行条例》，对房屋和建筑物及正
在使用的机器等10种设备提取折旧。对土地和未使用的设备不提取折旧。
【流动资金管理】 1952年，专署召开企业财务会议，确定企业流动资金的核定办法。
1952－1953年上半年，全区核定地直企业流动资金为122亿元(旧人民币)。其中，财政部门拨
款94亿元，银行贷款28亿元。同期逊克县核定企业定额流动资金37.7亿元，呼玛县31.7亿元
，孙吴县5.1亿元。1955年前，企业的定额流动资金由财政部门根据各企业生产计划核定，实
行财政拨款90%，银行贷款10%。1955年后，地方国营企业流动资金改为全部由财政预算拨款
。1958年，根据中央规定，改70%由财政拨款、30%银行贷款。1959年改为全部由银行信贷解
决。1960年，全区核定企业定额流动资金260万元。其中，北安69万元，地直104万元，其它
县87万元。1962年，将企业定额流动资金改为全部由财政部门核定拨款。当年核定全区定额
流动资金为202.3万元，比1960年减少57.19万元。1966年，将过去只核定定额流动资金的办
法改为核定流动资金占用总额，其办法：财政部门根据当年的财力，拨给一定比例的流动资
金，其余均由银行贷款解决。1983年，把企业流动资金改为银行统一供应和管理。1987年后
，地区对实行利润包干或承包经营企业，规定可以在当年增加的企业发展基金中以10－30%补
充自有流动资金。1992年全区核定流动资金为1500万元。
【利润管理】 1949－1951年，国家实行财政统筹制度，规定地方国营企业实现的利润
须全部上缴国家财政。但在1955年前，因黑河地区财政实行自收自支、自求平衡的财政体制
，所以未向国家财政上缴企业收入，企业收入只缴地方财政。企业扩大再生产的支出则全部
由财政拨款。1952年起执行企业提取奖励基金的有关规定。1958年执行黑龙江省对省级企业
实行4年利润留成办法，其后恢复企业提取奖励基金制度。1973年，对县办五小企业实行利润
留成，其比例为40%缴入国家财政预算，60%留给地方财政。省照顾边境地区，利润全部留给
地方财政，但因全区五小企业全部亏损，实际无企业留利。
1978年，企业开始实行扩权自主、自负盈亏、按劳分配的经济体制。当年实行企业基金
制度，凡完成产量、品种、消耗、劳动生产率、成本、利润、流动资金占用等8项经济指标的
企业，可按全年工资总额的5－15%提取企业基金。1982年，地区全面推行利润留成办法。19
83－1984年，对工商、交通等企业实行两步利改税，企业逐步向自负盈亏过渡。当年除国家
收缴所得税和上缴利润外，全区工、交、商企业共留利174.7万元，到第二步利改税时，除军
工、邮电企业和农牧企业外，其它企业均纳入利改税范围。1987年，全区企业实行责任承包
制，当年全区地方工业产值完成30852万元，盈利企业增多，亏盈相抵实现利润496万元，其
中盈利企业实现利润945万元。1988年实行全民所有制工业企业承包经营体制，包期3年。承
包期间，企业年度利润平均为389万元，比1987年下降21.6%；企业上缴税利由1987年的405万
元增加到601万元，平均每年递增14.1%；企业留利3年平均465万元，比1987年增加85.3%。但
在承包中，由于期限短、市场疲软，加之通货膨胀，使1990年出现企业亏损176万元。1988－
1991年，对商业企业和粮食企业实行承包责任制，取得良好的经济效益。其中，商业企业实
现利润增长了473.1%，上缴税利增长415.4%，企业留利额增长了535.4%。
1991年起，工业、商业企业实行第二轮承包。其中，工业企业改革了第一轮承包时“包
死基数、超收全留”的作法，引进风险机制，从而保证了财政收入随企业效益的提高而同步
增长。1991年承包企业69户(占企业总户数的76.7%)，当年实现利润负219.8万元，比上年减
亏46.1万元。1992年承包经营企业增加到73户，当年承包企业实现利润负286.2万元，比上年
减亏517.1万元。商业企业在第二轮承包中也实行了上述承包办法，对饮食服务业则实行了租
赁承包。到1992年末统计，实行承包户为99户，当年承包经营企业实现商品销售额38064万元
，净利17万元，留利233万元(包括减亏留利)。
五、行政事业财务管理
【行政财务管理】 1949－1955年，地区执行“自筹自支、自求平衡”的财政体制，对
于行政经费继续实行地直各单位按预算按月报审，各县按预算按季报审的办法。1956年，全
区财政纳入省和国家预算后，实行按人员编制，开支标准分别核定人员经费和公用经费，统
一纳入预算进行管理。1960年，对地直各单位及各县(市)的部分机关事业单位实行“预算包
干、超支不补、结余留用”；对其它单位实行“核定收支、差额补助”。1980年后，全区行
政经费普遍实行了“核定收支、单位包干、力求节约、结余留用、超支不补”的经费包干办
法。1987－1992年，根据“双增双节”的精神，全区按前一年的行政公用经费支出基数压缩
20%。
【事业单位财务管理】 1953年前，黑河地区事业经费由地、县财粮科直接管理，各单
位支用款直接到地、县财粮科领报。1954年改为归口管理。1956年地区财政纳入国家预算后
，对农、林、水、气等事业单位财务实行了“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”
的管理体制，即由地、县财政部门和主管部门共同负责管理。对文化教育单位实行全额预算
，由财政计划拨款。1960年实行“定额包干、差额补助”的办法，卫生事业单位实行了“包
干工资、另加设备专项拨款”的办法。1966年实行“总额控制、归口管理”办法。1973年，
按地区分配指标，单位包干使用，余转下年。1980－1992年，全区实行预算包干，对事业单
位实行全包或部分包干，超支不补，节余留用。
六、财政监察
1952年，根据中央第一届全国财政会议的要求，地区于1952年10月配备专职财政监察员
1人。1953年初，瑷珲、呼玛、逊克3县各配1名，孙吴、佛山两县各由1名财政副科长兼任。
1956年7月，黑河专员公署设财政监察组。机构建立之后，遵照省的“着重对企业、事业单位
和基建财务进行检查”的指示，地、县两级财政监察部门积极开展了监察工作。1953－1956
年，地、县两级共检查企、事业单位和基建100个单位，查处案件108件，查缴赃款金额789.
4万元。“大跃进”期间，受“左”倾错误的影响，在财政上片面强调“群众理财”、“政治
挂帅”，财政监察工作因而被削弱。1960－1965年，全区检查工作有所恢复，尤其是北安市
1960年的三清工作(清帐目、清资金、清库存)成绩突出，共查出闭置、挪用流动资金搞基建
款528.1万元，推动了全区“三清”工作的开展。1965年1月15日，查出逊克县擅自购买的沙
发、沙发床、保险柜、写字台、铁木卷柜、包座靠椅、收音机等15种商品共583件，支出(包
括运费)近2万元的违纪案件，并按情节予以处理。
“文化大革命”初期，财政监察工作一度被取消。1970年，财政监察工作得以恢复。19
71年在全区开展了税收大检查，共查出案件15起，违纪资金37.5万元。其中，扩大基建面积
挤占企业利润5件，金额达29.3万元；抗税2件，金额2.2万元；大吃大喝3件，金额0.5万元；
侵占公款2件，金额4.2万元；贪污2件，金额0.3万元；利用职权转移资金1件，金额1万元，
对上述违纪案件均给予了严肃处理。
中共十一届三中全会以后，财政监察工作受到高度重视。1979年，全区各县财政部门监
察机构恢复，年底配齐专职财政监察人员1－2人。1984年4月，抽调各市、县财政监察和财政
干部24人，用1个月的时间，在全区开展了财政纪律大联查，共检查81个单位，查出违纪金额
522万元。检查后，回收缴库97万元，占违纪金额的18.6%。当年10月，又组织第二次检查，
到年底又查出违纪金额1060万元，回收缴库611万元，占违纪金额的57.64%。此后形成制度，
每年一次联检。1988－1989年，全区组织检查了两年农业开荒费使用效益情况，重点检查了
孙吴、嫩江、德都3县，查出违纪金额35万元，应缴财政3.1万元，全部收缴入库。
1990年1月，全区财政清查“小金库”，共查出违纪金额92.7万元，应缴财政26.6万元，
已缴24.6万元，占应缴额的92.48%。
自1983起，行署和各县(市)大检查办公室，除平时对重点单位进行检查外，每年都组织
一次全区范围的税收、财务、物价大检查，效果显著。据统计，到1992年共查出违纪金额10
079.9万元，应缴财政5776.8万元，已收缴入库5270.7万元，占91.24%。其中，税收违纪金额
3485万元，应缴财政3597.6万元(包括滞纳金和罚款)，收缴入库3472.1万元，占96.51%；财
务违纪金额4692.2万元，应缴财政854万元，已入库656.1万元，占76.83%；物价违纪金额85
8.2万元，应缴财政765.1万元，已入库599万元，占78.29%；其他违纪金额计1039.9万元，应
缴财政560.1万元，已全部收缴入库。