第三节 施政方式

一、制定发展规划
黑河行署根据党在每个历史时期的基本路线和社会主义现代化建设总体战略要求，结合
全区实际，认真制定全区经济社会发展中长期战略规划、年度工作规划、专业工作规划，做
到有计划、有目标、有重点、有步骤地开展工作，保证和促进了全区国民经济和社会各项事
业持续、稳步、协调地发展。
【中长期战略规划】 黑河行署在认真贯彻国家和省有关方针、政策的基础上，从全地
区实际出发，先后研究制定了“一·五”至“八·五”计划、10年规划和到本世纪末总体发
展规划。1986年，根据中共“十二大”确定的总任务、总目标和省关于“两改两开、富国富
民”的战略方针，在分析区情，总结经验教训的基础上，经过广泛的研究和高层次咨询论证
，制定了全区“七·五”计划，确定了“内改外联、综合开发、建港通贸、兴边富民”的指
导思想和到1990年底的经济社会发展计划目标，明确了“七·五”期间“两通、三黄、一黑
”的工作重点，即开通北安至黑河、嫩江至黑宝山两条地方铁路和对苏联的边境贸易；逐步
建成黄金生产基地和黄豆、黄牛生产出口基地；大力发展以煤炭为主的能源工业。通过认真
实施，“七·五”期间全区开发建设工作有了突破性进展：北黑、嫩黑两条地方铁路先后建
成通车，黑河在中苏边境上率先开通了边境贸易。黄金开采创建国以来最好水平。黄豆出口
量大幅度增长，被国家农牧渔业部确定为黄豆出口生产体系试点。养牛业得到了迅速发展，
被国家纳入了黄牛出口基地计划。以煤炭、电力为主的能源工业发展迅速，黑宝山煤矿、宋
集屯煤矿、库尔滨水电站、白石水电站和卧牛河水电站等一批重点项目先后开工建设，西沟
水电站被列入国家“七·五”计划。黑河港口改造和城市建设工作也取得了可喜的进展。
【年度工作规划】 黑河行署按照中长期发展战略规划的要求，把工作目标年度化、时
限化，确定出每年的工作指导思想、任务、目标，并制定实施措施。1992年，紧紧抓住对外
开放的机遇，确定了“以开放带开发，以开发促开放”的工作方针，制定了《1992年行署工
作规划》。通过对《规划》的实施，使黑河开放开发工作取得了实质性进展；国务院批准黑
河为首批进一步开放边境城市，进而形成了黑河、逊克、孙吴沿江一线的开放格局，当年实
现进出口总额9.7亿瑞郎，占全国边贸总额的三分之一以上，比上年增长1.4倍。贸易范围扩
展到独联体10个国家50多个州区，国外贸易伙伴达2000多家；国际经济技术合作领域进一步
拓宽，实施合资合作项目34项。其中，境外项目就有24项；边民互市贸易迅速发展，成交额
成倍增长；综合开发成效显著，矿产、水利、木材、矿泉水和旅游业等资源开发步伐明显加
快，使黑河的开发建设进入了一个新阶段。
【专项工作规划】 黑河行署本着“抓住重点、突破难点”的原则，根据全区总体战略
规划，自1990年以来，先后补充制定了《两条地方铁路沿线经济开发战略规定》、《山区农
村经济发展战略思想和实施规划》、《对苏地方边境贸易和经济技术合作发展规划》等专项
工作规划，有力地推动了重点、难点工作的解决。1991年，为切实地把经济工作重点放在依
靠科技进步和提高劳动者素质上来，制定了《黑河地区“八·五”期间科技兴区规划》，推
进“星火计划”、“攻关计划”、“新产品开发计划”、“火炬计划”和“新成果推广计划
”等科技计划的实施，从而加快了科技兴区的步伐。仅1991、1992年两年完成“星火计划”
项目35项、重点科技攻关项目37项、推广应用技术68项。据统计，1992年全区科技进步因素
在工农业生产中的比重分别由1990年的19%、35%上升到24.5%和40%，获得省政府的表彰。
二、制定地方政策
黑河行署坚持在用好、用活上级政策上找题目、做文章，在认真贯彻国家和省的方针、
政策的前提下，紧紧结合全区实际，坚持一切有利于解放、发展生产力，一切有利于黑河的
发展，先后制定了一系列有关政策。靠政策驱动，靠宽松环境发展，有力地促进了全区经济
和社会各项事业的发展。1992年，为进一步推动黑河对外开放和加速城市建设，制定了外地
人或单位到黑河参贸、经商、办企业、搞房地开发、引进人才等一系列优惠政策，加快了合
作区的启动建设和城市基础设施建设，增强了招商引资的吸引力。到1992年末，国内29个省
市区和15个国家、地区38500余人来黑河考察、洽谈合作，签订协议1663项，协议资金54亿多
元，落实项目1390个，落实资金18亿元。为大力发展个体私营经济，先后3次制定出台了“四
放开”(经营方式、经营品种、审批手续、经营场所)、“三减免”(从业第一年工商管理费、
营业税全部减免、对利润在50万元以上和100万元以上的私营企业分别减免工商管理费20%和
40%)、“两平等”(个体私营企业从事边贸委托代理与国营企业平等、个体户和私营企业赴境
外独资或合资经营与国营、集体企业平等)、“一优先”(对外地经营者办理手续、安排贸易
场地等各方面优先)为主要内容的近50条优惠政策，推动了个体私营经济的迅猛发展。在政策
的驱动下，1992年全区个体工商户纯增3473户，发展私营企业34户，改变了1991年前全区没
有私营企业的局面。
同时，黑河行署坚持把政府一切活动纳入法制化的轨道，用政策和法规规范经济和社会
活动，先后制定了城市管理、环境保护、社会治安综合治理、计划生育、流动人口管理和减
轻农民负担等方面具有法规效应的工作条例、办法、规定、细则，使各方面工作有章可循，
有法可依，为依法行政、依法理政提供了依据。
三、搞好民主和科学决策
黑河行署对于治理整顿中的突出矛盾、经济工作中的关键环节、涉及人民生活和利益的
重大问题，坚持周密研究、慎重决策；对经济和社会生活中可能出现的某些敏感问题，及时
研究和超前预测，提出对策和应急措施；对涉及全局和长远发展的战略决策，坚持广泛听取
基层、专家学者和研究咨询部门的意见，做到重大问题未经民主讨论不决策，未经科学论政
不决策，没有两个以上方案比较、筛选不决策，使决策的民主化、科学化程度得到不断提高
。同时，坚持实行专员办公会、秘书长办公会、咨询研讨会、现场办公会、通报分析会和蹲
点调查等制度，有效地发挥了行署班子整体功能、基层部门的智慧，以及多层次参政议政的
作用，保证了决策的正确性、可行性。