第二节 管理体制



　　一 县(旗)预算管理

　　清代，清廷对杜尔伯特旗只支付薪俸、赏恤银，不干预旗的财政。旗对清廷只进献马、羊
等贡品，不负担任何租税。这种“自收自支”的财政状态，一直延续到伪满康德 4年(1937)。
在“家天下”的情况下，旗的财政收支自然等同于札萨克自家的财务收支。

　　民国时期，泰康设治局的国税省捐全额上解，设治局行政经费和监所经费在国家预算内列
支，设治局预算仅有捐收入和警学费用支出项目。设治员直接掌管预算，包揽国税征收。省只
考核设治员上交国税情况，不予以任何地方性的补助或投资。

　　伪满大同元年(1932)，泰康设治局取消省捐，在“国税”征收中，允许县(局)附加(捐)和
分成(交付金)，地方捐收入全数留县，省核定县预算收支后，如支大于收，即实行预算补助。
伪满康德5年(1 938)，杜尔伯特旗实行同样的财政体制。

　　1946年 4月，旗、县人民政权刚刚建立，实行“自收自支、分散自给”的财政体制，公粮
悉数上解，其余收入留旗、县。1950年，国家实行“统收统支”的财政体制。1951年，在“统
收统支”前提下，“划分收支、分级管理”。旗除地方附加税(自筹粮)外，其他各税大部分上
解，少部分留成，省核定旗的预算收支，不足部分由省拨款补足。1956年，杜尔伯特蒙古族自
治县成立，国家出于对少数民族的照顾，农业税改按比例留成。1958年，国家实行“以收定支、
三至五年不变”的财政体制，省制定《贯彻执行新财政体制的实施办法》。其中规定：

　　第一 市县财政收入部分

　　1.市县财政收入分固定收入、企业分成收入、调剂分成收入三种。

　　2.市县企业分成收入和调剂分成收入主要用于平衡市、县的正常年度支出。

　　3.企业分成收入包括中央下放地方参与分成的国营企业和中央公私合营企业利润、基本折
旧基金、固定资产变价收入三项。

　　第二 市县财政支出的划分

　　1.凡属市县管理的企业、事业机构和行政机构、党派团体的预算开支均属市县财政支出范
围，列入市县预算，乡(市区)预算包括在市县预算内。

　　2.市县预算支出分为常年度支出和省专案拨款支出两部份。省专案拨款支出包括省核定的
基本建设投资、重大灾害救济、堵口复堤和特大防汛经费、大规模移民垦荒经费、朝鲜儿童经
费、重点造林基金、林业打火损失费、重点公路大中修工程支出等。

　　第三 上述规定的固定收入项目、企业分成和调剂分成比例以及正常年度支出范围，一般
三年不变，省对市县专案拨款一年一定。

　　第四 民族自治县的财政收支划分，按照民族自治地方财政管理暂行办法规定办理，在确
定年度支出时，另增百分之五的支出基数。在确定收入时，将农业税收全部划作固定收入，其
余与一般县同。

　　固定收入包括企业收入、事业收入、地方税收入 (印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交
易税、文化娱乐税、车船使用牌照税、城市房地产税)、其他收入(契税、规费、罚没款、公产
杂项)、工商附加收入、以前年度支出收回、上年结余收入。

　　调剂分成收入包括工商税收入(商品流通税、货物税、工商营业税、工商业所得税)、农业
税收入、公债收入。

　　根据《实施办法(草案)》，省将调剂收入中的农业税划作固定收入，全额留存本县，另增
5%的财政支出基数。农业税全额留县后，省核定本县正常年份收大于支21.8万元，此款须全额
上解，从1957年1月1日执行。由于农业税难增易免，不似工商税和企业收入增收的可能性大，
县财政潜在着很大风险，远不如将农业税视作调剂收入的县。1958年，根据本县请示，省同意
只按比例上解农业税，其余收入全额留县，自求平衡，不再上解。1963年，省贯彻国务院《关
于1963年预算管理制度的几项规定》，规定要求“为了照顾少数民族地区经济、文化发展的需
要，对民族自治县的财政管理……在安排支出拨款指标时，应给予适当照颐，预备费可按一般
市的比例执行”。省对本县实行“三项资金”照颐：一是预备费。按预算支出总额 (扣除基建、
挖潜、科研支出) 的5%提留，较其他县多提留2%；二是机动金，与预备费提取基数和比例相同；
三是少数民族特别补助费。1976年，国家实行“收支挂勾、增收分成，一年一变”的财政体制，
这一财政体制根据普通国情制定，并没有考虑到本县(少数民族地区)生产力水平低、经济贫穷
落后的特殊状况。省对县财政预算收入核定很足，没有增收余地，而对县财政预算支出核定又
紧，甚至留有缺口，因此年年出现短收或超支现象。为保证正常支出的需要，不得不动用“三
项资金”弥补，失去了“三项资金”应有的发展民族经济和文化事业的作用。1980年，国家实
行“划分收支、分线包干、五年不变”的财政体制，根据这一财政体制的有关规定，省对本县
实行定额补助和专项补助，定额补助每年按 10%的比例递增。1985年，国家实行“划分税种、
核定收支、分级包干”的财政体制。省规定：

　　1.县固定财政收入包括集体企业所得税、农牧业税、农业特产税、奖金税、个人所得税、
车船牌照税、城市房地产税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、尚待开征的土地使用税、契
税、其他收入。

　　2.省、地、县三级共享收入包括中央和省属工交企业产品税、增殖税、营业税的 50%部份
和县属银行系统的营业税、市场煤差价补贴以及县所属企业产品税、增殖税、营业税、所得税、
调节税和应上缴的利润。

　　3.县财政支出包括县财政统筹的基本建设投资、企业挖潜改造资金、支援农业支出、部分
支农周转金和小型农田水利补助费、农田水利事业费、工商部分事业费、文教科学卫生事业费、
行政管理费、其他部门事业费和其他支出。

　　4.省统一安排的基本建设投资、企业挖潜改造资金、科学三项费用、简易建筑费、民兵事
业费和不宜实行包干的专项支出，如抚恤和社会救济费、城镇青年就业补助费、支援经济不发
达地区的发展资金、边境建设补助费、少数民族补助费、自然灾害救济费、特大抗旱和防汛补
助以及部分小型农田水利补助费、部分支农周转金、农村开荒等，由省专案拨款，不列入县财
政包干基数。

　　根据这一规定，省对本县除定额补助仍按年 10%的比例递增外，容许县将省、市、县共享
收入中的县属企业的税收和利润全额留成，而将县固定收入中的农业税按比例留成和上解，与
1980年以来执行的办法类似。

　　二 乡(社)预算管理

　　1947年，区、村与旗一样，实行“分散自给”的财政体制，旗仅支付区政府在编人员的薪
俸或供给，其余经费自理。区村的财政收入有土改果实、种田收入、摊派收入。1956年 7月，
建立乡(镇)财政，旗人委颁布《关于建立乡(镇)财政工作的几项规定》：

　　第一 乡预算为旗总预算的组成部分。受旗人民委员会领导和监督，编造年预算和年终决
算，经乡人民代表大会讨论通过，报旗人民委员会审查批准。

　　第二 乡预翁：收入有牲畜交易税、屠宰税、契税和罚没收入、上级预算补助、自筹等；
乡预算支出有乡人民代表大会经费(自筹开支)、乡行政经费(其中工资、福利费由预算开支)、
公杂费、会议费、旅差费、购置修缮基建等(均由自筹开支)、扫盲费、会议费(暂归旗掌握)。

　　1957年 4月，财权进一步下放，乡预算收入已有屠宰税、牲畜交易税、房地产税、小型工
商营业税、公债(县乡分成)、车船牌照税、学杂费、交通管理费、公产收入等；乡预算支出有
农业技术推广站经费、造林指导站经费、乡道涵管理修补费、乡(镇)行政机关经费、乡人民代
表大会议费、乡完小和初小经费、乡扫盲经费。

　　1958年，农村人民公社化后，实行政社合一，公社财政不仅负担国家资金积累即完成财政
上缴任务，而且也要负担公社本身积累和分配任务。县对公社财政采取“两放三统一包”的办
法。

　　两放：下放人员、下放资产。县设在农村的财政机构和人员全部由公社管理，在乡财政管
理范围内的企业、事业的固定资产和流动资金一律下放归公社管理使用。

　　三统：统一政策、统一计划、统一流动资金管理。

　　一包：包财政任务。把国家在农村的农业税、工商统一税、地方税、供销社利润、银行利
息、事业收入、邮电收入、其他收入以及原乡(镇)办的企业收入、地方附加和社内较大的副业
收入统一计算，扣除原由国家开支的农林水利机构经费和社会优抚、教育、卫生等事业费，以
及乡干部工资、小学教员工资、办公费等开支，全额采取“包比例、定任务、分期上缴、年终
结算”的收支差额包干上缴的办法。

　　此财政体制实施后。发生财政管理松散的现象。公社利用手中的财权，截留或挪用税款等
应上缴的资金，大搞计划外的基本建设以及用于其他预算外的开支，从而严重地影响县的预算
收入。1961年 7月，国民经济调整期间，县人委提出“改进人民公社财政管理体制，划清国家
财政支出同公社财务收支的界限”。其中规定对公社的国家财政收支部份实行“收入分项计算，
分别上缴；支出下拨，包干使用，结余归社”的管理办法，将原下放的所有税收和企业利润全
部收回由税务部门征收。实质上，已取消了公社财政。

　　1984年，政、社分设，县财政将农业税和部份工商税下放到乡镇征收。农业税实行“基数
包干一年一定，减免浮动，超收分成”。对超收部分，县分成60%，乡(镇)分成40%，乡(镇)分
得部分，用于支农周转金、行政事业费、集体福利和奖励方面。下放的工商税有屠宰税、畜牧
交易税和摩托车牌照税。在乡(镇)实际征收入库的税额中，税务部门提取 30%的业务费，剩余
部份抵县财政预算拨款，短收不补，超收分成。超收部份先由税务部门提取10业务费，剩余部
份县财政分成20%，乡镇分成80%。各乡镇所征收的猪屠宰税不抵县财政预算拨款，由财政部门
划给畜牧部门使用。

　　三 企业收入管理

　　1950年，县对国营企业实行“全收全退”的财政体制，即企业盈利全额上缴，企业亏损全
部弥补。1952年，企业折旧基金上缴县财政，纳入预算。同年，实行企业奖励基金制，企业可
以从计划利润、超计划利润、亏损退库中提取企业奖励基金。1959年，国家实行企业利润留成
办法。县规定工业企业利润留成率30%，商业企业利润留成率10%，同时规定利润分成办法。

　　工业利润分成办法：

　　1.分成比例

　　确定县级工业企业主管部门分成比例为百分之七，原则上五年不变。

　　2.分成使用

　　(1)企业主管部门集中的利润分成数额， 只能作为企业之间调剂(包括调给计划亏损企业)
之用和充作厂际社会主义竞赛的奖金来源，以及临时补充企业因超额完成生产计划而发生的流
动资金不足，不得用于行政开支和事业经费。

　　(2)由于实现利润分成，企业所需的四项费用(技术组织措施费、新产品试制费、劳动保护
费、零星购置费)预算不再拨给。

　　(3)有关职工生活福利支出如工资附加费不足时， 可以在百分之三十企业所得利润分成中
解决。

　　本办法由县人民委员会颁发，并在1958年10月1日起实行。

　　商业利润分成办法：

　　1.分成比例及各级分配办法

　　国营商业(包括下放给人民公社的供销社)及其领导的独立核算工厂(场)和公私合营商业及
其所属生产加工企业等企业利润分成比例均为10%，上缴省商业厅5%，其余5%缴给县商业局。

　　2.分成款用途

　　县掌握部分用于职工奖励、小型展览、所属工厂四项费用、兴建简易仓棚。

　　本规定自1959年1月1日起执行。

　　1960年，调整工业企业利润留成率并规定交通(运输)、邮电、药材、文化等企业的留成率。

　　企业有了利润留成以及企业主管部门有了分成利润后，将资金大量地投入到基本建设方面，
“四项费用”和职工福利的支出反而失去资金保证。有的企业将“四项费用”摊入生产成本，
抵消了上缴利润。1962年，取消工交企业利润留成、分成，恢复企业奖励基金制。1963年，商
业企业在调整利润留成率的同时，实行按职工工资总额提取企业奖励基金办法。1967年，商业
企业取消利润留成，实行折旧基金留成。1969年，停止企业奖励基金， 按职工工资总额的11%
提取职工福利基金，在成本中列支。1974年，工业企业折旧基金改按比例留成。1976年，地区
财政对本县农场实行“定额补贴，一定三年、逐年递减”的办法。1977年，在工业企业中实行
“定额包干”办法。即微利企业自负盈亏。亏损企业超亏不补、减亏归已，大型盈利企业计划
上缴，超盈留企。1979年，恢复商业企业的利润留成办法。同年，县对种畜场、良种场、果树
场实行“贡献补贴”办法。1980年，县对所有农业企业实行“定额补贴、超亏不补、结余留用、
一年一定”办法。1981年，工业企业全面实行利润分成，有超利润分成、利润包干、亏损包干、
自负盈亏、定额补贴等 5种形式。实行利润分成的同时，职工福利基金不再打入成本，改从留
利(或减亏)中列支。1983年，实行“利改税”，即国营工商企业由上缴利润改为上缴所得税。
当年，实行利改税的工业企业6家，商业企业14家。1985年，“利改税”工作全面结束。

　　四 预算外资金管理

　　伪满时期，县(旗)预算外资金仅“阿片(鸦片)麻药特别会计款”一项。

　　收方：阿片麻药作业收入、补助金。

　　支方：阿片麻药作业费、纳付金、给与金、预备费、瘾育救疗所费、岁入一般会计、阿片
零卖所费、营缮费。

　　每年收入(或支出)10—30万元(伪国币)

　　1947年，区、村财政自行筹资，自行使用筹资。1955年，旗将区财政自筹经费纳入旗财政
管理范围。

　　收方：农村自筹收入(摊派、企业)、学杂费收入、其他收入、上级补助收入。

　　支方：农村经建支出、社会文教支出、行政管理支出、城市维护支出、其他支出。

　　收入(或支出)合计10万元左右。

　　1956年，乡财政成立后，“自筹经费”全部划作乡预算内资金。

　　1958年，县财政掌握的预算外资金来自公用事业附加、应分得的农业税附加和学杂费收入。
以后，增加工商税附加收入。其他行政、事业部门仍然掌握一部分预算外资金，在县财政规定
的范围内使用。

　　1968—1985年，县财政掌管的预算外资金收支项目。

　　收方：附加收入(工商税附加、农业税附加)、上级补助收入、财政集中折旧。

　　支方：经济建设支出(城市公用费、房产维修费、公路建设费、“五小”企业改造费等)、
社会文教支出(教育支出、卫生支出、广播支出)、行政管理支出、其他支出。

　　每年收入(或支出)总额25—40万元。

　　1975—1985年，行政事业单位掌握的预算外资金收支项目。

　　收方：事业收入(学杂费收入、学校劳动收入、房产收入)、招待所收入、机关特种资金、
市场管理收入、其他收入。

　　支方：生产事业支出(学杂费支出、学校劳动支出、房产支出)、招待所支出、市场管理支
出、劳动调配支出、其他支出。

　　每年收入(或支出)总额60—90万元。