新林林业局天然林资源保护工程实施方案(节录)



　　 新林林业局天然林资源保护工程实施方案(节录)

　　 (2001年12月)

第一章 基本情况及工程实施的必要性

(一)自然资源

1.森林资源

新林林业局现有林业用地面积为 12 689 580亩，占总面积的97.24%； 非林业用地面积为
359 985亩，占总面积的2.76%；森林覆被率为84.25%。在林业用地中有林地面积10 993 935亩，
占林业用地面积的86.64%；无立木林地面积为706 290亩，占林业用地面积的5.57%；疏林面积
26 130亩，占林业用地面积的0.21%；荒地面积 154 545亩，占林业用地面积1.22%，宜林沼泽
面积808 185亩，占林业用地面积6.36%。

截止1999年该局活立木总蓄积量为66 743 858立方米，其中：森林蓄积65 045 225立方米，
占活立木总蓄积量的97.46%；疏林 43 360蓄积立方米，占活立木总蓄积量的0.06%；散生木蓄
积1 655 272立方米，占活立方米总蓄积量的2.48%。

2.社会经济概况

(1)项目区发展历史沿革和建设现状

项目区建设现状：新林林业局经过三十多年的开发和建设，已成为各种设施配套项目齐全
的大型林业综合企业。全局建设成为下辖八个林场，七个大型贮木场，一个经营所，一个综合
利用加工厂，一个筑路处，一个建筑安装公司，一个机修厂，一个新兴木业有限责任公司，拥
有乡镇企业17家，形成了以木材生产为龙头的经济格局。自1997年国家提出实施天然林资源保
护工程，新林林业局现已形成以森林资源采伐利用、营林生产及矿产资源开发利用的第一产业，
以及木材综合利用及其他的第二产业，以商贸餐饮等配套基础设施开发建设的第三产业等多种
产业协调发展的经营新格局。

作该局以往龙头森林资源采伐利用的木材生产，投产于1967年，原设计年产量 800 000立
方米。自建局到1999年末，累计为国家生产材2233万立方米。固定资产值为49 704.4万元，其
中固定资产净值40 192.6万元。1999年实际木材产量为430 000立方米。

新林林业局在长期的营林生产实践中，完成了人工造林、良种基地建设、种苗生产、天然
林抚育、人工促进天然更新、封山育林、森林病虫害防治、苗圃改土、森林防火、营林科研等
建设任务，为新林林业局乃至大兴安岭林区营林事业做出了巨大的贡献。从第一产业看，1990
不变价产值实现 4022万元，其中营林实现产值3135万元。更新造林面积 54 000亩，成林抚育
195 930亩；从第二产业看，1990年不变价产值实现 26 000万元，其中木材综合利用实现产值
6469万元。木材生产43万立方米，综合利用产品生产锯材8620立方米，纤维板 283立方米，小
材小料45 000立方米，卫生筷222 069箱；从第三产为看，1990年不变价产值实现 19 073万元，
商贸批发零售额13 213万元，餐饮零售额1320万元，社会服务业实现629万元。

新林林业局林产工业始建于80年代初，当时仅有圆锯，以生产大板方材为主，经过20年的
经营和发展，相继建成并投一些木材综合利用项目，主要有制材厂、刨花板厂、造纸厂、木片
厂、活性炭厂等，已形成了年生产能力为刨花板15000立方米，层积板 5000立方米、木地板块
3000立方米、木片 8200立方米、卫生筷2200万打，生产木材综合利用材 50 000立方米。截止
1999年末，该局从事林产工业的人数已达3218人，年创产值6600多万元。由于天然林保护工程
的启动，木材产量的调减，木材综合利用的原料受到不同程度的制约。

新林林业局有商业网点710个，从业人员1088多人；全局有耕地面积55875亩，以种植粮豆
薯、饲草为主；多种经营产业门类繁多。

项目经济发展现状综合评价：新林林业局在过去35年的开发建设中累计为国家生产了商品
材2233万立方米。并形成固定资产5亿多元，确实为国家的社会主义建设做出了重要贡献。

但同时由于企业的单一木材生产，林区人口的急剧膨胀，经济负担的日趋加重，导致森林
资源的过量采伐，使林区原有的天然林资源遭受到严重破坏，昔日的莽莽林海不见了，当初到
处可见的高大林木已不多见，被中幼龄林木所代替。全局的森林蓄积量由开发初期的69 954 196
立方米下降到1999年的65 045 225立方米，下降了7.0%，可采资源接近枯竭，美好的森林生态
环境丧失殆尽。

该局现有人口数为58 223人。在过去的几十年中，由于企业的单一木材生产，林区人口的
急剧膨胀，经济负担的日趋加重，导致森林资源的过量采伐，林区森林资源危机与企业经济的
危困，使企业的负债总额达 61 264万元，1999年一、二、三产业结构调整已达到7:61:32。流
动比80.5%，资产负债率达到65.1%，成本费用率18.5%，总资产报酬率3.8%。

国有森工林区的情况国家早已了解，而且已经采取了多项措施。该局根据国家的产业政策，
对企业的产业结构进行了初步调整。2000年的企业生产总值达到27 617万元，其中营林2350万
元，采运12 575万元，林产工业7869万元，多种经营2570万元。实现总利润2517万元。

原有林业局是木材采伐为支柱型企业，随着可采资源锐减和市场经济的逐步形成，企业的
经济格局发生了变化，管理模式已由粗放型向集约型发展，木材综合利用已向深加工和精加工
发展，多种经济并存改变了原有独木支撑的经济格局。随着国家天保工程的实施，林区的生态
环境得到了进一步改善。就业机会增加，提高人们收入的同时带动了其他产业的发展和繁荣。
同时在党的计划生育政策号召下，人口增长得到了控制。

林业在项目区社会经济发展所起的作用和地位：该局是政企合一的企业，是以消耗森林资
源为主，建局多年，林业生产在企业社会经济中占有主导地位，直接影响和带动其他行业的发
展。1999年末林业生产总值为27 617万元，利润2517万元，林业局职工年人均工资6552元，人
均可支配收入实现3731.57元/人。近几年随着木材产量的调减，木材综合利用项目的增加，种
植、养殖、加工和三产项目开展，木材生产单一的局面开始出现变化。

第二章 工程实施两年试点情况与基本经验

(一)工程实施情况(1998年—1999年)

新林林业局在森林资源危机、 经济危困的最艰难时期， 国家实施了天然林保护工程。从
1998年起，国家在财力十分紧张的情况下，投入了巨额资金支持天然林资源保护工程。两年来，
该局在各级党委、政府的正确领导下，始终把工程实施作为决定企业生存和发展的头等大事，
充分利用这次振兴林业、保护生态环境的难得机遇，从思想发动、强化领导、落实责任入手，
科学谋划，精心组织，严格管理，突出抓了天然林资源管护、木材产量调减、公益林建设、转
产项目建设、富余人员分流安置等项工作。顺利完成了试点任务，工程建设取得了良好的开端。

第三章 工程实施的基本思路与主要目标

(一)工程实施范围

新林林业局天然林资源保护工程的实施范围包括碧洲、宏图、富林、林海、新林、翠岗、
塔尔根、大乌苏、塔源等九个林场所及林业局直属单位。

(二)工程建设分期和实施的主要目标

1.工程期的时段划分

工程期为11年(2000年—2010年)。其中一期工程为4年(2000年—2003年)；二期工程为7年
(2004年—2010年)。

2.主要目标

工程实施期间，天然林资源得到切实保护、森林植被得到有效恢复，生态效益日趋显著，
环境质量明显提高，林区经济稳步发展。

到2003年，随着森林分类经营的全面实施，木材产量调减到位，企业实现战略性转移，天
然林资源得以休养生息，产业结构调整初见成效，富余人员得以妥善安置，林区社会经济发展
稳定有序，职工生活有所改善。

到2010年，森林资源得到全面恢复、发展，生态环境有了明显改善。林区多资源开发利用
达到新的水平，林区经济发展格局有质的飞跃，林区人口、经济、资源和环境之间的矛盾基本
缓解，林业两大体系建设基本形成框架。

第四章 森林分类区划与木材产量调减

(一)森林分类区划

森林分类区划是天然林资源保护工程的关键，是实施森林分类经营的基础。本实施方案森
林分类区划的基础资料由大兴安岭林业调查规划设计院提供。

1.区划布局

(1)林业用地分类区划布局

新林林业局林业用地面积12 689 580亩，其中生态保护区面积 9 495 015亩，占林业用地
总面积的74.8%；商品林经营区面积3 194 565亩，占林业用地总面积的25.2%。

在生态保护区中，禁伐区面积2 764 245亩，占林业用地总面积的21.8%；限伐区6 730 770
亩，占林业用地总面积的53.0%。

(2)森林面积分类区划布局

新林林业局现有森林面积10 993 935亩，其中生态保护区为 8 234 535亩，占森林面积的
74.9%；商品林经营区为2 759 400亩，占森林面积的25.1%。

在生态保护区禁伐区为2 383 365亩，占森林面积的21.7%；限伐区 5 851 170亩，占森林
面积的53.2%。

在森林面积中防护林面积7 681 875亩，所占比例69.9%；特用林面积 552 660亩，所占比
例5.0%；用材面积2 759 400亩，所占比例25.1%。

(二)木材产量调减

根据森林分类区划，商品林经营区和限伐区资源状况，本着保护、培育、合理利用相结合
和森林资源可持续发展的原则，合理确定木材产量。

1.木材产量现状

新林林业局建局初期设计木材年产量为 102万立方米，最高年产量为1987年年产量达到85
万立方米，“九五”采伐限额木材产量为56.0万立方米，1997年实际产量为56.0万立方米，截
止到1999年木材实际年产量为43.0万立方米。

2.木材产量调减

新林林业局木材产量调减，是以1997年木材实际产量 560 000立方米为基础，在天然林资
源保护工程试点期间，1998年的木材产量为470 000立方米，1999年的木材产量为430 000立方
米，比1997年调减130 000立方米；

根据大兴安岭林业集团公司对木材产量调减的要求，确定新林林业局2000年的木材产量为
380 000立方米，比1999年调减50 000立方米；2001年至2002年木材产量均为367 000立方米；
比2000年调减13 000立方米；2003年木材产量调减到位，年产量为 365 000立方米，比2002年
调减2000立方米，比1997年调减195 000立方米，调减幅度达到34.8%。

3.木材产量调减对企业经济的影响

按照企业现行财务管理办法，木材产量调减及企业的产值、利润、税金、育林基金都将相
应减少，经测算新林林业局每减少1万立方米产量，产值将减少390万元，利润将减少 120万，
税金将减少20万元，育林基金将减少100万元。按前述调减方案，产量由1997年的560 000立方
米，调减到2003年的365 000立方米，共调减产量195 000立方米，则新林林业局在方案实施工
程中总产值将减少7605万元、利润减少2340万元、税金减少390万元、育林基金减少 1950万元。

对地方预算内财政资金将减收3666万元，其中农林特产税1762.7万元、增值税1151.6万元、
营业税64.2万元及其他收入687.5万元。

第五章 森林资源管护与林下资源开发利用

(一)森林资源管护

1.森林资源管护经营责任区管护承包

首先将林业局的森林资源按距离林业局、林场和较大村屯的远近划分为远山区和近山区两
大类，然后在每一类中在根据森林分类、森林分布、 地理环境的特点划分为管护经营责任区1
级(禁伐区)、2级(限伐区)、3级(商品林区)级，分别管护经营责任区实行集体或个人管护承包。
近山区是指距离林业局、林场址和较大村屯周围10公里以内的林区，该局人均管护面积为3 000
亩。近山区的管护采取个体或联户承包等形式。把森林资源管护与天然幼中龄林抚育、森林病
虫害防治、森林防火等有机结合起来。合理开发利用林内野生植物资源、林地资源，使森林资
产的所有权和经营权分离。按沟系、山头、河流划定管护责任区，签订管护承包合同。

远山区是指距离林业局、林场址和较大村屯周围10公里以外的林区，该局的人均管护面积
为4460亩左右。远山区的管护以管护站或巡护小队为单位，实行集体承包，对划定的管护责任
区采取封山设站(卡)或巡护管护的方式进行经营管护。

对于1级管护经营区(禁伐区)的管护承包，主要要求承包人绝对管护好天然林资源， 在责
任区内禁止进行一切危害森林资源的生产经营活动。

对于2级管护经营区(限伐区)的管护承包， 要求承包人在管护好天然林资源的同时，主要
对生产经营者在进行天然幼中龄抚育时所采取的抚育伐方式、作业地点和抚育伐强度等起到监
督作用。控制林木采伐限额，搞好林下资源开发。

对于3级管护经营区 (商品林区)的管护承包，主要要求承包人除了积极参与林业生产经营
活动外，还应对生产经营活动进行有效的监督、管理，并将监督管理资料及时上报林场管护机
构。

林业局的每个管护经营区都要建立健全各类档案资料，以森林资源二类调查结果为基础，
由具有林业调查设计资格的单位对责任区内重点野生经济植物进行专项调查，建立责任区林木
资源档案和主要经济植物档案。明确管护责任区的森林分类类型、分类经营区划类型、林地面
积、树种组成、株数、蓄积量、郁闭度、经营方式、林副产品种类和蕴藏量、经济价值、市场
行情、年允收量、收获注意事项等内容。

资源管护经营区承包，采用管护人员自愿申请，林场管护中队按公开、公平、公证的原则
组织审查，签订管护经营承包合同的形式进行。首轮承包期暂定为 5年，第一个承包期结束后
可续签第二轮承包合同。

经测算，该局参加森林资源管护经营区经营的职工总人数为 2986人，其中近山区423人，
远山区2563人。

第六章 富余人员分流安置与企业养老保险社会统筹

(一)富余人员分流安置

1.人员就业平衡

(1)在岗人员数量及就业结构

新林林业局2000年在岗职工17 352人，国家天然林保护工程正式启动后，在职职工数量及
就业结构为满足实施工程和经济发展的需要进行科学合理的调整和配备。预计到2003年和2010
年分别为14 605人和16 796人。其中，从事营林生产、木材生产、多种经营、林产工业和其他
行业的人员比例也由2000年的12:19:6:14:49调整到2003年和2010年的16:20:7:18:39和16:20:7:18:39。
由此可见，人员在就业结构上的调整更加适
应经济发展的要求。

(2)富余人员测算

木材减产下岗人员：实施天然林资源保护工程后，根据新林林业局生产条件和森林资源状
况，到2003年木材产量将从1997年的56万立方米减至36.5万立方米，调减木材产量19.5万立方
米。根据测算，由于受木材产量调减的影响，其他相关行业也发生了变化，截止2003年，该局
减产下岗人员为7792人，其中：从事直接生产的下岗人员为5011人，从事单位生产的下岗人员
为2781人。

新增待业人员：新林林业局每年新增待业人员主要是来自每年大中专院校的应届毕业生、
转业军人及新增劳动力。这些新增待业人员逐渐成为企业净增加的待业和待岗人员，1998年到
2003年新林林业局新增待业人员共计有3501人。

2.职工基本养老保险社会统筹

新林林业局1997年末离退休职工6286人，到2003年预计达到7656人。实施天然林保护工程
后，应将企业养老保险纳入所在地的社会统筹，实行地市级管理，对离退休人员基本养老实行
社会化发放，离退休人员由社区管理。 各年度离退休人员数量、基本养老保险社会统筹费(离
退休人员工资)。

第七章 工程资金投入估算与效益分析

(一)效益分析

1.生态效益

实施天然林资源保护工程后，新林林业局从森林经营上实现了分类经营的战略部署，木材
产量调减、生态公益林、商品建设等工程得以实施，天然林资源得到有效保护。在使森林资源
继续成为人类获取木材取得良好经济效益的同时，天然林资源也得到了休养生息。人工林面积
不断扩大，森林结构得到了合理的调整，特别是利于国有天然林的恢复和发展。

2.社会效益

天然林保护工程的实施，项目区在教育事业方面由于各种环境的改善，同时加大了师资队
伍建设，全面推进素质教育。在卫生事业方面，建立起与林业局相适应的卫生服务体系，职工
医疗保险社会统筹制度的优势得以发挥。工程实施后社会经济情况逐步好转，使文教、卫生等
事业的发展有了根本性的保障，全民文化素质将得到提高，林区人民医疗得到了保障。社会走
上了良性发展的轨道，项目区物质文明和精神文明水平将取得更大的进展。

3.经济效益

新林林业局木材产量调减后，实现盈亏平衡，木材产量为40.1万立方米，与木材产量调减
到位(36.5万立方米)相比较可以看出，还有 3.6万立方米的缺口，怎样解决资源不足以及木材
减产带来经济停滞不前甚至出现负增长问题，并最终解决好环境保护与经济发展矛盾呢？新林
林业局通过商品林基地的建设，对未来可持续发展，提供了资源保障，而以木材为原料的木材
精深加工基地将得到快速发展，形成完善的林产工业加工体系，木材利用率大大提高，全面带
动营林产业、木材采运业的发展。依托资源优势建立的特色种植加工业、畜牧养殖加工业、绿
色食品加工业、北药加工业、森林生态旅游等特色产业形成对林区经济的有效支撑，取得良好
的经济效益。

随着天然林资源保护工程实施结束，该局总产值累计达到 47 800万元，实现利润500万元、
税金750万元。第一产业、第二产业、第三产业的产业结构比由2000年的6:50:44调整到5:56:39，
从而使企业产品产业结构得到合理调整，转变企业消耗天然林资源为主的经营模式，使项目区
企业经济逐步走出困境，人民群众生活得到进一步改善，企业经济将逐步走向良性循环的发展
轨道。区域经济整体素质和竞争能力达到新的水平，经济实力明显增长，职工生活达到小康水
平，人口素质、产业层次、创新能力均有提升。林区社会基本形成发达的产业体系和完善的生
态保护体系。