第三节 土地管理



　　一、管理机构

　　光绪三十一年(1905年)，黑龙江将军衙门设荒务总局，在杜尔伯特旗设荒务行局，负责管
理安达地区的荒务事宜。光绪三十二年(1906年)，设置安达厅以后，由安达厅衙署管理荒务。
民国3年(1914年)3月，黑龙江省设清丈兼招垦总局，安达县为第十清丈招垦分局，由县知事兼
办清丈、招垦事宜。民国5年(1916年)3月，放荒告竣，分局撤销。伪康德 3年(1936年)以后土
地管理由伪安达县公署地政科管理。

　　新中国成立后，由县农业科管理土地，评定等级。1951年，全县土地管理工作由县民政科
与建设科负责，主要任务是贯彻执行上级土地法规、行政区划、土地规则，调节土地纠纷，审
批土地征用等。1960年，成立安达市土地管理委员会，办事机构设在农业局农政股。而城市建
设用地、行政区划、边界纠纷等业务仍由建设局与民政局管理。

　　1967年撤销农业局，农政股也随之撤销，土地管理工作由农建处负责。1970年，农建处撤
销，成立农林科，土地由草原管理站管理。1972年，又成立农政组。1974年末，重大土地问题
的处理和审批征用土地均由县革委党组会议审议决定。1976年末，农政组直属于农业科。

　　1979年，农业科农政股改为单纯管理土地的机构，各公社由农业助理主管土地，土地管理
工作走向正规。1979年2月6日，成立安达县土地管理委员会，负责协调和解决土地管理工作中
的重大问题。1982年 5月25日，成立安达县土地利用管理办公室(股级)，直属县人民政府。办
公室农政组设 5人，各公社设1名专职土地员，全县大队一级设兼职土地员162名，形成县、社、
队三级土地管理网络。

　　1984年 2月22日，县土地利用管理办公室晋升为副局级单位，与区划办公室合署办公，挂
两个牌子一套人马，隶属于农业局。同年，经省编委批准，人员定编28人，其中县级10人，公
社级18人。乡镇土地管理业务由县土地利用管理办公室直接领导，审议土地管理工作的重大事
宜仍由县土地委员会负责。

　　二、法令、法规

　　1947年10月10日，中共中央公布了《中国土地法大纲》，提出“废除一切地主的土地所有
权”，实行耕者有其田。并规定土地不准典让或出卖。1948年 7月，安达县政府颁发土地执照，
规定土地归翻身农民个人所有。1948年 8月20日，中共东北行政委员会发布指示，规定土改后
土地要定级并发给地照，依法纳税。土地分级标准是：“以每垧的常年产量 500斤为起点，每
增加200斤之差额吊升一级。”根据这一标准，全县耕地共分12个等级，即3—14级。

　　1956年，全县实现农业合作化以后，土地私有制变为集体所有制。1960年，市人委颁发
《关于施行国家建设征用土地办法的暂行办法的通知》、《安达市关于国家建设征用土地办法
的暂行办法》和《安达市建设管理暂行办法》。对安达市国家建设征用土地的依据、制度、补
偿标准、审批权限等作出规定，使建设用地有法可依。

　　1973年，县革委发布《关于加强土地管理，严禁乱占滥用土地的布告》，1974年，发出
《关于兴办青年点和社队进行基本建设占用土地的呈请与审批办法的通知》，1975年又作出
《关于加强土地管理若干规定》。此间，受“文化大革命”干扰，虽多次制定办法、规定，但
乱占乱用集体耕地的现象屡屡发生。

　　1976年，县革委发出《关于严禁种小开荒地和限制国家或集体单位侵占生产集体耕地和开
荒地的通知》，1979年又以布告形式颁发《关于严禁小开荒和随意挖坑取土的通告》和《关于
加强土地管理的通告》，1982年，县人民政府作出《关于城镇建设用地管理的几项规定》，加
强城镇建设用地的管理工作。上述土地政策的制定，使全县土地管理工作由初期的单纯处理土
地纠纷和审批用地逐步转入城乡用地统一管理、土地利用规划、城乡用地管理审批、地籍管理、
土地监察等多层次综合性科学管理轨道，一切用地均依法办理。

　　三、土地审批

　　县土地管理机构负责审查与批复非农业建设用地和生产用地；审批国有土地，采取土地划
拨办法；审批集体所有土地实行土地征用。审批程序因时而异。

　　1958年前，建设用地无需政府批准。未制定土地管理办法。1958年，国家建设征用土地办
法下发后，开始建立用地审批制度，到1960年油田开发时，才正式实施。审批办法：用地单位
核拨用地时，需送交征用土地申请书，详细证明用地的属境、位置和批准数量，并附对被征用
土地者的补偿、安置计划、建设工程初步设计、平面布置图、施工时间和当地人委书面意见等
文件材料。对申请核拨铁路、公路路线用地和国防工程用地，送交上述某种附件确有困难时，
经批准用地机关同意，可免交或以后补交。用地审批权限规定：建设用地在20公顷以下、迁移
居民30户以内、在安达市区内的由城市建设管理部门按城市土地管理规定进行安排；建设用地
在20公顷以上、迁移居民30户以上、不超过一个管理区的由市人委同意。报请地区专员公署批
准；建设用地在60公顷以上、迁移居民在一个管理区以上的由市人民委员会初审，经地区专员
公署同意，报请省人民委员会批准。征用耕地的土地补偿费为每公顷150—400元，地上附着物
等给予合理补偿，并扶持其投入生产，保证应得的收入，对生产和个人生活进行妥善安排。

　　1961年，黑龙江省土地管理暂行办法下发之后，全市按规定进行用地审批管理。凡串请用
地的基建单位，必须送交征用土地申请书，连同批准的基本建设设计任务书及用地平面图等附
件，向县级以上人民委员会办理申请用地手续，经过批准才能征用土地。不准多征、早征，严
禁建设单位向人民公社私自索取耕地和擅自占用耕地。如因特殊原因送交某种附件有困难时，
经县级以上土地管理机关同意，可先征用以后补交。为避免农业生产遭受不应有的损失，限定
用地单位在开始建设的当年年末前，办理完申请用地手续。审批权限：凡征用、拨用和改变土
地用途时，耕地 100亩以下、荒地在300亩以下者，由县、市级人民委员会批准；耕地在100亩
以上、荒地在300亩以上者，由地区专员公署批准，耕地 300亩以上、荒地500亩以上者，由省
人民委员会批准。征用土地应尽量用国有、公有土地调剂，无法调剂或征后对被征用土地单位
生产、生活有影响的，应该发给补偿费或补助费。补偿、补助费由有权批准的机关和用地单位
及被征用土地者召集有关单位和人员共同评定。被征用土地范围内的房屋、树木、水井和其它
附属设施及占地毁坏的青苗等都必须按照公平合理的原则发给补偿费；对需要迁移的坟墓，由
县、社通知坟主迁移，用地单位应发给迁出费，无主的坟墓由用地单位代迁，占用公社、生产
大队经营的草原、柳条通、苇塘、桑园、果园、用材林等特殊土地，要按具体情况付给合理代
价。征用土地的各种补偿费，都由用地单位支付。征用生产大队所有的土地各种补偿费发给生
产大队；土地上的基本建设等附属物和青苗的补偿、补助费，发给原来的所有者。

　　1972年，县革委批转县农业科的《关于当前土地管理工作情况和今后意见的报告》中规定：
凡是征用或需要土地的单位，都必须在用地前 3个月向县革命委员会报送用地申请，办理用地
手续，经批准后，方可使用。坚决禁止现用现请，先占后请或占而不请等现象。凡建设工程用
地(包括荒地)在10亩以下、动迁居民 5户以下者，由县革命委员会批准，报送省、地备案；10
亩以上，20亩以下，动迁居民10户以上者，要经地、市审核后报省革命委员会批准。严禁私自
同当地社队签署用地手续，对不经批准，擅自占用土地者，当地革命委员会有权加以制止。并
规定一切基本建设工程，都必须严格遵守节约用地的原则。凡有荒地、空地、次地可以利用的
不准占用耕地，除中央特需工程外，其它一律不许征用城郊老菜地；占地面积必须精打细算，
力求节约用地，对建筑物的总平面布置要紧凑合理，提高建筑系数，能节约1亩就少用1亩，不
搞大院套，大广场。并要求做到不多征、不早征；农村大、小队的基本建设和社员盖房，坚持
由内向外，填空补实，合理布局，充分利用屯内旧房基、空闲地的原则，严禁占用耕地；对非
占用不可的，必须经社员大会讨论通过。社员盖房占用耕地要经大队审核后，交公社批准，报
县备案，大、小队基建占用耕地要经公社审核，报县革委会批准，坚决煞住社员盖房“跑马占
荒”歪风。

　　1974年，黑龙江省革命委员会又下发《关于国家建设征用拨用土地审批权限和程序的补充
规定》后，征用、拨用土地面积在3亩以下的，由县革命委员会审批；3亩以上、10亩以下，动
迁居民5户以下的，由县革命委员会审查，报地区委员会批准。10亩以上、动迁居民5户以上和
郊区的菜地(不论征用、拨用面积多少)，由县革命委员会审查，报省革命委员会审批。

　　建设单位需要征用、拨用土地时，应与当地土地管理部门共同选择地点并初步征得被征用
单位意见后，再向县革命委员会呈报征用、拨用土地申请书，并附上级主管部门批准该项建设
工程的计划任务书、建设工程初步设计、土地所在公社的意见、被征用土地者的补偿、安置计
划等文件。1981—1984年，按照《黑龙江省土地管理暂行条例》的规定进行土地审批管理。基
本建设征、拨用土地5亩以下的，由县人民政府审查批准；超过5至20亩内的经县人民政府审核，
由地区行政公署批准：超过20亩的经县人民政府审核，由省人民政府批准。其补偿费用按征地
前3年平均年产量、总值的6—8倍计算，只准征用开垦不满5年的耕地；征用集体耕地的用国有
荒地调剂；拨用国营农、林、牧、苇、渔场和社、队使用的国有耕地，土地补偿费均按征地前
3年平均年产量、总值的 2—4倍计算；林木补偿费标准按《森林法》有关规定执行；被征用土
地上的房屋、水井、渠道等生产、生活设施和青苗，由征地单位根据实际情况给予补偿。并规
定生产用地面积在500亩以下的由县人民政府批准，超过 500亩至100亩的由地区行政公署批准，
超过 1 000亩的由省人民政府批准。国家与社、队联办的水利工程，须由主办单位提出申请，
并附经批准的规划设计、投资、平面布置图、被占地单位意见、土地补偿或调剂土地方案等文
件，报省人民政府审查批准；人民公社生产大队兴办集体企业和福利事业，需占用生产队土地
时，10亩以下经县人民政府批准，超过10亩由县人民政府审查，报请地区行政公署批准，所占
耕地可用公社或大队所有土地串换，不能串换的要按前 3年平均年产量、总值2—4倍给被占单
位补偿；农村社员新建宅基地，每户不得超过350平方米，城镇郊区每户不得超过250平方米，
现有超过上述标准的宅基地，要根据居民点建设规划逐步进行调整。

　　四、调解纠纷与土地定界

　　安达县行政区域建、撤、合、分进行过多次调整，边界变动频繁，局部地区由于界限不清，
权属不明，面积不准而引起土地纠纷。

　　60年代，市人委曾组织农业局及有关单位，对全市与邻县的边界纠纷进行了处理和定界。

　　(一)安达县与林甸县在黑鱼泡附近地区的土地纠纷。该区分界线曾于1958年 3月进行了室
内划定，当时因雨水大，未到实地勘测明确，因而历年双方农民在打草、打鱼对不断发生纠纷。
1960年，双方互派代表进行现场检查勘测并达成协议，协议中关于这段界线的划定是：1957年
8月12日，由省划定的国营红色草原牧场界线不变，以20号标桩90°为起点往南直线延深1 510
米处设立第一标桩(称20—1)，由该标桩起沿黑鱼泡东北面直线延深1 605米设第二标桩 (称20
—2)，再由此标桩起，沿黑鱼泡东南岸边至何家窝堡1 585米处设第三标桩(称20—3)，再由此
标桩直线延深2 550米，插入大标杆与馒头山之间成直线，在大标杆以西3华里处设第四标桩
(称20—4)。为便于识别三、四标桩，中间又设若干标桩。 新划界线明确后，两县农民都能守
界生产，资源得到充分利用。

　　(二)安达县与青冈县在文化乡奉天屯处的土地纠纷。这段土地纠纷的产生是因双方都承认
的行政区划界线“老卜道”走向不清而引起。“老卜奎道”从文化乡奉天屯向西北进入草原后，
因年久不用，旧迹不清，加之1956年建新村时，青冈县 2号新村建在安达县境内，从此，两县
农民打草、放牧经常发生纠纷。为搞清这段行政区划界线，解决打草用地纠纷，经两县工作人
员共同调查，查清了“老卜奎道”旧址，经双方协调，达成如下协议：

　　1、双方确认“老卜奎道”为两县之间的行政区划界线，即从奉天屯开始， 按子午方向西
北35。角，经前马家店(前褚家店)，后马家店(后褚家店)、小老王店(二面井子)、明家店 (马
掌店)、王花先生、常家窑 (又称山东店)到吴家店止。并确定道在店西的，以店址废墟西侧为
点，道在店东的，以店址废墟东侧为点，点与点之间连直线，设立标志，东为青冈县，西为安
达县。

　　2、青冈县在安达县行政区划内使用草原面积定为800垧。其位置从青冈县 2号村北“老卜
奎道”为起点，向西北沿“老卜奎道”划出一个长方形，暂借给青冈县使用。

　　3、青冈县2号村的造林地仍归青冈县管理，但不能再造新林。

　　4、1965年青冈县在安达县境内打的羊草仍归青冈县所有， 苇塘按双方协议的草原界线执
行。

　　5、以前签订的协议，不管是口头或书面的，凡与本协议有抵触的一律按本协议执行。

　　(三)安达畜牧农场与南来公社的草原、苇塘纠纷。这起纠纷持续多年，致使草原、苇塘受
到严重破坏。在经过场、社双方协商，意见达成一致的基础上，安达县人民委员会于1966年10
月作出决定：

　　草原：将安达畜牧农场的放牧地划拨给南来公社55垧，具体位置在双方原基本商定的地块，
即定为今后场、社行政界线。

　　苇塘：从安达畜牧农场现在使用总面积中，划拨给南来公社 1/2。本着有利于双方管理使
用的精神，具体位置由双方协商议定。此决定下达后，经双方互派代表进行测量划界，拟立边
界协议书，从此草原苇塘纠纷了结。

　　1975年，安达县与大庆油田签定关于调整行改区划界线和互换草原议定书。

　　1976年，安达县成立解决土地纠纷及划界领导小组，对建国以来的几个较大的土地纠纷问
题进行处理。

　　1982年，全市土地划界时，又对以上议定的界线重新进行认定，除个别地段有所变动外，
其它界线基本上与1962年一致。此后，大的土地纠纷从未发生。各乡镇均守界生产，进行中长
期土地利用和规划，保证土地资源合理利用。