第一节 预算管理



　　一、管理体制

　　土地改革后，城乡经济呈现向荣局面，财政管理重点：一是做好公粮徵收；二是努力收税，
解决财政赤字。国民经济恢复时期，在全国实行统收统支的财政管理体制的同时，地方预算收
入统一上缴，支出由省拨付报账，并按1951年中央颁发“关于财政收支系统划分的规定”，财
政分中央、大区、省三级管理，县属省级财政。1953年进入第一个五年计划，为适应大规模经
济建设的需要，财政权限下放，实行中央、省、县三级管理体制。县为一级财政，“分级管理，
收入分类分成”和“超收分成，以收定支”。在财政上反对两种倾向，一种是冒进，将收入除
去上解外，全部分出去；一种是保守，有钱不用，妨碍建设事业的进行。采取了在财政收入中，
保留一定的预备费。既有回旋余地，又体现有多少钱办多少事，县收支平衡略有节余。为保证
乡镇财政工作进行，1956年，县颁发了“乡镇财政预决算管理的规定”，“乡镇财政开支标准
的规定”。并核定了乡级预算指标，调动了增收节支的积极性。当年的契税、牲畜交易税、屠
宰税以及1955年前的公粮尾欠和各项税收，柳条、草田、公产变价、罚没收入等完成16.3万元。
1957年完成24.8万元。对各乡超额完成部分，留给乡镇 30%，体现多收可以多支的原则。但挖
潜多收分成，限定不准用于增编或提高工资福利开支上。

　　1959年至1970年，调整财政管理和预算体制。贯彻调整、巩固、充实、提高的方针，实行
收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变的办法。此间，惟有1964年入不敷出。

　　1971年，改进财政管理体制，贯彻“在中央的统一计划下，让地方办更多的事”的指示。
实行“定收定支、收支包干、差额补贴、结余留用、一年一定”的办法，从发展经济着手，狠
抓增产节约，挖掘潜力，收入超收和支出结余，都归地方支配使用，短收与超支，由地方自求
平衡。在支出中，除企业流动资金和人白下乡安置费专款专用外，其余县财政统筹安排，留有
余地，调剂使用。要求预算单位“力求节省，用较少的钱办较多的事”。超收与结余用于发展
工农业生产，适当补助事业与行政经费不足，限制了搞楼、堂、馆、所。

　　1972年，中央对管理体制作局部调整，县级不再实行预算收支包干。执行总额分成，收大
于支按比例上缴，支大于收差额补助。1972年省补差额 157.4万元：1973年补84.7万元。1974
年至1975年，试行预算收入按固定比例分成，支出按指标包干的办法。1976年、1979年，实行
定收定支、增收分成、节支留用、超支不补的预算管理办法。从1971年以来，实行定收定支、
收支包干；总额分成、一年一定；超收分成、节支留用等办法，虽则形式不同，其实质是统收
统支，在省级预算内吃“大锅饭”，9年间省给拨补3 216.2万元。

　　1980年，随着经济体制改革，财政管理体制改为“划分收支、分级包干、节约归己、一定
五年不变”的新体制，望奎为试点县，改“大锅饭”为“分灶吃”。在收入上，除工商税作为
国家对地方的调剂收入外，其余全部划给了地方。在支出上，除基本建设、科技三项费用、小
型农田水利补助、抗旱防汛等项，仍由省专项拨款外，其余均由县根据事业发展需要和可能进
行了安排。1985年起实行“划分税种、核定收支、分级包干”新财政管理体制。根据省核定和
行署财政确定的收支包干基数，核定给望奎县财政收入包干基数541.8万元，支出包干基数1 046.1
万元，定额补助 504.3万元。坚持了以收定支、量入为出、收支平衡、略有节余的原则，压缩
支出，消灭赤字。

　　二、体制改革

　　省确定望奎县于1980年 1月改革实施变统收统支为“划分收支，分级包干”的新体制。首
先划分收支范围，对机关、团体、企业、事业单位实行收支包干，“砸大锅，立小灶，分灶开
饭”，明确了权力责任。做到权责结合，各行其职，各负其责，充分发挥了机关、团体、企事
业单位管理收支的积极性。

　　实行新体制的具体内容是：“收支包干，结余留用，超支、亏损不补，一年一定。”通过
定收、定支办法，对企业单位确定利润，包干定额，超收全部留给企业，完不成包干定额单位，
用福利基金，企业基金或经理基金，大修理基金抵补。亏损企业在上年亏损基数上，减去不可
比因素，再减国家规定扭亏30%的限额，农牧三场40%限额，为亏损包干定额，减亏额全部留给
企业，超亏不补。对各机关、事业单位，确定费用支出包干定额，超支不补，结余全部留给单
位自行支配。

　　包干定额的计算口径：利润包干定额，根据1979年实现额加处理三项挂账，二项损失，一
次性支出因素。减调薪、补贴、降价因素，再按省计划会确定工交企业产值增长5%。亏损企业
扭亏限额，及企业成本降低2%的要求计算。商业企业商品零售额增长5%‘ 商品流通费降低3%，
扭亏30%，计算包干定额。对行政事业单位支出费用包干，公用经费压缩20%后包干定额。改革
了吃“大锅饭”的体制，扩大了企业自主权，充分发挥了企业的积极性和能动作用。过去干好
干坏一个样，结果盈利的企业如数上缴财政，亏损的企业财政不分泾渭一律退库。影响了盈利
企业的积极性，想干点事业没钱，实行新体制后，超收不分成，全部留给企业，企业有力量扩
大再生产。

　　实行新体制后，各单位财务自决权大了，责任重了，真正发挥了财会人员的职能作用。改
革财政体制后，更加加强财经纪律，做到收入取之合理，支出用之得当，坚持生财有道。通过
收支包干，1980年，县财政收支平衡节余30.6万元。总收入比上年增收 150.3万元，其中企业
收入项下比上年减亏55.1万元，包括农牧三场8.1万元。总支出比上年增加131.6万元。除工业
投资比上年增27.8万元，城市维护自来水工程比上年增35.1万元拨款，以及青年安置费70.2万
元，三项总和133.1万元，加上扣除一次性调资、补贴等因素，全年节支50余万元。

　　三、县级预算管理

　　在调整国民经济的过程中，确保县财政收支平衡。不同时期的侧重点有所不同，集中与分
散程度不一样。三年调整时期集中就更多一些，预算管理更严了，国家税收加征与减免，以及
企业利润留成比例，退库的控制，行政事业费节支，专项投资使用等等高度集中。杜绝了各行
其是，改变各方面比例严重失调的状况以后，对于一些预算单位和企业没有统得过死，适当地
分散与机动。但对临时发生的一切收支项目仍严格履行预决算审批制度，并下发了预算管理规
定：

　　一、各预算单位一切经费，在县核准的年度指标内开支。属于指定专项或临时性开支，须
提出详细的具体开支预算。报财政，经批准后方可开支。

　　二、严格掌握办公费的开支，按规定标准执行。能用的办公用品要利用，利废利旧节约开
支。各单位订阅报纸，除县委办、宣传部、档案、图书单位根据规定适当订阅，一般部、办、
局、乡订人民、黑龙江日报、参考消息各一份，乡武装部可订解放军报。

　　三、建立健全电话费使用，各单位严格控制长途话使用，建立长话簿，能用信办的不要打
电话。

　　四、会议严格控制，各单位必开的会，须经县委主管领导批，力争长会短开，能合开不单
开，能在下面开不在上边开，能徒步不坐车。县开会，县直属人员一律在家就餐，不发补助。
会议材料一般不铅印，必须铅印经领导审查批准方可开支。

　　五、控制外调和差旅费开支，减少不必要的出差，压缩时间，一人可以不去多人。能在本
县解决的不要派人外调，必调派人，应拟提纲，选路线，禁借外调探亲访友，游山玩水逛景。

　　六、严禁滥发补助费，职工参加县统一组织各种活动，植树、修路、支农一律没补助。须
加班经领导批，超过夜11点，按规定补助夜餐费。

　　七、控制集团购买力，省规定17种禁购品须购，报财政转省批，属于其余控购品购时报财
政批，否则商业不开发票。

　　八、加强公费医疗管理，健全制度，对患者因病施药，扭转小病大养，一人享受全家用。

　　九、严格控制职工借款，预算与企事业生产资金不得用于借款。

　　十、遵守财经纪律，执行财务制度。一切罚没收入、赃款赃物按规定上缴，任何单位不准
劫留或动用变卖。

　　四、乡镇预算管理

　　1958年并村划乡之后，建立乡镇一级财政，下发了预算管理办法的规定：一、管理原则

　　1、乡镇预算按乡镇事业计划及收支指标，汇编乡镇预算。报县批准， 年终报送年度决算。

　　2、乡镇年度预算核定后，总收入不应减少并争取超过， 总支出不应突破应历行节约。执
行中如收入超过或支出减少所余资金，转上年收入。对短收或超支，由各乡镇自求平衡。

　　3、预算执行中，认为有必要调整变动时，在不增加编制， 不提高工资等情况下，可以调
整预算，并报县备查。

　　4、凡两个乡以上共同举办之事业所需经费，由所受益乡共同负担之。

　　5、乡镇对大队和生产队的财务， 负领导与监督之责。由大队到生产队之桥涵、道路维修
费用等，由大队自行筹划，不列入乡镇预算。

　　二、收支范围

　　1、收入部分

　　各项税收：牲畜交易税、屠宰税、车船使用牌照税。

　　其他收入：契税、柳条款、草田款、公产变价、死树木、罚没等。

　　预算拨款：县财政部门在预算内拨款补助。

　　自筹经费拨款：县财政部门在自筹费内拨款补助。

　　2、支出部分

　　乡召开人民代表大会经费，乡镇行政经费：工资、取暖补贴、调干安家补助费、办公费、
烤火费、旅差费、一般设备购置费。

　　自筹经费支出：炊事员补贴、会议费、修缮费、通讯员费用。

　　三、手续制度

　　严格执行编制，不准擅自增加，开支标准突破指标或超标准不予报销。

　　房屋修缮及购置费：必须造报预算，批准后，掌握开支，只准节余，不准突破。

　　各种会议禁止会餐、看戏、看电影、买糖果、发纪念品、照团体相。

　　五、财务管理

　　财政收入 40%来自国营企业，支出有相当一部分用于企业扩大再生产。在收益分配、资金
使用上鼓励企业增产节约，改进经营管理，加强经济核算，使企业行其事、有其权、负其责、
受其益。

　　财政支援社队资金，一是预算资金，以财政拨款方式支援；二是信贷资金，以银行贷款方
式支援；三是地方机动财力。预算资金和地方机动财力属于财政无偿支援。“二五”计划期间，
用于贫队投资拨款 292.7万元。三年调整期间，投资54万元。“三五”计划期间投资21.5万元。
“四五”计划期间投资154.4万元。“五五”计划期间投资330.5万元。“六五”计划期间投资
204.2万元。25年总投资为1 057.3万元。 除此用于小型农田水利投资 1 429.7万元，用于农
机价格补贴，农机件降价损失拨款590.8万元。三项支援农业费占财政总支出的9%。

　　望奎农牧三场从建场以来，实行的财务管理体制，基本上是“供给制”的统收统支办法，
有了利润上缴，发生亏损由财政如数拨补。三场所需基建投资，流动资金由国家给，客观形成
办好办坏一个样，增产减产一个样，盈利亏损一个样，亏多亏少一个样，助长企业依赖思想，
靠财政补贴过日子。亏损严重的1976年，财政一年补贴65.6万元，平均每个职工补贴 200多元。
从“四五”到“五五”期间连续十年农牧三场亏损457.7万元。

　　对农牧场由定额补贴到财务包干办法实行后，促进了权力和责任的统一，实现了增产增收。
在规定定包费用内，有权合理安排各项费用开支，超额完成任务的部分全部留下，短收自已负
担。就此将扩大经济权力和加强经济责任结合起来，兼顾了国家、企业和个人的利益，调动了
广大职工积极性。农场为了完成财政包干任务，对基层实行了“定产量、定成本、定利润、超
产奖”的三定一奖办法，实现减亏增盈，改变了干与不干一个样的吃大锅饭现象。严格了经济
核算制，推动了经营管理的改善，初步做到劳动有定责，生产有定额，成本有核算，增强了自
筹资金能力，促进了生产建设。财务包干结余日益增多，机械设备更新，场办工副业产值上升，
机械化程度大大提高。在生产发展基础上，职工生活也有一定改善。

　　1964年11月20日，颁发了县卫生事业单位财务管理试行办法，九章三十五条实施细则。对
县医院采取“金额管理、定项补助”的办法。对公社卫生院采取“金额管理、差额补助”的办
法。对防疫站、保健站实行金额预算管理。

　　本着统一计划、分级管理、 条块结合的原则，财政、 商业于1971年 9月30日联合做出对
《商业企业财务管理若干问题的规定》。贯彻执行“八不准”：不准挪用和抽调企业流动资金；
不准搞计划外基本建设；不准赊销、预付；不准接受外部门摊派人、钱、物：不准随意增设网
点、人；不准扩大开支范围；不准提高福利待遇和开支标准：不准用公款请客、送礼、看戏、
电影、照相。人人管家理财。