第二章 农业
第一节 土地开发、管理


一、开发
土地开发始于17世纪中叶，距今已330余年。清顺治年间，南迁来此定居的达斡尔族，就
在渔猎游牧的同时，开垦土地，兼事原始的农业生产。康熙二十五年(1686年)，清廷为抗御
沙俄侵扰，令索伦、达斡尔官兵于墨尔根耕种，共田1160垧，由户部差官监督耕种。继之，
又增官庄11座，每庄设领催1人、壮丁10人、耕牛10头，专事屯垦；墨尔根境内的7个驿站，
亦组织站丁就近开垦土地，以获糊口之粮。除官庄、驿站经营的“官田”外，八旗各佐丁众
还经营“旗地”。康熙二十九年(1690年)，清廷决定将居住墨尔根之总管索伦安珠护等耕种
的2000余垧(折合1.8万亩)官田分给移驻来此的官兵耕种。雍正六年(1728年)，自齐齐哈尔移
来汉军旗二佐，屯垦戍边。乾隆二年(1737年)，在驻守墨尔根官兵中挑选善农耕者110人，携
家屯垦。乾隆年间，墨尔根境内官庄增至15处。嘉庆十三年(1808年)，墨尔根城及所辖官庄
、驿站、旗营共有耕地1.2万垧(折合11万亩)。因清廷把东北视为“祖宗发祥圣地”，实行封
禁政策，土地开发受到严格限制。
嘉庆十七年(1812年)，墨尔根始行招佃试垦试种制度，六年后始对试垦地征赋，因“封
禁”政策有所松动，土地开发有所扩大。光绪五年(1879年)，墨尔根改行移民就垦政策，从
冀、鲁、豫、辽、吉等省移民来墨尔根一带领荒垦殖，使土地开发得以加快。至民国2年(19
13年)，县内实有耕地31700垧(折合29.2万亩)，比放垦前增长1.6倍。此后，由于政局动荡，
日军侵扰，租税较重，自然灾害频繁，民不安居，许多农民被迫弃耕外逃，耕地荒芜，1934
年(伪满康德元年)时县内仅存耕地8.5万亩，只相当于1913年耕地面积的29%。1936年(伪满康
德3年)，日本侵略者为巩固殖民统治，掠夺物质财富，开始在县内设置“开拓团”，圈占熟
地并大量开荒，三年后“开拓团”增至11个，共布点28处，使耕地面积增至50万亩。但由于
日伪政权的残酷压迫和封建地主的盘剥，迫使许多农民外逃，原来的耕地有的被撂荒，耕地
面积有所下降，至解放前夕全县实有耕地30余万亩。
解放初期，党和政府通过土地改革、大生产运动等措施，鼓励农民复垦撂荒地，耕地面
积再次回升，1948年10月土地改革结束时全县耕地已恢复到60万亩。1949年，东北人民政府
在县内始建第一批公营农场，加速荒原开发，奠定了九三垦区的基础，是年末全县实有耕地
增至64.2万亩。进入国民经济恢复时期后，党和政府确立农业是国民经济基础的指导思想，
致力于扩大农业生产规模，国营农场大量开荒，鼓励农民就近开荒，安置外省移民参加开荒
，使耕地面积逐年增加。1955年，省公安厅又在县内建立8个劳改农场(后合编为4个农场)，
大量开荒。1959年时，全县耕地面积增至229.9万亩，比1949年增长近2.6倍。1960年后，外
地部队、机关、企业来县兴办各类农副业生产基地共50处，均自力更生开荒建场，国营农场
和农村社队不断扩大耕地面积，至1971年全县耕地面积增至425.1万亩，比1959年增长84.9%
。1972年后，县内先后新建6个垦区，开荒建点，建成6个公社，农村社队、国营农场继续扩
大耕地面积。此间，出现只考虑扩大耕地面积，忽视保护其他自然资源，导致毁林开荒、毁
草开荒的倾向。至1978年，全县耕地面积增至495.3万亩，比1971年增长16.5%。中共十一届
三中全会后，加强对土地开发的管理，强调因地制宜、保护森林和草原、恢复生态环境，严
格控制开荒数量，对盲目开荒造成水土流失的地块采取退耕措施，使土地得到适度开发，走
上良性循环的轨道。至1985年，全县耕地增至538.3万亩，比1978年增长8.7%，比1949年增长
近7.4倍。
二、管理
土地管理始自清代开垦土地之初。清雍正十二年(1734年)，在墨尔根副都统衙门内增设
管理官庄的屯官，负责对经官府批准开垦、种植的土地进行统计，按数征收各种赋税，始有
兼管土地的官员。光绪三十年(1904年)，墨尔根副都统衙门下设清丈局(翌年改称垦务局)，
专司垦殖事务，始有兼管土地的机构。民国时期，县内土地先后由一科、实业科和建设局管
理。伪满时期，伪县公署先后由内务局、产业科兼管土地，并在各区公所设立兴农小组，兼
管农事调查。
解放后，国家和省政府先后颁布了一些土地管理政策、法令，土地管理机构逐步加强，
土地管理状况得到改善。1948年10月，在土地改革结束时，县政府通过丈量土地，向农民颁
发了“土地照”，明确了土地的所有权和使用权。1949年，县人民政府增设农业科并配备专
人管理土地，对土地划拨和变动进行登记。1956年起，在农业科内增设农政股，统一管理农
村土地。1961年，省人委颁布《黑龙江省土地管理暂行办法》后，县人委组建土地管理委员
会，管理县内土地，县土地管理委员会办公室设在农业局农政股，具体负责各类生产用地的
规划、签约、呈报、转批、划拨和土地划界、纠纷调处等事宜。1972年，县革委增设开荒管
理机构，负责组建新垦区，协调开荒的有关事宜。1974年，嫩江县会同国家、黑龙江省和黑
河地区有关部门，对县内的荒地资源进行考察，为开发利用提供了依据。1981年，黑龙江省
人大常委会颁布《黑龙江省土地管理暂行条例》后，县人民政府发布了《关于加强土地管理
的布告》，每年春季都开展土地法规宣传活动，查处违法占地，还进行土地资源概查和土地
划界，向用地单位颁发土地证，使全县的土地管理进入依法整治的新阶段。1984年1月，在县
级机构改革中，单独设立嫩江县土地管理办公室，由县农牧渔业局归口管理，各乡镇设土地
管理站，配备专职土地管理员；各行政村设土地管理小组，形成了土地管理体系。是年12月
，经县人大常委会审议批准，县政府颁发了《嫩江县土地管理实施细则》，从1985年1月1日
起实施。通过依法管理土地和清理违法占地，使“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”
的基本国策得到初步落实。

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