第二节 实施内部政企分开改革



　　一、改革工作的组织实施

　　2000年底，总局党委（扩大）会议报告提出，积极探索垦区政企分开的实现形式，加快建
立现代企业制度，实行集团母子公司管理体制。在绥滨农场试点的基础上，进一步扩大试点范
围，采取内部政企分开形式，在农牧场建立相对独立的社区管理委员会，分离企业办社会职能。
2001 年4月，总局党委、总局下发《关于推进农场内部政企分开若干问题的意见》文件，就改
革的指导思想、基本原则、目标任务、实施步骤、试点单位和组织领导等作出了明确规定。选
定九三分局和大西江、八五一一、绥滨农场为总局试点单位，各分局选择2～3个农场为分局试
点单位，先试点后推开，计划两年时间改革推进到位。

　　2001年4月，总局组成了联合调查组，到有关农场进行调查研究。2001年5月，总局工作组
深入九三分局大西江农场进行为期一周时间的典型剖析，就社区管理机构设置及人员编制、资
产划分和经费测算、劳动工资和社会保障、工会经费核算和会计机构设立、社区居民委员会建
设等具体技术和方法问题进行专题研究。在综合大量调研成果，充分研究讨论的基础上，指导
大西江农场研究制订了《黑龙江省大西江农场内部政企分开改革实施方案》，制定了《关于试
点农场实施内部政企分开有关问题的指导意见》，对试点农场发挥示范作用和全面实施农场内
部政企分开改革起到了重要的指导作用。到2001年底，31个试点农场全部完成了试点方案的制
订、报批和“六分开”工作，初步确立了农场内部政企分开体制框架，以及实施改革的操作程
序和方法，为整体推进积累了经验、奠定了基础。

　　2002年 4月，总局党委会议讨论通过了《关于全面推进农场内部政企分开的意见》。《意
见》就小型农场社区管理机构设置，实行三级管理的大型农场社区管理机构设置，上市农场政
企分开和社区管理机构设置，上市农场资产划分、经费核算和财务管理，上市农场与社区党群
机构设置，友谊农场建政和剥离上市后遗留的问题，分离独立厂矿企业办社会职能和加强制度
建设等一系列具体问题作出了明确规定，对全面推进改革做了统一部署。各分局、农场和独立
厂矿企业按照总局党委的要求，积极稳妥、健康有序地全面推进内部政企分开改革。

　　二、内部政企分开改革的主要内容

　　实行内部政企分开，是垦区继农业经营体制改革之后的一次重大管理体制改革。

　　（一）内部政企分开的概念。所谓内部政企分开，就是在垦区内部将企业生产经营职能与
社会行政职能分开，将企业生产经营管理机构与社会行政管理和公共服务机构分开，将企业生
产管理人员与社会行政管理和公共服务人员分开，将企业经营性资产与社会公益性资产分开，
将企业管理费用与行政和社会性经费分开，将企业财务核算与行政和社会事业财务核算分开，
即政企职能、机构、人员、资产、费用、核算“六分开”。

　　在组织形式上，按照内部政企分开的要求，在农场（厂、矿）内部设立社区管理委员会，
承接农场分离的社会行政和公共服务职能。同时，结合北大荒农垦集团组建，将总局、分局的
组织机构进行适当调整和分离。按照一套机构、两块牌子、综合部门合并合署、社会行政与经
营管理部门相对分开的原则，组建集团总公司和分公司，将总局与集团总公司、分局与分公司
相对分开。在垦区内部形成社会行政和企业运营两个相对独立、又相互联系管理系统。在运行
方式上，总局、分局、社区管理委员会，作为垦区行政主体，依据省人大和省政府授权委托，
负责对垦区社会行政工作实施系统管理；集团总公司、分公司、农牧场和国有及国有控股工商
运建服企业，作为北大荒集团成员企业，实行母子公司管理体制。

　　（二）以政企职能分开为核心实施“六分开”。

　　政企职能分开。实行内部政企分开，首先是依据法律文件合理划分农场的政企、社企和政
事职能，将农场承担的社会行政职能分离给社区管理机构，将企业生产经营职能留在农场。从
精简效能和农场实际出发，将农政、林政、畜政 、渔政、水政等与农业生产经营密切相关的
行政职能暂留在农场，寓管理于服务之中。

　　机构和人员分开。以职能分开为基础，将农场政企、社企、政社机构及人员分开。一是管
理机构分开。将农场的民政、教育、卫生、劳动、建设、武装等行政管理机构分离给社区，将
农业、林业、畜牧、渔业、水利、科技、企管、审计等企业经营管理机构留在农场，党群工作
机构共设，财务机构合并合署。二是社会公共服务与企业经营机构分开。将学校、医院、幼儿
园、托儿所、广播电视等社会公共服务机构分离给社区，农林牧渔生产经营单位和场办工商运
建服企业等营利性机构留在农场，将个体私营企业分离给社区，将国有及国有控股企业留在农
场。三是政社机构分开。把教育行政管理机构与学校分开，卫生行政管理机构与医院分开，把
妇幼保健和卫生防疫的行政职能并入卫生行政管理机构，医疗服务职能并入医院。按照人随岗
位走的原则，将农场现有管理人员、社会服务人员和生产人员分离到社区或农场。农场与社区
管委会职能分离，机构分设，人员分开，实行两套机构、两块牌子。

　　资产、费用及核算分开。在分离职能的基础上，把农场的经营性资产和社会公益事业性资
产分开，农场管理费和社区事业费分开，农场财务核算和社区财务核算分开。一是在保持农场
法人财产权不变的前提下，按照谁占用谁拥有使用权的原则，界定农场与社区的财产使用权，
分别核定其资产占有量，把农场的经营性资产与社会公益事业性资产分开，实行分账核算与监
管。二是坚持定员定编、定项限额、量入为出的原则，以前三年财务决算为依据，确定社区经
费预算的范围、项目和来源，将社区经费与企业管理费分开。三是确定分离资产、经费与账目
的基准日，规范资产、经费和账目分离处理办法，农场与社区分别按照企业和事业会计制度，
各自建立独立的财务核算体系，分账核算。

　　（三）区别农场类型分类指导。垦区104个农牧场规模差异很大，最小的农场总人口1 511
人、土地总面积663公顷，最大农场总人口10.4万人、土地总面积18.9万公顷，不同类型的农场
所承担的社会职能不尽相同。在实施内部政企分开改革中，根据农场类型的不同，确定人员编
制和机构设置，进行分类指导。对大中型农场要求政企机构分设，社区与农场主要领导不交叉
任职，两套机构，两块牌子。小型农场按照“一套机构，两块牌子”的原则，设置社区综合管
理机构，社区与农场主要领导可以交叉任职。在具体机构设置上，不强调上下机构对口，有些
相关机构可保留牌子，合署办公，一人多职。在人员编制上，按照定职能、定机构、定人员的
原则，严格按照农场类型确定社区管理机构（包括党群机构）人员编制，每场平均30人，小型
农场平均16人，大型农场平均42人，拉开编制档次。

　　（四）统一标准，统一措施。内部政企分开是一项技术性很强的工作，在实施改革过程中
坚持统一标准和统一技术措施。统一农场类型划分标准。根据社会构成基本要素，采用总人口、
土地总面积和经济总量三个主要社会经济统计指标，作为划分农场类型的测算指标，确定权数，
以各农场平均指标值为基数，以2000年底统计年报数为测算依据，计算各场社会经济构成综合
指数。按社会经济构成综合指数把农场分为5 个类型，根据农场类型大小确定管理机构设置和
人员编制。

　　（五）同步推进配套改革。实行政企分开的根本目的是为了减轻企业办社会负担。减轻企
业社会负担必须靠改革来解决。在实施改革过程中，坚持主线牵动，同步推进配套改革的原则，
把内部政企分开改革与国有企业产权制度改革、事业单位转企改革结合起来，降低改革成本，
尽可能地减少社会公共开支补贴。

　　三、内部政企分开改革取得的成果

　　到2002年底，104个农牧场和4家承担社会职能的厂矿企业内部政企分开改革已基本全部推
进到位。在农场（厂矿）内部共设立了108个社区管理机构和160个社区居民自治组织，分离了
企业办社会职能，实现了内部政企分开。据初步统计，分离到社区的社会管理服务人员45 138
人，占企业全部职工总数的12.6%，其中社区机关管理人员3 204人，平均每场（厂矿）29人；
分离社会公益性资产16.2 亿元，占企业全部资产总额的9.2%；测算社区经费支出总额12.58亿
元（不含政策性支出、公共基础建设投资和财务费用），其中财政拨款3.84亿元，占经费支出
总额的30.5%；事业创收2.22 亿元，占17.6%；企业补贴6.52亿元，占51.9%。实行政企分开后
社区和农场机关管理人员比分开前减少977 人，减少管理费用支出0.28亿元；2002年总局对农
场社会性支出财政补贴比2000年增加0.84亿元，这两项因素减轻企业社会负担1.12亿元。