第四节 新的土地承包制度出台



　　2005年10月24日，总局党委、总局印发了《关于完善国有农场土地承包经营制度稳定土地
承包关系的指导意见》。

　　《指导意见》从垦区出现的“包地难”和“包地热”的现象入手，认真分析了垦区土地承
包存在的主要问题。针对垦区实际，完善土地承包经营制度。《指导意见》提出：要以党的农
业基本政策为指导，以国家相关法律法规为依据，坚持从国有农场的企业和社会双重属性出发，
坚持现代农业发展方向，坚持土地规模化、市场化经营取向，坚持效率与公平兼顾，正确处理
国家、企业、个人三者利益关系，正确处理人口、资源、环境关系，使土地承包经营规范化、
法制化。《指导意见》的主要内容如下：

　　一、巩固和完善国有农场双层经营体制

　　（一）稳定统分结合的双层经营体制。国有农场是国家投资设立的农业企业，是依法自主
经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。以职工家庭承包经营为基础，“大农场套
小农场”、“统分结合”的双层经营体制，是经过长期探索形成的农业经营基本制度。这种制
度不仅可以实行劳动密集型小规模经营，又可以借助现代生产手段进行大规模经营，符合垦区
现代农业发展要求。国有农场统分结合的双层经营体制要长期稳定，并在实践中加以完善。

　　（二）确立国有农场的资产经营主体地位。土地是农业的基本生产要素。与农村集体经济
组织土地所有权性质不同，国有农场土地是依法取得使用权的国有土地，包括农业用地、建设
用地和未利用土地。国有农场作为双层经营的资产经营主体，对依法划定的国有土地资产享有
使用、收益的权利，通过对耕地、园地、林地、草原、养殖水面，以及荒山、荒丘、荒沟、荒
滩等农地资源的发包经营，实现土地权益。

　　（三）巩固家庭农场的生产经营主体地位。家庭农场、联户家庭农场等，是双层经营的生
产经营主体，通过承包方式取得国有农场土地的使用权、收益权，在农场指导下，自主从事农
业生产经营。

　　国有农场设立的管理区，是其派出机构，依据农场委托行使土地发包和指导服务职能，不
是一级经营层次。不能以管理区取代国有农场的资产经营主体地位，也不能取代家庭农场的生
产经营主体地位。不能改变双层经营体制搞多层经营。

　　二、完善土地承包经营制度

　　（一）完善土地承包组织方式。国有农场土地实行家庭承包、联户家庭承包、合作经济组
织和股份合作企业承包等多种形式的土地承包制度。不宜采取家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、
荒滩，采取招标、拍卖、公开协商方式承包。

　　家庭承包，是指农场农业职工、农业劳动力以家庭为单位承包农场土地，在农场指导下，
自主从事农业生产经营，自我投入，自主生产，自负盈亏，自担风险。独立承包农场土地的家
庭，统称家庭农场。以从事种植业、林业、牧业、渔业生产经营为主的，分别称为家庭农场、
家庭林场、家庭牧场、家庭渔场。

　　联户家庭承包，是指农场农业职工、农业劳动力家庭之间，本着自愿互利的原则，联合承
包农场土地，共同从事农业生产经营，自我管理，分户核算。联合承包农场土地的合作组织，
称联户家庭农场。

　　国有农场要加强培训，努力提高家庭农场从业人员素质。鼓励和引导有机户与无机户自愿
组合，兴办联户家庭农场等合作经济组织，实行联户承包，推进土地适度规模经营，实现土地、
劳动、机械、资本等生产要素优化配置。

　　（二）合理设定土地使用权配置方式。农场与农村相比，人均土地资源占有多，三分之二
的农场人均耕地面积超过20亩，制度选择空间大。目前垦区已有三分之一的农场实行“两田制”
或“三田制”。

　　实行“两田制”，就是将农场的耕地按其功能设置“基本田”和“规模田”，同时设置“机
动地”。按不同方式发包，确定不同的承包期限，实行不同的承包价格。

　　“基本田”，为基本生活和社会保障田。基本田以管理区为单位分配；未设管理区的，以
农场为单位分配。分配对象为具有农场户籍、在劳动年龄范围内、实际参加农业生产经营活动
的农业从业人员（包括在岗农业职工和没有职工身份但实际参加农业生产活动的职工配偶、成
年子女、落户农民），以及有劳动能力的残疾人。基本田面积以农业劳均10～15亩为宜。基本
田的具体分配对象和标准，各场可根据本场人地资源状况确定。农场要鼓励和引导承包旱作基
本田的承包户种植高效经济作物，以较少的资源获得较高收益。

　　“规模田”，为规模化、市场化经营田。设置规模田的目的，是发挥土地资源和农机装备
优势，推进土地规模经营，主要种植大宗粮食作物。规模田以管理区或农场为单位，按照市场
配置资源原则，通过竞争方式承包。农场在岗农业职工和农业劳动力有权竞争承包本场规模田，
农业劳动力资源不足的农场可以向场外的单位和个人发包。要引导和支持土地资源少的农场跨
场承包。在同等价格条件下，按照先场内、后场外，先职工、后劳力，先有机户、后无机户的
顺序发包。

　　从劳动力就业、产业结构调整和职工资本积累的实际出发，目前应提倡适度规模经营。旱
田一般以每户450～900亩为宜，水田以每户150～300亩为宜；联户家庭承包，规模可适当扩大。
各场可根据本场人地资源状况、现实生产力水平，合理确定规模田的经营规模。

　　“机动地”，原则上控制在耕地总面积的5%以内。主要用于新增农业劳动力安置和基本建
设占用土地、自然灾害损毁土地的调整。农业职工和农业劳动力退休，收回基本田作为机动地
或规模田，使基本田、规模田和机动地保持动态平衡。

　　凡是有年薪收入或工资性收入的垦区各级领导干部、机关工作人员、事业单位职工不允许
承包农场土地，已经承包的，待合同期满后一律退出承包。

　　（三）适当延长土地承包期限。土地承包期限涉及土地承包关系的稳定，应当根据土地承
包方式、土地类型、轮作周期确定土地承包期限。

　　（四）建立土地承包经营权流转制度。承包基本田的，承包方依法取得的土地承包经营权，
在承包期内经发包方同意，可以采取转包、互换、转让等方式流转。流转所得的收益归承包方
所有，任何组织和个人不得擅自截流、扣缴。承包规模田的，承包方如转移到非农产业就业或
自愿放弃土地承包经营权，应将土地承包经营权交还农场，由农场重新发包。承包方交还农场
的土地，场内农业职工和农业劳动力有权优先承包。

　　三、正确处理和把握土地收益分配关系

　　（一）科学确定土地承包费价格。国有农场和家庭农场作为双层经营主体都要追求效益。
土地承包费对发包方是收益，对承包方则是成本。科学确定土地承包费价格，是处理和把握两
者分配关系的关键环节。土地承包费价格的确定，要综合考虑土地承包方式和土地类型、土地
区位、土地等级、作物种类、农产品市场价格等因素，考虑农业的双重风险，兼顾职工增收、
企业增效。

　　（二）合理选择土地承包费实现形式。建立土地承包经营风险共担、利益共享机制，是稳
定土地承包关系的重要制度保障。采取货币形式或实物形式、年初收费或年末收费，不仅要考
虑农场经济运行对货币资金的需求，还要考虑职工群众的承受能力。提倡货币与实物结合、年
初收费与年末收费结合的收费方式。

　　四、加强土地承包和土地承包合同管理

　　（一）土地承包实行合同管理。加强土地承包合同管理工作，正确处理发包方与承包方的
关系，维护合同双方的合法权益，减少合同纠纷的发生。总局、分局农业、林业、畜牧、水产
行政主管部门，负责垦区耕地、林地、草原、养殖水面的承包和承包合同管理。具体负责研究
制定土地承包制度，提出土地承包指导意见；制定格式合同范本；培训土地承包合同管理人员；
调解土地承包纠纷。农场成立土地承包管理委员会，其成员由政研（企管）、农业、林业、畜
牧、水产、财务、统计等部门组成，负责调查核实土地资源利用现状，拟定土地承包方案，组
织有关部门和管理区落实土地承包，签订土地承包合同，收缴土地承包费，审核土地承包经营
权的流转，调节土地承包纠纷。农场司法公证部门，负责土地承包纠纷调节和合同公证。

　　（二）规范合同条款和合同格式。总局有关部门按照国家法律、法规和政策的规定，统一
起草格式合同范本，发挥指导和规范作用。承包合同一般应当包括的条款：（1）发包方、承
包方名称，发包方负责人和承包方代表姓名、住所、身份证号码。（2）承包土地的名称（宗
号）、坐落、面积、质量等级等。（3）承包期限和起止日期。（4）承包土地的用途。（5）
土地承包费金额、缴纳期限和缴纳方式。（6）发包方和承包方的权利与义务。（7）特殊条款。
（8）违约责任。（9）解决争议的方法。

　　（三）规范合同签订和注销。发包方和承包方必须签订书面土地承包合同（一式六份）。
承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。承包合同生效后，发包方不得因承办人、负责
人的变动而变更或解除，也不得因企业分立、合并而变更或解除。土地转包、转让、互换、续
包等变更行为，都必须重新签订土地承包合同，注销原土地承包合同。

　　（四）加强土地承包的民主管理、民主监督。职工代表大会是国有企业实行民主管理、民
主监督的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。农场工会要充分发挥维护职工合法权益
的作用，保证职工依法行使民主管理、民主监督权力。在调整土地承包关系中，涉及土地承包
方式、承包主体、承包费价格与实现形式、承包经营权固定与流转、发包方和承包方的权利与
义务等重大问题，必须拟定科学规范的土地承包方案，通过职工代表大会审议。土地承包情况
要纳入场（厂）务公开管理，向职工群众公示。

　　五、明确土地发包方和承包方的权利与义务

　　（一）土地发包方的权利与义务。 （1）有权监督承包方依照土地承包合同约定的土地用
途和土地使用权限，合理开发利用和保护土地。对承包土地弃耕撂荒 1年以上的，发包方有权
终止承包方土地承包行为，收回土地和应收费用。 （2）有权督促土地承包方按合同定上缴土
地承包费。对未按土地承包合同约定的额度和期限缴纳承包费的，发包方有权收回土地，并追
缴所欠的土地承包费及违约金。 （3）有权制止承包方损害承包土地和其他资源以及破坏地面
生产设施的行为。 （4）维护承包方土地承包经营权，不得干预承包方正当的生产经营活动，
不得非法变更、解除承包合同和随意调整已发包的土地。 （5）依照土地承包合同约定，为承
包方提供生产、销售、技术、信息等公共服务。

　　（二）土地承包方的权利与义务。 （1）依法享有承包土地的使用、收益和土地承包经营
权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品（土地承包合同另有约定的除外）。基本田
土地承包经营权经发包方同意，可以转包、互换、转让。 （2）承包方经发包方同意。对其在
承包地上投入建设生产设施并形成固定资产的，土地承包经营权流转时，可在发包方主持下，
由前后承包方协商处置。承包地依法被征收、占用的，农场可另行调整承包地；如造成损失的，
承包方有权要求征地、占地一方给予相应补偿。 （3）承包期满，在同等条件下，原承包人享
有优先承包权。承包方达到退休年龄，应交回原承包土地，也可经农场同意继续承包。 （4）
依照土地承包合同约定，足额缴纳土地承包费。 （5）接受发包方在农业生产基本制度及新技
术推广等方面的管理、指导和监督；维护土地的农业用途，不得用于非农建设。

　　六、增强对耕地以外资源性资产的

　　开发利用和经营意识

　　（一）科学合理地开发利用土地资源。依法管理、保护和合理开发利用场区内的自然，搞
好环境保护和污染防治，提高自然资源利用率，是国有农场必须履行的责任和义务。垦区自然
资源科学开发利用还蕴藏着巨大的潜力。应当依靠科技进步，在依法保护生态环境的前提下，
引导职工合理开发利用林地、草原、养殖水面等自然资源，提高自然资源利用率。

　　（二）拓展资源性资产收益空间。林草水等自然资源与耕地一样，都属于资源性资产，都
是国有资产的重要组成部分。在非耕地资源性资产经营中获取收益，有利于减轻耕地的负担，
更好地处理土地承包经营的利益分配关系。在林草水等资源性资产经营中，要完善承包经营制
度，引入市场竞争机制，解决承包费过低等国有资产收益流失问题。

　　七、健全和完善农业社会化服务体系

　　（一）高度重视农业社会化服务体系建设。提高土地产出率是发包方和承包方的共同追求，
也是发展现代农业的必然要求。健全和完善社会化服务体系，对于家庭农场健康发展至关重要，
也是稳定土地承包关系不可或缺的一环。要加强国有农场公共服务体系建设、完善职工群众自
我服务组织、发挥龙头企业服务功能，形成多角度、全方位、全过程的农业社会化服务体系。

　　（二）加强农场公共服务体系建设。国有农场作为双层经营的发包主体，要为家庭农场和
平经营提供必要的社会公共服务。要加强农业基础设施和生态环境建设，提高抗御自然风降和
可持续发展的能力；加强农业技术推广和技术培训体系建设，促进新品种、新机具、新技术的
引进、试验、示范和推广；加强动植物防疫检疫体系建设，提高防病灭病能加，保障农畜产品
安全；加强农业信息服务体系建设，促进信息资源的开发利用；加强政策扶持引导，促进产业
结构调整，加快从土地分离农业富余劳动力。正确处理服务与管理的关系，不能以管理代替服
务，或违背承包方意愿强加服务。

　　（三）加强农业专业协会建设。随着农场“撤队建区”改革的逐步深入，农业服务体系建
设取得重大突破。一些农场的农业协会、农机协会、畜牧协会等已经成为职工自发组织、自我
管理、自我服务的群众性合作经济组织。在双层经营体制下，农协作为农场与职工联系的桥梁
和纽带，在实现农业社会化大生产中显示了巨大的生命力。要学习借鉴国内外农协的成功经验，
坚持组织引导、农户自愿的原则，组建各类专业协会，作为民间合作经济组织，承担本行业产
前、产中、产后全方位服务，完善社会化服务体系。

　　（四）发挥龙头企业的服务功能。随着农业产业化经营的推进，垦区龙头企业迅速崛起并
不断发展壮大，成为拉动垦区经济增长、实现农业社会化大生产的重要骨干力量。龙头企业要
充分发挥市场开拓功能，通过“订单”，把千家万户家庭农场纳入到社会大生产轨道；充分发
挥技术扩散功能，把原料基地作为“第一车间”，为基地提供必要的信息、品种、技术、标准
等服务。

　　八、加强土地承包工作的组织领导

　　（一）把土地承包纳入重要领导议程。土地承包制度是农业经济的一项基本制度。完善土
地承包制度，既是一个经济问题，也是一个社会问题、政治问题。要充分认识到土地承包工作
的长期性、复杂性和艰巨性，加强对土地承包工作的组织领导，认真研究，精心组织，周密实
施。

　　（二）稳妥推进土地承包方式调整。实行“两田制”，涉及原有的土地承包关系，需要一
个调整过程。土地承包经营权已长期固定的，原则上继续履行承包合同，待合同期满后再行调
整；也可以经过法定程序协商调整。

　　（三）加强对土地承包工作的指导。土地承包涉及方方面面利益关系。农业、林业、牧业、
渔业等有关行政主管部门，要充分发挥各自的职能作用，加强对土地承包的调查研究，指导农
场建立长期稳定的土地承包关系。政研、发改、财务、统计等相关部门，要紧密配合，帮助解
决土地承包中遇到的各种难题。

　　《指导意见》的核心问题是对国有农场土地使用权配置方式作出了明确规定：耕地面积在
10万亩以上的农场，原则上实行“两田制”；耕地面积不足10万亩的农场，可在分局指导下自
行确定土地使用权配置方式。实行“两田制”，就是将农场的耕地按其功能设置“基本田”和
“规模田”，同时设置“机动地”。按不同方式发包，确定不同的承包期限，实行不同的承包
价格。

　　“基本田”，为基本生活和社会保障田，实行定项限额收费（只收取五项社会保险费和农
业保险费）。基本田以管理区为单位分配；未设管理区的，以农场为单位分配。分配对象为具
有农场户籍、在劳动年龄范围内、实际参加农业生产经营活动的农业从业人员（包括在岗农业
职工和没有职工身份但实际参加农业生产活动的职工配偶、成年子女、落户农民），以及有劳
动能力的残疾人。基本田面积以农业劳均10～15亩为宜。基本田的具体分配对象和标准，各场
可根据本场人地资源状况确定。农场要鼓励和引导承包旱作基本田的承包户种植高效经济作物，
以较少的资源获得较高的收益。

　　“规模田”，为规模化、市场化经营田，实行协商定价。设置规模田的目的，是发挥土地
资源和农机装备优势，推进土地规模经营，主要种植大宗粮食作物。规模田以管理区或农场为
单位，按照市场配置资源原则，通过竞争方式承包。农场在岗农业职工和农业劳动力有权竞争
承包本场规模田，农业劳动力资源不足的农场可以向场外的单位和个人发包。要引导和支持土
地资源少的农场跨场承包。在同等价格条件下，按照先场内、后场外，先职工、后劳力，先有
机户、后无机户的顺序发包。从劳动力就业、产业结构调整和职工资本积累的实际出发，目前
应提倡适度规模经营。旱田一般以每户450～900亩为宜，水田以每户150～300亩为宜；联户家
庭承包，规模可适当扩大。各场可根据本场人地资源状况、现实生产力水平，合理确定规模田
的经营规模。

　　“机动地”，主要用于新增农业劳动力安置和基本建设占用土地、自然灾害损毁土地的调
整，实行市场竞价。机动地面积原则上控制在耕地总面积的5%～10%。 农业职工和农业劳动力
退休，收回基本田作为机动地或规模田，使基本田、规模田和机动地保持动态平衡。

　　2005年11月30日，总局印发《关于完善国有农场土地承包经营制度稳定土地承包关系的实
施方案》。《实施方案》提出了完善国有农场土地承包经营制度稳定土地承包关系的指导思想
和基本原则、主要任务和预期目标、实施步骤、组织领导等具体要求。

　　《关于完善国有农场土地承包经营制度稳定土地承包关系的指导意见》和《关于完善国有
农场土地承包经营制度稳定土地承包关系的实施方案》的实施，标志着国有农场土地承包经营
制度走向了制度化、规范化轨道。

　　2006年11月，总局政策法规部门调研发现，在垦区104个农场中有78 个农场进行了“两田
制”改革，北安分局在格球山农场进行了“两田制”改革试点。落实基本田面积370.7 万亩，
占总耕地面积的11.6%；基本田收费，最低为每亩1元，最高为每亩90 元，平均每亩收费57.53
元；基本田给职工让利25 454万元。落实规模田面积2 698.5万亩，占总耕地面积的84.4%；规
模田收费，平均亩收费126.14元。落实机动地面积127.1 万亩，占总耕地面积的3.9%；机动地
收费，平均亩收费为133.65元。