专题史话
黑龙江垦区农业改革发展与问题研究


1997年3月1日

陈 平 李雅宏

黑龙江垦区是全国重要的商品粮基地，在全国的国有农业中占有举足轻重的位置。农业经
营体制改革是垦区深化改革最重要的内容，也仍然是垦区今后一个时期的工作重点。尽快构建
起适应社会主义市场经济要求的农业现代企业制度，是垦区深化农业经营体制改革的目标模式；
本课题主要通过对垦区农业经营体制改革历程的回顾和对现状的分析，依据社会主义市场经
济条件下国有企业内部经营机制改革的一般原理，提出深化垦区农业经营体制改革的思路与措
施，为推动垦区农业经营体制改革提供参考。
一、垦区农业经营体制改革的历程
从黑龙江垦区开发建设到党的十一届三中全会以前的30多年里，垦区农业经营体制基本形
式是以农场为单位实行高度集中统一的生产经营，即生产计划由上级统一下达，生产物资由国
家统一供应，产品统一由国家调拨，盈利全部上交国家，亏损由国家财政补贴，农业职工实行
统一的八级工资制，按统一的安排分别在各生产队、排、班参加劳动，其劳动态度及成果大小、
效益好坏与个人收入无关。这种经营体制导致农场吃国家“大锅饭”和职工吃农场“大锅饭”，
农场缺乏生机活力，职工没有积极性。十一届三中全会以后，在全国农村改革成功经验的
推动下，垦区国有农场开始探索农业经营体制改革的路子。回顾18年的改革历程，大体可分为
四个阶段。
第一阶段：1979—1983年，改革的初始阶段。
1979年，国家鉴于农垦传统管理体制的弊端，改变了对国营农场统收统支、收支两条线的
经济管理办法，对农垦企业实行了“独立核算，自负盈亏，亏损不补，有利润自己发展生产，
资金不足可以贷款”(1979年2月国务院批转的《财政部、国家农垦总局关于农垦企业实行财务
包干的暂行规定》)的财务包干管理新体制，解决了农场吃国家“大锅饭”的问题，激励垦区
企业积极搞好生产经营，努力扭亏增盈，积累了建设资金。
这一阶段是垦区进行改革、推行经济责任制的初始阶段，重点在分配形式和生产组织形式
上进行改革探索。在分配形式上先后实行了基本工资加奖励、浮动工资、产量工资、定额上交
等办法。在生产组织形式改革方面，垦区先后采取了生产队统一承包、生产队内分业承包、机
耕队或班组承包、机组承包、单车承包等办法，逐步划小了核算单位，开始明确生产经营者的
责权利关系，使生产经营者同最终经济效益挂钩，调动了职工的积极性，开始解决职工吃农场
“大锅饭”的问题。财务大包干和经济责任制的推行，调动了农场、职工的生产经营积极性。
改革初始阶段虽然实行了财务包干，在分配形式和生产组织形式上开始进行改革，两个“
大锅饭”开始打破，经济效益开始好转，但农场和职工还远远不是市场竞争的主体，劳动生产
的积极性还没有完全的释放出来。
第二阶段：1984—1988年，全面兴办家庭农场并反复探索阶段。
1983年，当时的国务院总理赵紫阳视察新疆兵团时指出：国营农场要试办家庭农场，并指
出这很可能是国营农场今后生产经营的主要形式。1984年中共中央关于农村改革的一号文件提
出“国营农场应继续进行改革，实行联产承包责任制，办好家庭农场”。垦区的农业改革由此
迈入了兴办家庭农场、建立与完善统分结合的双层经营体制的阶段。
1984年初垦区各农场大力推进农业经营方式的改革，大力宣传承包经营的典型，积极推行
机组承包、家庭承包，试办了4907个家庭农场，并为全面兴办家庭农场做准备。1984年末，垦
区在中央领导的指示和红兴隆管理局召开的全国农垦工作会议精神的指引下，在省委及省农工
部直接领导参与下开始全面兴办家庭农场，土地承包到户(人)，农机具转让到户(人)。垦区各
场出现了分田分车忙的局面。经过一个秋冬的艰苦工作，到1985年3月，兴办职工家庭农场13.6
万个，承包土地2145万亩，占总耕地面积的73.7%，转让大中型拖拉机11322台，占总量52.6%，
转让联合收割机7283台，占总量64.3%，承包劳力28.8万人，占劳力总数的82%。但是，到1986
年初出现了大的反复，1986年3月，家庭农场数量减少了4.6万个，承包耕地减少了1041万亩，
承包劳力减少了7.9万人，转让的大中型拖拉机收回了7385台，转让的收割机收回了3829台。
垦区农业改革出现了第一次反复。
究其原因，一是由于传统观念、传统体制仍在发挥作用；二是由于兴办家庭农场是一场史
无前例的变革，人们对家庭农场这一新的经营模式需要有一个认识探索过程；三是由于虽然办
了家庭农场，但职工还不是生产经营、投入、风险、利益的主体，生产仍然靠农场垫支，粮食
管理失控，所以造成挂账大幅度增加，仍然是负盈不负亏；四是由于1985年出现了较严重的自
然灾害，许多家庭农场出现了挂账，职工对家庭农场产生了怀疑；五是由于初办没有经验，对
兴办中的一系列具体问题没有找到有效解放办法；六是由于一些家庭农场主要是靠行政手段推
动兴办起来的，基层许多干部群众对从根本上触及旧体制的深刻改革在思想上没有真正理解，
心理准备不充分，承受能力差。
对这种情况，垦区从1986年3月至1987年的一年多时间，广泛进行了有关兴办家庭农场的
宣传教育，充实加强了各级体改部门的力量，总结宣传了一批兴办家庭农场的先进典型。经过
一年多的工作，1987年下半年各农场又掀起第二次全面兴办家庭农场高潮。到1988年共兴办家
庭农场16.4万个，承包劳力32.8万人，占劳力总数88.3%，承包耕地2235万亩，占总耕地面积
的87.7%，转让大中型拖拉机14603台，占总量34.2%，承包大中型拖拉机4748台，占总量21.2%，
职工自购大中型拖拉机2841台，占总量的12.8%。全面超过1985年的水平，以家庭农场为主
的双层经营体制格局再次形成。
第三阶段：1989—1992年为磨合阶段。
这一阶段，垦区汲取第一次兴办家庭农场的经验教训，把农业改革的重点放在稳定完善上，
提出了“在稳定中完善，在完善中深化”的方针。稳定就是在兴办家庭农场问题上不动摇，
稳定是核心，是前提，是基础。完善，重点是加强各种承包组织特别是家庭农场的财务、产品、
农机、合同、土地等五项管理制度的建设，逐步使其规范化、制度化。其具体内容：一是加
强五大制度的管理完善；二是强化完善生产队职能；三是推进“两自”措施，四是完善社会化
服务体系；五是回收欠款，整顿亏损大户；六是正确处理三者利益关系，合理调整利费指标；
七是科技兴农，推进适度规模经营；八是强化宏观管理。截止到1992年4月份，全垦区共有各
类家庭农场14.3万个，承包劳力25万人，占劳力总数的71.5%，承包耕地1552万亩，占总耕地
面积的53%，家庭农场的数量、劳力和承包耕地比1988年有所下降。部分农场采取了“生产队
承包”的办法，在分配方式上有的恢复了超利分成等形式，很多农场按5：2：3的比例进行分
配，即：收入超工资部分按50%做生产发展资金，20%做公益资金，30%做分配资金，改变了大
包干的分配办法。这一阶段农业经营体制新旧形式交替，强调管理多，强调改革少，讲稳定多，
讲发展少。
农业改革虽然处在低潮，但各场从实际出发，仍在探索实行家庭农场的办法。改革的特点
是没有实施大的举措，改革措施主要针对存在的问题，由过去重点解决“左”的束缚、推进“
分”和“微观搞活”转为解放统与分的有机结合，正确处理各种利益关系，完善统分关系。这
段时间，特别重要的是垦区认真总结了几年来靠贷款给家庭农场垫付生产生活费用，家庭农场
经营亏损或卖粮后不还垫支而形成挂账，这样“贷—垫—挂”恶性循环的教训，开始大力推进
“两自”(生产费自理、生活费自理)，到1992年生产费自理率已达到60.6%，生活费自理率达
到75.1%。
第四阶段：1993年—今，为规范、提高阶段。
1992年邓小平同志发表南巡讲话，解除了人们对家庭农场姓社还是姓资的疑虑。党的十四
大确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，更使垦区农业经营体制改革
明确了方向。垦区的农业改革开始步入规范、提高阶段。
这一阶段的农业改革主要是围绕进一步确立家庭农场的自主经营、自负盈亏、自我发展、
自我约束的主体地位展开的。1995年后，总局党委进一步明确了家庭农场的基本标志就是“两
自”、“四到户”，明确了垦区农业经营的基本形式是家庭农场。垦区在稳定完善已有改革措
施的基础上，加大推进了“两自”(生活费、生产费自理)、“四到户”(土地、农机、核算、
盈亏到户)的力度，使家庭农场由1993年的12.9万个上升到1995年的14万个，生活费自理率由
1993年的72%上升到1995年的91.8%，生产费自理率由1993年的62.8%上升到1995年的79.4%。1996
年开始，家庭农场在垦区基本推进到位，数量达到20.3万个，占整个经营组织形式的99.9%，
经营耕地190.6万公顷，占总耕地面积的93.5%，承包劳力342532人，占劳力总数的96.4%。
在这一时期，友谊农场1994年的土地租赁方式的出现，为垦区农业改革闯出了一条新的路
子。这期间各农场还开始进行农业适度规模经营模式的探索，绥滨农场鼓励有经营能力的家庭
农场不断扩大生产积累和经营规模，自有配套的农机具，向有机大独户方向发展，目前绥滨农
场有有机大独户376个，户均面积700亩。九三局的部分农场整建制划转生产队，分离富余农业
劳动力搞养殖业和二、三产业，使留下的职工扩大土地经营规模，也达到适度规模经营的目的。
以上这些改革新内容的出现，使得垦区的农业改革开始向更深层次发展。
二、垦区农业经营体制改革成果与存在问题
黑龙江垦区的农业改革，在中央有关农业改革政策方针指引下，在省委、省政府的参与指
导下，在垦区领导和广大干部职工的努力下，经过18年的改革历程，艰苦不懈的努力与实践，
取得了丰硕的成果。
以家庭农场为主的新型农业经营组织格局已经形成。截止到1996年3月，全垦区共有各类
农业经营组织形式20.3万个，承包耕地203.9万公顷，参加劳力35.5万人，转让或自购大中型
拖拉机18321台，其中各类家庭农场202790个，承包或承租耕地190.6万公顷，参加劳力34.3万
人，分别占总体的99.9%、93.5%、96.6%和88.4%。
以“两自、四到户”为重要标志，家庭农场已成为农业生产经营、收入、利益和风险的主
体。1996年全垦区农业职工生活费自理金额达7亿元，自理率为100%；生产费自理金额39.4亿
元，自理率达96.4%；自1985年以来，各类农业经营组织已累计自筹资金24.5亿元(不含“两
自”资金)投入生产，其中家庭农场职工自筹23.4亿元。土地、机械、核算、盈亏全垦区已经基
本到户(人)。从根本上解决了“大锅饭”问题，充分调动了职工生产经营的积极性，使家庭农
场成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的主体。
建立了以“大包干”为主体、联产联利的分配制度。传统的基本工资分配体制已被取消，
全面实行了核算到户(人)的“大包干”分配办法。到目前为止，实行“大包干”分配的劳力已
达到34.9万人，占总劳力的98.3%。全垦区34万农业工人的基本工资已作为基数进入档案，按
国家有关规定在档案中该升级就升级，其工资标准只是到职工退休时才作为计算退休费的基数。
总局、管理局及农场对农业经济及农业生产的调控管理方式已发生了根本性变化。管理内
容已由“催种、催管、催收”向综合经济指标的调控监督转变；管理手段已由主要依靠指令性
计划和行政命令向主要依靠指导性计划以及经济、契约等管理方式转变，农业经济的活力显著
增强。
虽然垦区农业经营体制改革取得了丰硕成果，但目前还存在许多问题需要进一步解决。
1．对家庭农场的合同管理不规范。签订的合同内容不全面，合同的执行也不够严谨，甚
至有的农场存在着霸王合同现象，合同的双方地位不平等。
2．有的农场由于追求家庭农场的数量而忽视了家庭农场经营者的素质和经营管理水平，
一些家庭农场存在着经营亏损，管理水平低、经营者素质差的现象。
3．一些农场办家庭农场初期采取平分土地的办法，造成全垦区家庭农场平均规模偏小。
4．大部分股份合作农场不规范，有许多问题还很不完善。生产队与股份合作农场混在一
起，许多股份合作农场的股金总额没有达到生产所需流动资金总额。
5．土地租赁经营远远没有推进到位，而且在租金确定、收缴上还没有统一的标准。
6．个别场队仍存在假分真统的现象，统的经营形式仍然存在，如生产队承包、机耕队承
包、机组承包等承包形式，家庭农场并未完全到位。
7．全垦区生活费已经全部自理，但生产费自理还没有完全到位，个别农场还存在着垫资
的现象，亏损挂账难以落实到具体人头。“四到户”有的也还没有真正落到实处，有的场队土
地说是到户，但实质上没有到户，农机还没有转让彻底。
8．服务体系还很不健全。农业技术指导、生资供应、种子种苗、农机配件、经营核算、
信息咨询等服务体系不配套，没有完全进入市场。
三、垦区农业经营体制深化改革的思路与措施
垦区农业经营体制深化改革的基本思路是：继续完善统分结合的双层经营体制，把市场和
竞争机制引入土地租赁和承包经营之中，进一步完善土地流转制度，促进土地向种田能手集中，
发展一批自有配套的农机具、完全两自、租赁固定的土地、面积达1000亩左右的具有中国特
色的大型家庭农场，逐步实现土地适度规模经营。建立以家庭农场为主的能适应市场经济要求
的农业经营组织格局。所有的农业经营组织形式必须做到“两自、四到户”，真正成为生产经
营、投入、利益和风险的主体。统分结合的双层经营主要通过建立健全社会化服务体系来实现，
即做到服务体系市场化、服务组织实体化、服务实体企业化、服务企业产业化。
深化垦区农业经营体制改革的具体措施：
(一)完善和规范大农场套小农场的双层经营体制，发挥统分结合的优势，充分调动大农场
和小农场两个积极性。
家庭农场是垦区农业生产经营的基本组织形式，是双层经营体制中分散经营层次，是农业
生产经营、投入、利益和风险的主体。“两自、四到户”是家庭农场的基本特征。对家庭农场
完善和规范的重点，一是对规模偏小的家庭农场要予以适当调整，逐步扩大家庭农场的规模；
二是对部分承包者自身素质低的要进行培训，提高他们的自身素质和经营管理水平；三是要采
取预留次年生产资金的办法，进一步加大“两自”力度，明确职工家庭农场是生活费收入和生
产费投入的具体责任者，不允许由农场垫资转为生产队垫资，同时继续推进“四到户”的生产
经营形式，使土地、农机、核算、盈亏都落实到家庭农场；四是要普遍实行“两田制”(基本
田和经营田)，基本田数量不宜过多，把经营田推向市场；五是要推广利费税统算、实物上缴
的办法，上缴实物数量一定几年不变，保持相对稳定性。
农场是垦区土地资源的经营者和管理者，生产队是大农场的代表，是农场的派出机构，其
基本职能是为家庭农场服务，并代表大农场行使合同、农机、核算、产品和生产的管理协调职
能，同时还承担本队的社会管理职能，从垦区生产队基本没有农业以外的其它产业实际出发，
生产队一般不作为一级经济实体，但可作为一个核算层次。农场和生产队是双层经营体制中统
一经营层次，其主要职能是经营、管理、服务。对大农场完善和规范的重点是对家庭农场的管
理和服务上，特别是服务体系的建设。如果说垦区农业改革初期重点是分，是突破长期计划经
济条件下形成的“大一统”的生产组织形式和“大锅饭”的经济分配方式的话，那么下一步垦
区农业经营体制深化改革要在完善家庭农场和规范大农场的同时，把重点放在处理好统分结
合的关系上。要分的到位，以调动家庭农场积极性；要统的科学，以发挥大农场的整体优势，
调动农场和家庭农场两个积极性，要分清农场在计划经济条件下的“统”和市场经济条件下的
“统”的区别，通过经营管理和服务实现“统”，寓管理于服务之中。(二)进一步规范股份合
作农场，使其真正成为自负盈亏的经济实体。
股份合作农场是以合作制为基础，实行劳动合作与基本合作相结合，承包或承租农场土地
从事农业生产经营的一种组织形式。完善股份合作农场的重点：一是建立民主管理制度，重大
决策由股东大会作出，管理人员由股东大会民主选举产生；二是注册资本金(股本总额)应确定
最低限额，即股本总额不低于当年生产所需资金总额；三是建立多种形式的内部责任制和分配
办法，杜绝“小锅饭”；四是收益应严格按弥补上年亏损、提取公积金和公益金、留足职工积
累资金后再分红的原则与顺序进行分配；五是要使股份合作农场与生产队的管理职能完全分开，
不能混在一起，不许队长兼股份合作农场的董事长或经理；六是一个生产队要有两个以上股
份合作农场，用竞争机制调动股份合作农场的生产积极性；七是要把股份合作农场与家庭农场
放在同一个层次上，独立承担和享有生产经营、投入、风险、受益的责任和权利。
(三)进一步加大“两自”力度，促使家庭农场、股份合作农场等经营组织成为真正的生产
经营、投入、风险、利益的主体。
实现“两自”是转换经营机制、确立家庭农场、股份合作农场等农场经营组织成为“四主
体”地位的有效途径。“两自”实现的总体要求是：到1998年除航化喷灌等临时性垫支、应急
性垫支外，“两自”率达到100%，要切实采取有效措施保证这一目标的实现。对于无法实现“
两自”的大户与集体承包组织，要予以调整。
家庭农场挂账是制约农场改革与发展的重要因素，1992年全垦区家庭农场亏损挂账额高达
15.61亿元，使很多农场陷入“贷、垫、挂”的怪圈，成为银行的不信任户，拒绝再给予贷款。
通过垦区上下的工作，1995年底家庭农场挂账额下降为5.74亿元，1996年底家庭农场挂账下
降为2.5亿元左右，要力争1997年底彻底取消挂账。要根据挂账形成的不同原因，采取教育、
行政、经济和法律等多种手段及措施，加大清欠力度。对于确因自然灾害造成的挂账和因承包
形式多变而难以分摊到家庭农场的挂账，可予以适当减免。对于规模过大无力经营而形成的挂
账，除要采取鼓励政策强化清欠外，要进行规模调整。对于不接受管理、私自处理产品、实盈
虚挂的家庭农场及个人，要采取必要的行政、法律手段坚决予以清欠。同时农场也要积极还清
职工的售粮款。
(四)尽快建立健全管理制度和社会化服务体系。
农场要进一步完善技术、劳动、财务、农机、产品、合同等管理制度体系，加强产前、产
中、产后的服务体系建设，使土地经营和对家庭农场的管理服务进一步规范化。要真正把统一
经营层次的农场和生产队的职能从行政指挥为主转向组织、协调、指导、服务。要把一些管理
机关转为专业性服务公司，同时进行精简机构、压缩编制，减少管理费支出；在对农场内部提
供优质完善的服务同时，积极扩大对周围农村的辐射，为社会提供各种服务。
(五)进一步推进、完善土地租赁经营。
垦区实行土地租赁经营不仅是垦区土地使用制度的重大改革，也是垦区土地经营形式的最
佳选择。下一步垦区推进与完善土地租赁经营的具体措施如下：1．加大土地租赁经营的力度，
力争在两年内基本推进到位。2．完善租金、税费收缴制度，合理调整三者利益关系。根据
场情、队情，制定合理的租金和税费收缴标准，合理调整三者利益关系，在确保国家和企业收
入增加的前提下，保护和调动承租者的生产积极性。3．土地租赁经营应逐步向法制化、规范
化发展。一是要规范土地租赁经营的工作程序，从提、出标底、公开招标、竞价承租，到草签
议定书，正式签订租赁合同，都要有详细明确的操作要求。二是租赁经营土地的合同要按国家
经济合同法的规定依法签订。三是垦区有关部门要积极做好合同的审批工作，明确合同的主管
部门并要加强合同履行过程中的监督检查。
(六)建立健全土地使用权流转制度，促进土地适度规模经营。
国有农场的土地归国家所有，农场代国家进行经营。国有农场土地所有权与使用权相对分
离，是垦区推行家庭农场的最基本的理论依据。土地是不可替代的基本生产资料，为了保证土
地使用的稳定性、连续性和最大产出，家庭农场在逐步实现适度规模经营的前提下，土地承包
或承租面积要长期固定。在不影响现有基本耕作模式和先进技术推广的条件下，要采取多种形
式做到地块长期固定，水田要长期固定不变，大田要做到区域轮作土地固定，最大限度地促进
家庭农场与土地的直接结合。
在坚持土地承包或承租面积长期固定的前提下，应积极探索建立健全垦区土地使用权流转
制度的路子，不断促进土地适度规模经营。土地适度规模经营是农业改革深化发展的、必然要
求，但适度规模经营决不能以否定家庭农场为前提。要在坚持“两自、四到户”的基础上，以
提高经济效益为中心，兼顾家庭农场的收入水平和大农场的投入能力，采取大独户家庭农场、
整建制生产队从土地上分离等办法，使土地向种田能手集中，逐步实现少数人种多数地。
采取积极有效措施加快富余劳动力的转移，是实现土地适度规模经营的重要保证。要在政
策上对分离人员予以扶持，鼓励他们从土地上分离出去从事其它专业化生产或多种经营，农场
还要积极探索发展非种植业的途径和办法，为分离人员的安置创造有利的条件。
附：表一、黑龙江垦区历年家庭农场基本情况
表二、黑龙江垦区两费自理情况
表三、1987—1996年黑龙江垦区农机具转让情况
表一： 黑龙江垦区历年家庭农场基本情况

表二： 黑龙江垦区两费自理情况

表三： 1987——1996年黑龙江垦区农机具转让情况