中共黑龙江省农垦总局委员会黑龙江省农垦总局关于推进农场内部政企分开若干问题的意见


黑垦发[2001]7号

各分局党委，八一农大党委，各农牧场党委，总局有关直属单位党委：
为了深入贯彻落实总局党委(扩大)会议精神，推进垦区管理体制创新，建立适应市场经济
要求的现代企业制度，根据省委八届二次会议决定和国务院办公厅关于批转国家经贸委《国有
大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范(试行)》(国办发[2000]64号)通知精神，结
合垦区实际，现就推进农场政企分开问题提出如下意见。
一、实现政企分开，是深化国企改革，建立现代企业制度的客观要求
国企改革的目标是建立适应市场经济要求的现代企业制度。建立现代企业制度的核心是明
晰产权，关键是政企分开。党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发
展第十个五年计划的建议》指出：“国有大中型企业要进一步深化改革，建立产权清晰、权责
明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，健全企业法人治理结构，成为市场的竞争主体”。
朱镕基总理在《建议的说明》中强调：“推进国企改革必须解决的一个重要问题，是真正实现
政企分开。否则企业就不可能成为市场竞争主体”。
1998年3月，国家计委、经贸委、体改委代表国务院正式批复，同意以黑龙江北大荒农垦
集团总公司为母公司组建黑龙江北大荒农垦集团，进行国家大型企业集团试点。并希望垦区按
照建立现代企业制度的要求，积极探索农垦企业体制改革，逐步建立和完善母子公司体制。国
家经贸委关于《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范》中明确要求，国有大
中型企业要实现政企分开，分离企业办社会的职能。垦区国有农场的本质属性是国有企业，必
须按照国家对国企改革的要求，推进政企分开，建立现代企业制度。
垦区现行政企合一的管理体制，是在特定的历史条件下，适应农场区域性、社会性、综合
性特点，经省人大、省政府委托授权，建立起来的一种特殊的社会经济组织形态。国有农场作
为经济组织是独立的企业法人实体，但同时又具有一定的行政和社会管理职能。这种政企合一
的管理体制，在计划经济时期，有效地解决了农垦企业系统领导与社会行政工作多头属地管理
的矛盾，使政府的各项行政和社会管理职能直接有效地服务于垦区建设，维护了企业的合法权
益，稳定了社会治安，对促进垦区经济和社会的协调发展发挥了重要作用。
但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和经济全球化进程的加快，政企合一的管理
体制越来越不适应市场经济的要求。一是政企不分。企业既要讲竞争、求效益，又要讲公平、
造环境，造成政企权责混淆，职能错位，难以建立真正意义的现代企业制度。北大荒集团的组
建也难以迈出实质性步伐。二是社企不分。一些应由政府承担的行政和社会事业开支，过多地
由企业补贴，把社会责任和矛盾集中在企业，造成企业社会负担沉重，难以平等参与国内外市
场竞争。农场的经营性资产与社会公益事业性资产混淆在一起统一财务核算，不利于资产经营
和管理，难以真实考核评价企业经营效益，建立资产经营责任制度。企业经营者忙于应酬社会
事务，也难以集中精力抓好企业经营，不利于企业发展和企业家队伍的形成。三是政资不分。
垦区行政管理机构同时又是资本运营机构，既当裁判员，又是运动员，国有资产监管与运营主
体身份不明确，难以建立有效的国有资产管理、监督、运营体制，也难以发挥市场配置资源的
基础性作用。另外，农场作为国有独资企业主要负责国有资产的经营，与非国有企业具有同等
的法律地位，难以承担管理个体私营企业的任务，不利于个体私营经济发展。这些深层次的矛
盾，已经成为制约垦区经济和社会发展的障碍。探索实现政企分开的有效途径，改革政企社企
合一的管理体制，是市场经济发展的必然要求，也是当前垦区深化改革的一项战略任务，具有
重要的现实意义和深远的历史意义。
二、实行系统管理、内部分开是垦区现阶段实现政企分开的正确选择
国有农场不同于一般围墙企业，具有典型的区域性、社会性、综合性特征，既是一个经济
组织，又是一个社会群体。解决农场政企分开问题，必须从农场实际出发。1988年以来，垦区
按照国家和省委、省政府的要求，为理顺农场的行政和社会管理体制，先后进行了友谊农场建
政、绥滨农场建立社区管理委员会和虎林县“两还”模式的实验或试点。经过十余年的探索和
实践，积累了可供借鉴的经验和教训。从历史和现实角度看，“友谊模式”是通过在农场设立
县级政府，分离农场司法、行政和社会管理职能，实现政企分开。这种模式需要增设政府机构，
增加改革成本，也不符合当前撤乡并镇，精简机构的改革取向。“虎林模式”是将农场司法、
行政和社会管理职能及机构剥离给地方政府，留生产经营权于企业。这种模式虽然符合改革
取向，但由于条件不具备，时机不成熟，将复杂的问题简单化，导致试点终结。“绥滨模式”
是通过在农场内部设立社区管理委员会的办法，分离企业行政和社会管理职能，在农场内部实
现政企分开，这种模式不增设政府机构，不增加改革成本，没有改革震荡，符合现阶段改革和
生产力发展的客观要求。
1998年6月，省委八届二次会议决定结束虎林试点，恢复农垦系统管理，同时决定对黑龙
江垦区实行“省级授权，部门派出，系统管理，内部分开”的管理体制。全国九届人大四次会
议批准的“十五”计划纲要提出：要“建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和
运行机制。加强社区组织和队伍建设，扩充社区管理职能，承接企业事业单位、政府机关剥离
的部分社会职能”。省委八届二次会议决定和国家“十五”计划纲要，为垦区探索内部政企分
开提供了重要的政策依据和理论支持。
三、实行内部政企分开的指导思想、目标和原则
改革的指导思想是：以党的十五届四中、五中全会精神为指导，以建立现代企业制度，减
轻企业负担，增加职工收入为目标，以“三个有利于”为衡量标准，从垦区的实际出发，大胆
探索农垦企业政企分开的有效途径，大力推进垦区管理体制创新，努力突破制约垦区发展的体
制性障碍，使垦区经济与社会发展全面步入市场经济的轨道。
改革的目标是：通过管理体制创新，在农场内部实现政企分开。把企业改造成为符合现代
企业制度要求，能够平等参与市场竞争的经济实体和市场主体；同时在农场内部建立起机构精
简，运转协调，办事高效，行为规范的司法、行政和社会管理体系。形成农场与社区，相互独
立，相互支撑，双轨运行的管理体制。
改革应遵循的基本原则是：第一，坚持实事求是的原则，从各地实际情况出发，结合各场
地域特点、资源状况、经济社会发展水平，因地制宜地推进改革，不搞一刀切。第二，坚持精
简、统一、效能的原则，合理设置社区和企业组织机构，精兵简政，裁减冗员，严格控制管理
人员编制，降低企业和家庭农场职工负担。第三，坚持权责一致的原则，合理划分政企、社企
职能，理顺条块关系，尽量避免职能交叉和多头管理。第四，坚持同步推进相关改革的原则，
把政企分开与北大荒集团组建、国有企业产权制度改革和事业单位转企改革结合起来，降低改
革成本。第五，坚持积极稳妥推进改革的原则，正确处理改革、发展、稳定的关系，保持正常
的工作秩序，避免引起大的震动。第六，坚持改管结合的原则，把改革和制度建设结合起来，
按照依法行政、依法治企的要求，建立和完善各项管理制度，使社区管理和企业管理实现制度
化、规范化和法制化。
四、建立社区管理机构，分离农场行政和社会管理职能
本意见所称“社区”，是指聚居在农场辖区内的人们所组成的社会生活共同体。社区管理
委员会是社区管理机构。垦区各农牧场(友谊农场除外)都要建立相对独立的社区管理委员会，
把农场的行政和社会管理职能及机构剥离给社区管理委员会，把生产经营管理职能留给农场。
把学校、医院、幼儿园、托儿所、通信、广播电视、物业管理等社会服务机构分离给社区，使
营利性机构和非营利性机构分开。农场与社区管委会职能分离，机构分设，人员分开，实行两
套机构、两块牌子。小型农场可实行一套机构、两块牌子、账目分开。
在政企社企分开的同时，推进教育、卫生部门政社分开。把教育行政管理机构与学校分开；
医药行政管理机构与医院分开，把妇幼保健和卫生防疫的行政职能并入卫生行政管理机构，
医疗职能并入医院。
在分离职能、机构和人员的基础上，把农场的经营性资产和社会公益事业性资产分开，农
场管理费和社区事业费分开，农场财务核算和社区财务核算分开，农场与社区分别按照企业和
事业会计制度，各自建立独立的财务核算体系。在资产划分过程中，要对农场的经营性资产和
社区公益性资产进行产权界定，清产核资，核实企业法人和事业法人财产量，办理内部产权登
记手续，分别建立企业法人和事业法人财产管理制度，建立资产经营责任制。
农场内部实行政企分开后，农场作为北大荒集团成员企业，由集团总公司授权分公司按母
子公司体制进行管理；社区管理委员会作为垦区内部行政管理机构，由农垦总局授权分局按行
政隶属关系实行系统领导。
在内部政企分开的基础上，有条件的农场可同时进行规范的公司制改造(保留农场牌子)，
把农场改制为有限责任公司，建立规范的法人治理机构。改制为国有独资公司的，可暂不设董
事会，只设经理机构。经济结构比较单一的中小型农场可继续保留农场建制。
结合农场内部政企分开改革，加快推进公益事业服务的社会化进程。托儿所、幼儿园、医
院等社会事业单位要加快转企步伐，实行企业化经营或自收自支。宾馆、招待所、食堂、物业
管理等后勤服务单位要面向社会服务，转为经营实体。普通高中、职业高中学校面向社会办学，
后勤服务剥离给社区。
五、职能确定与机构设置
(一)党群机构。农场与社区管理委员会共同设立党委机构和群团机构，挂农场党委和农场
群团机构的牌子。党群机构设在社区，与社区统一财务核算。
1．党委机构
党委主要职能：党委对社区实行全面领导，对农场经营实行保证监督，协调农场与社区之
间的关系。具体职责是：负责贯彻执行党的路线、方针、政策及上级党委的各项决议；负责党
的建设、思想政治工作和精神文明建设；负责对政法、综治工作的领导；负责对统战工作的领
导和指导；负责对群团工作的领导和指导；负责审议社区经济和小城镇建设规划。按照规定的
程序和权限，负责对社区和农场副职领导干部考核提名；对党委部门和社区工作机构中层干部
的考核任免；对企业中层管理人员进行考核并提出聘任、解聘意见。
党委成员构成：设党委书记1人，副书记1—2人，委员5—7人，各场党委成员职数由分局
党委根据农场实际情况确定。按照党章规定，党委成员从农场和社区党员领导干部中选举产生。
党委工作机构设置：党委办公室(与社区办公室合署)、组织部(含老干部)、宣传部(含统
战，负责对文化和广播电视工作的管理)、纪检委(含行政监察)、政法委(挂综治办牌子)。
2．群团机构。
工会委员会。作为企业工会的性质不变，全面负责农场和社区工会工作。其主要职责：组
织职工参政议政，通过职工代表大会对企业实行民主监督、民主管理；组织职工开展劳动竞赛
和合理化建议活动；负责劳模评选和管理；负责工会女工、少儿工作。
共青团委员会。作为企业共青团组织性质不变，全面负责农场和社区共青团工作。
(二)社区管理委员会。名称：XXX农场社区管理委员会(简称“社区管委会”)。作为垦区
内部社区管理机构，全面负责领导和协调社区司法、行政和社会管理工作，保证党和国家法律
法规及上级重大方针政策在社区的贯彻执行。
1．社区管委会主要职责。负责制定社区经济和社会发展规划、计划并组织实施；负责社
区公共设施的维护、管理和建议；负责社区社会治安综合治理；负责社区行政和社会事业管理
工作；负责社区劳动和社会保障工作；负责组织指导发展个体私营经济和社区服务；负责社区
社会经济全面统计工作；负责协调公、检、法和土地、工商、交通等派驻部门与社区的关系。
2．社区管委会领导机构。设主任1人，可由农场党委书记兼任，也可以专设；设副主任1
—2人，从农场现任副职领导中调整，小农场可不设副职。主任由分局党委考核报总局任免，
副主任由分局考核任免。
3．社区管委会工作机构。
综合部门：办公室(与党委办公室合署，含信访、史志)、计财科(含统计、政府采购)、社
区经济办(含劳动安全监察、技术监督)。
行政管理部门：农政科(负责协调农政执法)、民政科、司法科、建设科(含城镇规划、环
保)、劳动和社会保障科。
社会事业管理部门：教育科(含教学督导)、卫生科(与计划生育办合署，含卫生防疫、妇
幼保健)。
派驻司法、行政和社保机构：公安局、检察室、法庭，土地科、工商局、交通科，社会保
险事业分局、农业风险办。
人民武装部：作为同级党委的军事部和社区兵役工作机构，全面负责本社区民兵和预备役
部队工作。受农场党委、社区和上级军事机关的双重领导。武装部长参加同级党委，职级为同
级副职。
居民委员会：是党委和社区管委会统一领导的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服
务、自我监督的群众性自治组织。居委会的成员经民主选举产生，负责辖区日常事务的管理。
各农场可比照城市社区居民自治组织建设办法，本着便于服务管理、便于社区居民自治的原则，
并考虑地域性、认同感等社区构成要素，在农场社区内设立或调整社区居民委员会。生产队
也可以设立居民委员会，纳入社区管理。
(三)农场。作为集团总公司的权属企业，依法享有农场及场办企业经营性国有资产(包括
资源性资产)的法人财产权和经营自主权，以其拥有的全部法人财产依法自主经营、自负盈亏，
独立享有民事权利，承担民事责任。
1．农场主要权责。负责农场范围内国有资产的经营和管理，保证国有资产的保值增值；
按照大农场套小农场的双层经营体制，负责土地等资源性资产的发包经营，制定土地承包制度，
稳定和完善土地承包关系；负责对职工家庭农场生产经营的指导和产前、产中、产后服务，
推进社会化服务体系建设；负责农场经济发展战略、发展规划的研究制定，并组织实施；推进
产业化经营，带动产业结构和产品结构的调整；负责农场及场办企业经济体制改革，制定改革
方案并组织实施；负责对企业中层管理人员和场办企业经营者的聘任、解聘。
2．农场领导机构。设场长1人，副场长2—5人。各场领导职数，由分局根据农场经营规模
确定，按现行干部管理权限和办法产生。
3．农场管理机构。根据企业职能，可设置办公室、计划财务部、审计部、企业管理部、
劳动人事部、科技开发部等综合管理部门。农业、农机、林业、畜牧、渔业、水利、粮食、商
贸等可设置为专业管理部门，也可设立为服务性公司。各农牧场可根据本场资源状况、经济规
模和产业构成情况，本着精简、统一、效能的原则，自主确定机构设置。
在政企职能划分上，坚持从实际出发，不搞绝对化。一些与生产经营紧密相关的行政管理
职能，如农政、林政、畜牧、渔政、水政、农机监理等，可暂时留给农场，寓管理于服务之中。
在机构设置上，既要考虑与总局(总公司)、分局(分公司)机构的衔接，确保政令畅通，又要
考虑减少管理人员编制，减轻企业负担，不强调上下机构对口。有些相关机构可保留牌子，合
署办公，一人多职。社区与农场的财务核算机构原则上分设，条件不具备的可暂时合署办公，
分开核算。
六、社区管理机构人员编制、经费来源及工资标准
在政企社企剥离工作中，要按照定职能、定机构、定人员的原则，严格控制社区管理机构
和社会事业单位人员编制。党群、社区和农场管理机构(不包括派驻机构)人员编制总数不得超
过农场现有机关编制。在这次改革中，工作人员任用，原则上人随岗位走，缺员岗位面向社会
公开招聘，竞争上岗，择优聘用。
社区管理机构和社会事业单位经费构成及来源。经费构成：包括工资、三项费用、三金统
筹、取暖费、修理费、交通费、水电费、公务费、物耗、设备及材料购置费等。来源渠道：一
是国家拨发的农场事业费，二是社区收缴规费留成和事业收入，三是企业补贴。农场政企分开
后，社区管理机构人员、公检法人员、学校教师的工资性经费由总局拨款，医院原则上实行自
收自支，托儿所、幼儿园、通信、广播电视、物业管理等公共服务单位转为经营实体自收自支。
社区经费实行预算管理，按照分开后的人员编制，以1998—2000三年平均数为基数核定预算
标准，扣除总局拨款、规费留成和事业收入后，由农场定项定额补贴，专款专用，超支不补，
节余留用。
社区管理机构和社会事业单位工作人员的工资标准。公检法、学校、医院执行事业工资标
准，转入经营实体的自收自支单位执行企业工资标准，社区管理机构工作人员暂按原企业工资
标准执行。
社区公益事业和公共设施建设，要依靠社区方方面面力量解决资金问题。坚持“谁投资、
谁所有、谁收益”的原则，充分利用社区存量资源，建立多元投资机制，面向社会融资。农场
和社区其他企业要保证对社区基础设施建设的必要投入。
七、总体部署与组织领导
这次农场政企分开改革，是继农业双层经营体制改革和国有企业产权制度改革之后，又一
次重大的管理体制改革，关系到垦区改革、发展、稳定的大局。为确保改革的顺利进行，各分
局、农场要在总局党委的统一领导下，按照统一谋划、统一部署、分级负责、分步实施的原则，
有计划、有组织、有步骤地推进改革。要坚持积极稳妥的改革方针，把推进改革与推进社会
经济发展、保持社会稳定结合起来，先抓好改革试点，探索经验，典型引路，取得成功经验后
再全面推进。总局确定，东部分局北大荒农业股份公司各分公司所在农场(友谊农场除外)作为
试点单位，西部各分局也要选择1—2个具有代表性的农场进行试点。总局重点指导九三分局、
绥滨农场、八五一一农场的试点工作，总结经验，指导全面改革。试点农场要按照本意见精神，
研究制定试点方案，经分局审核总局批准后，认真组织实施。这次内部政企分开改革，首先
在农场和分局层面进行，取得成功经验后，再向上向下双向延伸。有行政和社会职能的独立厂
矿企业，也要按照农场内部政企分开的模式，剥离政社职能，实现政企分开。
这次改革计划两年时间完成，大体分四步进行：一是试点准备(2001.2—2001.6)。开展调
查研究，提出改革推进意见，指导试点农场制定试点方案。二是试点实施(2001.7—2001.12)。
报批试点方案，建立社区管理机构，办理内部产权登记和事业法人登记。三是总结推广(2002.1
—2002.6)。总结试点经验，研究解决试点中出现的新情况和新问题，全面推进内部政企分
开改革。四是规范运作(2002.7—2002.12)。按照依法治企、依法行政的要求，建立健全各项
管理制度，规范新体制运行。
这次政企分开改革涉及到司法、行政和社会事业方方面面部门，涉及部门权利的再分配和
机关干部的切身利益，任务艰巨复杂。各级党政领导、各有关部门，要提高认识，加强领导，
通力合作，精心组织，确保改革任务的顺利完成。总局成立政企分开改革工作推进领导小组及
办公室，负责具体指导农场政企分开改革工作。领导小组成员由体改办、财务处、组织部、人
事局、编委办、劳动和社会保障局、社会保险事业局、民政局、教育局、卫生局、统计局、工
会、政法委、司法局组成，力公室设在体改办。各分局和试点农场都要由主要领导挂帅，成立
领导小组及办公室，保证试点工作的顺利实施。各有关部门要根据本意见精神制定配套改革方
案，提出具体指导意见。