本刊特稿
实行内部政企分开推进管理体制创新


·王家旭 张元福 胡玉平·

　　国企改革的目标是建立适应市场经济要求的现代企业制度。建立现代企业制度的核心是明
晰产权，关键是政企分开。垦区的主体是国营农场，其本质属性是企业，必须按照建立现代企
业制度的要求实现政企分开。随着经济体制改革的不断深化，近些年来，在国家和省的高度重
视下，垦区围绕政企分开进行了多种形式的探索和尝试。特别是去年以来，垦区按照省委八届
二次常委会议决定精神，积极探索农垦企业政企分开的实现形式，全面实施农场内部政企分开
改革，在管理体制创新上迈出了实质性步伐。

　　 政企合一体制面临严峻挑战

　　黑龙江垦区是在特定的历史时期，特殊的环境条件下，历经半个多世纪开发建设起来的。
随着农垦事业的发展壮大，逐步形成了完整的生产力系统和功能齐全的社会管理服务系统，并
形成了与之相适应的政企合一的管理体制。国有农场作为经济组织是具有独立法人地位的经济
实体，同时又承担除税收以外的全部行政和社会管理职能。垦区政企合一管理体制，是农垦事
业发展的必然产物。历史上，这种管理体制解决了农垦企业的系统领导和社会行政工作属地管
理的矛盾，使政府各项行政和社会管理职能直接有效地服务于垦区经济建设，对维护垦区企业
的合法权益，保持垦区社会稳定，促进垦区经济和社会协调发展，发挥了积极作用。但是，随
着改革开放和市场经济体制的建立，特别是我国加入世贸组织，农业的国际化竞争日趋激烈，
使垦区政企合一的管理体制面f临严峻挑战。
　　改革开放以来，垦区的生产关系发生了深刻的变化。一是建立了以职工家庭承包经营为基
础，大农场套小农场，统分结合的农业双层经营体制，家庭农场成为“四自”的主体，国有农
场由直接从事农业生产经营转向国有土地资产的发包经营和管理服务，农业生产经营主体发生
了深刻变化。二是国有企业实施产权制度改革，国有资本从场办小企业退出，形成了国有、个
体、私营、股份制经济并存的格局，国有农场的所有制结构发生了深刻变化。三是按照农业产
业化经营方式，围绕主导产业和主导产品，对垦区企业组织结构实施战略调整，推进同行企业
重组联合，形成了一批跨农场、跨分局乃至跨系统的产业化龙头企业，垦区企业组织结构和产
权关系发生了深刻变化。四是垦区剥离16个农场的种植业资产重组北大荒农业股份公司，并在
上交所挂牌上市，上市公司按照现代企业制度依法独立运行，对垦区管理体制带来巨大冲击。
另外，1998年经国务院同意，国家三部委批准组建黑龙江北大荒农垦集团，进入120 家大型企
业集团试点，建立现代企业制度任务十分紧迫。总之，垦区生产关系的重大变革，要求管理体
制必须进行相应改革。
　　目前垦区体制性矛盾已突出显露。一是政企职责不分。由于政企主体不分，使讲竞争、求
效益的企业职能与讲公平、造环境的政府职能混为一体，政企职责不清，难以充分发挥各自的
职能作用。二是社企不分。把办社会的责任和矛盾集中在企业，造成企业社会负担沉重，难以
平等参与市场竞争；企业经营者忙于应酬社会事务，也难以集中精力抓好企业经营。三是政资
不分。垦区行政管理机构同时又是资本运营机构，国有资产监管与运营主体身份不明确，既当
运动员，又是裁判员，难以建立有效的国有资产管理、监督、运营体制，也难以发挥市场配置
资源的基础性作用。四是资产属性不分。农场的经营性资产与社会公益事业性资产混在一起核
算，不利于资产经营和管理，难以真实考核评价企业经营效益，建立资产经营责任制度。另外，
农场作为国有企业，与非国有企业具有同等的法律地位，难以承担管理非国有经济的任务。这
些深层次的矛盾，对垦区管理体制提出严峻挑战。探索实现政企分开的有效途径，改革政企合
一的管理体制，是市场经济发展的必然要求。

　　 政企分开实现形式的正确选择

　　垦区国有农场不同于一般围墙企业，既是一个经济组织，又是一个社会群体。60年代以来，
垦区就开始探索农场的行政管理体制问题，特别是1988年以来，按照国家和省委、省政府的要
求，先后进行了友谊农场“建政”、绥滨农场“内分”和虎林六场“还政”的探索和实践，为
实施政企分开改革提供了经验。
　　农垦建政实验的“友谊模式”。1988年，省政府决定在友谊农场进行农垦建政改革试验，
设立友谊县，负责友谊辖区的司法、行政和社会管理工作，隶属双鸭山市领导；友谊农场从事
生产经营活动，归属农垦系统管理。场县机构分设，政企分开运行。从10多年的运行情况看，
建政给当地带来的直接利益是农场纳税留在了友谊县财政，在一定程度上减轻了农场办社会负
担，发展了当地社会公共基础建设。存在的问题，一是由于财力的限制，县政府没有在分场和
生产队相应建立乡镇政府机构和村民自治组织，农场仍然负责分场和生产队的社会管理工作，
并承担近千万元的社会公共支出，没有从根本上解决企业办社会问题。二是农场仍保留了部分
行政和社会管理服务职能，政企社企职能分离不彻底，由于场县管理职能存在交叉，常引发矛
盾和磨擦。三是改革成本巨大，建政后县政府每年财政支出3900多万元，除农场缴纳800～1000
万元税费外，省、市财政还要给予退库补贴。另外，建政后农场向集贤缴纳的税费转交友谊财
政，省财政还要给集贤县财政补贴，增加了省、市财政的负担。四是由于场县归属两个不同的
系统，难以实施集中统一领导，形成经济和社会发展的合力。
　　区域经济一体发展的“虎林模式”。1995年底，黑龙江省委决定在虎林县进行“还司法行
政权于政府、还生产经营权于企业”的政企分开试点，将虎林县境内6个农场的公、检、法、
工商、土地、交通机构及人员、资产划归虎林县相关部门，其他行政和社会管理职能也一并交
还虎林县统管，经费以1995年发生额为基数，从1997年开始农场负担每年递减10％，10年后全
部由虎林县承担。由于虎林县财政难以承担逐年递增的社会性开支，加之农场发展的外部环境
没有得到改善，引发了企业与政府的矛盾，没能收到预期试点效果。在试点两年后，1998年6
月省委决定结束虎林试点，恢复农垦系统管理。
　　内部政企分开实验的“绥滨模式”。绥滨农场是全国农垦系统唯一的国家级农林改革试验
区。一期改革实验完成后，按照国家改革领导小组提出的二期改革试验设计要求，1995年5月绥
滨农场成立了“农垦绥滨社区管理委员会”，承担绥滨农场的全部司法、行政和社会管理职能。
与此同时，农场改制为农工商实业总公司。总公司和社区管委会共设一个党委，对总公司生产经
营起保证监督作用，对社区管理委员会起领导作用，同时协调总公司与社区管委会之问的关系。
绥滨农场虽然按照实验要求进行了内部政企分开的探索，但改革思路是按照设立准政府的框架，
把重点放在争取行政事权和财税职能上，限于外部环境的制约，实验没有达到预期效果。
　　从三种政企分开改革的模式看，友谊模式照搬一般建政的做法，背离了“小政府大服务”
的建政初衷，改革成本巨大，地方财力难以承担。虎林模式虽然符合改革取向，但由于条件不
具备，时机不成熟，主观愿望与客观实际相脱离。绥滨模式虽然不是真正意义的政企分开，但
符合垦区实际，是值得继续探索的政企分开实现形式。
　　改革是手段，发展是目的。改革要促进发展，不能为改革而改革。推进垦区政企分开改革，
必须从实际出发，充分认识垦区的特殊性和改革的可行性。
　　要充分认识垦区的区域性。垦区现有104个国有农场，分布在全省12个地市、56个县(市、
区)，土地总面积5.4万平方公里(为海南省的1.65倍)，占全省总面积的12.2％；其中耕地面积
3102万亩(为浙江省的1.29倍)，占全省耕地面积的21.5％，占全国农垦系统耕地面积的1／2，
位居全国农垦之首。农场规模大，土地面积在2万公顷以上的大中型农场86个，规模最大的友
谊农场土地面积达18.9万公顷，土地集中连片，地域界线明显，是一个相对独立的社会经济区。
大部分农场分布相对比较集中，有11个农场分布在嫩江县，7个农场分布在萝北县，6个农场分
布在同江市，6个农场分布在虎林市，6个农场分布在五大连池市。这些农场无论是选择“建政”
还是“还政”，目前地方政府的财力都难以承受。与此相反，还有11个农场跨地市，33个农场
跨县(市)，甚至有的生产队跨两个县。如果将这些农场的行政和社会管理职能交还当地政府，
势必造成两三个县(市)管一个农场的局面，必将出现事权分割和管理上的混乱。农场政企分开
不能简单地走建政或还政的路子。
　　要充分认识垦区的社会性。垦区现有人口158万人，其中农场人口136万人，各业从业人员
69.8万人。国有农场不仅是一个经济组织，同时又是一个社会形态比较完整的独立社区。经过
五十多年的开发建设，垦区的文教卫生、交通通讯、广播电视等社会公益事业得到了长足发展，
拥有各类学校385所，医院128所、卫生防疫站110个、妇幼保健站98个，建设通信线路1.9万杆
公里，自建公路2万多公里，建立电视转播台和有线电视台110个。以农场为依托，建起了140
个初具规模、服务功能比较齐全的农垦小城镇，已经成为农场政治、经济、文化活动的中心。
社会事业的全面发展，对促进农场经济建设，保持农场社会繁荣稳定，起到了重要的保障作用。
垦区每年用于社会公共支出补贴高达20 多亿元。办社会功能之全，公共支出补贴之多，是一
般围墙企业所没有的。这是垦区政企分开的最大难点问题。
　要充分认识垦区的综合性。垦区以农业为基础，农林牧渔综合经营，工商运建服全面发展，
多种经济成分并存，具有明显的部门经济与地区经济相融合的特征。2001年垦区GDP达到161
亿元，位居全省各地市第六；人均GDP10169元，居全省各地市第二。垦区集经济组织与社会组
织于一身，几乎涉及国民经济各个行业，涉及政治、军事、经济、文化各个领域。从总局、分
局到农场和厂矿企业，各行各业的生产经营活动和社会管理服务已经形成完整系统，有健全的
管理服务机构，由农垦总局按照省授权分级实施系统管理，责权利统一。这个综合性特征与地
市基本相同。
　　从垦区的特殊性和外部经济环境综合分析，现阶段垦区实施政企分开，既不能走建政的路
子，也不能走还政的路子，只能选择内部政企分开的实现形式。1998年6月，黑龙江省委八届
二次常委会决定，对黑龙江垦区实行“省级授权，部门派出，系统管理，内部分开”的管理体
制。这种管理体制不增设政府机构，不增加改革成本，不影响地方政府财政收支，没有改革震
荡，符合现阶段生产力发展水平。

　　 一次重大的创新实践

　　实行内部政企分开改革，是垦区继农业经营体制改革之后，又一次重大的管理体制改革，
也是一次重大的创新实践。创新必须坚持实事求是的思想路线，坚持调查研究的工作作风，坚
持科学严谨的工作方法，勇于探索，勇于实践，以创新观念统领改革全局。

　　(一)把握内涵，统领全局。实行内部政企分开是指：政企职能、机构、人员、资产、费用、
核算“六分开”。就是在垦区内部将企业生产经营职能与行政和社会职能分开，将企业生产经
营管理机构与行政和社会管理服务机构分开，将企业生产管理人员与行政和社会管理服务人员
分开，将企业经营性资产与社会公益性资产分开，将企业经营性资产与行政和社会性经费分开，
将企业财务核算与行政和社会事业财务核算分开。
　　在组织形式上，结合北大荒农垦集团组建，将总局、分局的组织进行适当调整和分离。按
照一套机构，两块牌子，综合部门合署，行政与经营管理部门相对分开的原则，组建集团总公
司和分公司，将总局和集团总公司、分局与分公司相对分开。在农场辖区设立社区管理委员会，
承接农场分离的行政和社会职能，将农场社区管理机构与农场经营管理机构分开。在垦区内部
形成两个既相对独立、又相互联系的管理系统。
　　在运行方式上，总局、分局、社区管理委员会，作为垦区行政主体，依据省人大和省政府
委托授权，负责对垦区行政和社会工作的系统管理；集团总公司、分公司、农牧场和国有及国
有控股工商运建服企业，作为北大荒集团成员企业，实行母子公司管理体制。在垦区内部形成
政企相互支撑、双轨运行的管理体制。

　　(二)围绕核心，双线运作。理论意义的政企分开，就是要将政府行政管理职能与企业经营
职能分开，将国有资产的所有权与经营权分离，对企业来说就是分离企业办社会的职能，核心
是政企职能分开。国有农场是农垦企业的主体，也是承担社会职能的主体，目前通过省人大颁
布的《国营农场条例》和省政府100多个规范性授权委托，赋予农场除税收以外几乎全部政府
职能。实行内部政企分开，首先要依据法律文件合理划分农场的政企、社企和政事职能，将农
场承担的行政和社会管理职能分离给社区管理机构。从精简效能和农场实际出发，将农政、林
政、畜政、渔政、水政等与农业生产经营密切相关的行政职能暂留在农场，寓管理于服务之中。

　　一条线，以职能分开为基础，将农场政企、社企、政社机构及人员分开。一是管理机构分
开。将农场的民政、教育、卫生、劳动、建设、武装等行政管理机构分离给社区，将农业、林
业、畜牧、渔业、水利、科技、企管、审计等企业经营管理机构留在农场，党群工作机构共设，
财务机构合署。二是社会服务与企业经营机构分开。将学校、医院、幼儿园、托儿所、广播电
视等社会公共服务机构分离给社区，农林牧渔生产经营单位和场办工商运建服企业等营利性机
构留在农场，将个体私营企业分离给社区，将国有及国有控股企业留在农场。三是政社机构分
开。把教育行政管理机构与学校分开，卫生行政管理机构与医院分开，把妇幼保健和卫生防疫
的行政职能并入卫生行政管理机构，医疗服务职能并入医院。按照人随岗位走的原则，将农场
现有管理人员、社会服务人员和生产人员分离到社区或农场。农场与社区管委会职能分离，机
构分设，人员分开，实行两套机构、两块牌子。
　　一条线，在分离职能的基础上，把农场的经营性资产和社会公益事业性资产分开，农场管
理费和社区事业费分开，农场财务核算和社区财务核算分开。一是在保持农场法人财产权不变
的前提下，按照谁占用谁拥有使用权的原则，界定农场与社区的财产使用权，分别核定其资产
占有量，把农场的经营性资产与社会公益事业性资产分开，实行分账核算与监管。二是坚持定
员定编、定项限额、量人为出的原则，以前三年财务决算为依据，确定社区经费预算的范围、
项目和来源，将社区经费与企业管理费分开。三是确定分离资产、经费与账目的基准日，规范
资产、经费和账目分离处理办法，农场与社区分别按照企业和事业会计制度，各自建立独立的
财务核算体系，分账核算。

　　(三)区别情况，分类指导。垦区104个农牧场规模差异很大，最小的农场总人口1511人、
土地总面积663公顷，最大农场总人口10.4万人、土地总面积18.9万公顷，不同类型的农场所
承担的社会职能不尽相同。在实施内部政企分开改革中，根据农场类型的不同，确定人员编制
和机构设置，进行分类指导，不搞一刀切。对大中型农场要求政企机构分设，社区与农场主要
领导不交叉任职，两套机构，两块牌子。小型农场按照“一套机构、两块牌子”的原则，设置
社区综合管理机构，社区与农场主要领导可以交叉任职。在具体机构设置上，不强调上下机构
对口，有些相关机构可保留牌子，合署办公，一人多职。在人员编制上，按照定职能、定机构、
定人员的原则，严格按照农场类型确定社区管理机构(包括党群机构)人员编制，每场平均30人，
小型农场平均16人，大型农场平均42人，拉开编制档次。对上市分公司所在农场，在上市分公
司与农场“五分开”的基础上，按照“一套机构，两块牌子”原则，对存续农场进行内部政企
分开改革，其经费来源从母公司分得红利返还解决。独立承担办社会职能的厂矿企业，比照农
场进行内部政企分开改革。友谊农场既是建政农场又重组上市，情况比较特殊，作为个案处理。
对于其他个性问题，如农场与独立厂矿企业交叉分布问题，转制企业承担社会职能问题，都通
过专题调研个别问题个别处理。

　　(四)坚持标准，统一措施。内部政企分开是一项技术性很强的工作，在实施改革过程中要
有统一的标准和统一技术措施作指导。

　　1.农场类型划分标准。根据社会构成基本要素，采用总人口、土地总面积和经济总量(GDP)
三个主要社会经济统计指标，作为划分农场类型的测算指标，确定权数，以各农场平均指标值
为基数，以2000年底统计年报数为测算依据，计算各场社会经济构成综合指数{综合指数=农场
人口(人)÷各场平均人口(人)×权数(50)+农场GDP(万元)÷各场平均GDP(万元)×权数(30)+农
场土地面积(公顷)÷各场平均土地面积(公顷)×权数(20))。按社会经济构成综合指数把农场
分为5个类型，根据农场类型大小确定管理机构设置和人员编制。

　　2.资产分离和记账办法。分离到社区行政管理机构和社会服务机构，凡独立核算的，将其
占有使用的资产按现实帐目记载情况整体分离到社区，其资产对应的实收资本归企业，社区作
为负债处理；凡没有独立核算的，以固定资产净值与负债同步等额分离到社区，社区负债以应
付农场款列示。对社区与农场共同占有使用的资产，按双方定编人员比例分离。分离到社区的
账外资产，包括已提足折旧并在企业出账的资产和其他账外资产，以确认的资产评估价值，纳
入社区账内核算。分离给社区的固定资产，按农场账面固定资产净值入账，同时记入固定资产
　　科目；农场不按固定资产管理的实物资产，分离给社区后，执行行政事业单位固定资产管
理与核算标准。

　　3.社区经费核算的范围、项目、标准和来源。核定费用范围：包括社区机关、公安分局、
法庭、中小学校、医院、广播电社局(站)、居民委和生产队居民组等。经费支出项目：包括工
资、五项统筹、工会经费、福利费、公务费、设备购置费、修缮费、业务费、业务招待费等。
预算支出核定标准，工资支出按原工资标准执行，社区机关仍执行企业工资标准；五项统筹、
工会经费和福利费，按上述工资总额的34％核定；公务费、设备购置费、修缮费、业务费、业
务招待费等，原则按1998年至2000年三年平均数为基础核定。经费来源：总局拨款、事业创收、
企业补贴。

　　(五)主线牵动，配套改革。实行政企分开的根本目的是为了减轻企业办社会负担。如果仅
仅依靠国家财政拨款或指望地方政府财税留成来解决企业办社会公共支出问题，政企分开是难
以实现的。减轻企业社会负担还要靠改革的办法来解决。在实施改革过程中，坚持主线牵动，
同步推进配套改革的原则，把内部政企分开改革与国有企业产权制度改革、事业单位转企改革
结合起来，降低改革成本，尽可能地减少社会公共开支补贴。一是按照社会化取向，同步推进
托儿所、幼儿园、医院等场办社会公益事业单位改革，实行企业化经营或自收自支。二是推进
宾馆、招待所、食堂、物业管理等后勤服务单位产权制度改革，转为经营实体，面向社会服务。
三是推进社会公共基础建设投资体制改革，用经营城镇的理念实施城镇基础设施建设。坚持
“谁投资、谁所有、谁收益”的原则，充分利用社区存量资源，建立多元投资机制，面向社会
融资，依靠社会方方面面力量解决资金问题。

　　尽管农场内部政企分开体制运行时间不长，但从理论和实践上解决了原体制难以解决的一
些问题。改革方向是正确的，效果是明显的。一是分清了政企职责。通过建立社区管理机构，
将农场的社会管理职能与生产经营职能分开，社区管理机构与农场经营机构各司其职，各负其
责，初步解决了农场场长过多承担社会责任和矛盾的问题，使企业经营者从繁杂的社会事务中
解放出来，集中精力抓好企业经营管理。社区管理机构相对独立地承担农场的社会管理职能，
依法行政，为企业经济发展服务。二是理顺了国有企业与个体私营企业的关系。国有农场实际
上已经成为多种经济成分和多种企业组织形式并存的社会经济区。建立社区管理机构，承接农
场分离的转制企业和下岗职工，以社区管理者的身份去扶持和管理个体私营企业，解决了国有
企业管个体私营企业名不正、言不顺和管不好、不好管的问题。三是加强了党组织对社会党群
工作的全面领导。社区与农场共设一个党委机构和群团机构，赋予农场党委、团委和工会全面
负责社区党群工作的职能，明确了农场党群组织负责社区党群工作的权责，解决了过去以国有
企业党群组织的身份管理社会及非国有企业党群工作的问题，有利于开展社区党群工作。四是
搞清了农场经营性资产和社会公益性资产的家底。通过清产核资和资产评估，把农场的社会公
益性资产剥离给社区管理使用，明晰了农场经营性资产和社会公益性资产的占有量和权属，为
今后真实考核评价农场经营业绩和确定资产收益奠定了基础。五是初步减轻了农场的社会负担。
通过总局补贴增加一块，精简机构和人员消化一块，场办事业单位改制降低了一块，初步统计
104个农牧场减少社会负担1.5亿元，达到了精简机构，压缩事业开支，减少企业补贴的目的。
同时通过社区机构定岗定员定编、定向限额核定经费，为农场实行刚性财务预算奠定了基础。

　　 体制改革后的长远建设

　　新体制的建立总要有一个发展和完善的过程。实施内部政企分开改革，必须把制度创新、
机制创新和管理创新作为一项长期任务，逐步建立和完善农场和社区各项管理制度体系。
　　要建立协调运行机制。改革涉及方方面面利益的调整和权利的再分配，需要一个认识和适
应的过程。内部政企分开改革能否达到预期目的，关键在于农场与社区主要领导的配合。除了
靠干部素质和个人感情外，重要的是通过制度建设建立起协调发展的运行机制。要研究制定党
委议事规则，建立联席会议制度，发挥农场(社区)党委的领导协调作用，定期召开农场与社区
联席会议，协调解决农场与社区运行中出现的矛盾和问题。使农场与社区的领导及工作人员，
在思想观念上树立起“组织上分、思想上合，职责上分、工作上合，任务上分、目标上合，人
员上分、感情上合，分责不分家，分权不分心”；在工作上真正做到“重大问题决策前必须沟
通，常规工作定期沟通，交叉工作主动沟通，认识不统一反复沟通，紧急情况处理后及时沟通，
需要改变决策时再次沟通”。使农场与社区相互促进、协调发展。
　　要建立健全各项规章制度。依法行政，依法治企，建立新体制与新机制，都要有严格的制
度作保证。一是建立决策管理制度。党委、社区和农场都要根据职责分工，分别制定各自的决
策管理制度，规范决策内容，制定议事规则，完善决策程序，建立决策责任制。凡涉及农场和
社区的重大经济和社会活动，如制定长期规划、年度计划、财务预决算以及重大建设项目等，
都要事先沟通，提交农场(社区)党委集体讨论决策。二是建立健全工作责任制度。根据党委、
社区、农场的职责分工和机构设置，分别制定党委工作部门、社区管理部门和农场经营管理部
门的各项工作制度，实行岗位责任制。三是建立和完善财务管理制度。适应农场内部政企分开
新体制运行的要求，按照“一套财务机构，分账核算”的原则，分别建立农场与社区财务核算
与管理办法，加强财务刚性预算管理，建立健全监督机制，保证农场经济运行和社会事业协调
发展。
　　要建立目标考核制度和激励约束机制。根据社区与农场的政企职责分工，分别建立农场经
营目标和社区工作目标考核制度，建立目标考核评价指标体系，完善考核办法，真实反映企业
经营业绩和社区工作成效。建立激励与约束机制，认真研究实施农场经营者年薪制办法和社区
工作人员奖惩办法，最大限度地调动企业经营者、企业员工和社区工作人员的积极性和创造性。
要把企业补贴社区经费视同利润，纳入经营者年薪制考核指标，保证社区经费来源。通过制度
创新和机制转换，形成农场与社区相互促进、协调发展的运行机制。
　　(2002年8月11日)