体制机制创新是率先实现农业现代化和全面建设小康社会的根本动力 张元福



张元福

总局党委(扩大)会议报告，着眼于破除不适应新形势新任务要求的体制性障碍，进一步解
放和发展垦区社会生产力，对2003年乃至今后一个时期的改革工作作出了明确部署。深刻认识
改革的必要性和紧迫性，准确把握改革的重点和难点问题，正确处理改革、发展和稳定的关系，
对于开创改革发展新局面，加快率先实现农业现代化进程，全面建设小康社会具有重要意义。

一、巩固内部政企分开成果，加快体制机制创新

总局党委(扩大)会议报告强调，要适应新体制运行要求，搞好党委、社区和农场的职能定
位，强化党委的政治核心地位和保证监督作用，尽快建立与之配套的决策管理、协调运行、目
标考核和财务管理制度体系，形成农场与社区相互支持、相互促进、相互监督、协调发展的运
行机制。
2000年以来，总局党委按照省委八届二次会议确定的“省级授权、部门派出、系统管理、
内部分开”改革原则，在全面总结友谊农场“建政”、绥滨农场“建立社区管委会”和虎林六
场“两还”实验和试点经验的基础上，从垦区的区域性、社会性和企业性的实际出发，积极探
索政企分开的有效实现形式，全面推进内部政企分开改革，取得了阶段性成果。到2002年底，
垦区104个农牧场和5家承担社会职能的厂矿企业，全部设立了社区管理机构和社区居民自治组
织，分离了企业办社会职能。实行内部政企分开，是继农业双层经营体制改革之后，一次重大
的管理体制改革；也是适应市场经济新形势要求，对垦区管理体制的自我完善和创新。从两年
来的改革和初步运行情况看，实行内部政企分开从理论和实践上解决了原体制难以解决的问题：
一是分清了政企职能。在农场辖区设立了社区管理机构，分离了农场的社会职能，初步解决了
农场场长过多承担社会责任和矛盾的问题，使企业经营者从繁杂的社会事物中解脱出来，集中
精力抓企业经营管理；社区管理机构相对独立承担社会管理职能，社会事业建设和管理得到强
化。二是理顺了党的领导关系。社区与农场共设一个党委，具有领导社区和企业党群工作的双
重职能，解决了过去国有企业党群组织管理社会及非公有制企业党群工作的问题。三是初步减
轻了农场办社会负担。通过总局补贴增加一块，精简机构和人员消化一块，场办事业单位改制
降低了一块，一定程度上减少了企业社会性补贴。四是摸清了企业办社会的家底，为今后继续
深化管理体制改革、真实考核企业经营业绩和加强国有资产管理奠定了基础。实践证明，总局
党委确定的改革取向是正确的。但新旧体制转轨需要有个过程，就全垦区而言，在改革的认识、
推进力度和运行机制建立上还存在不平衡的问题，另外，上市公司与存续企业分开运行后也暴
露出一些问题，需要深化改革加以解决。

(一)适应新体制运行要求，切实加强制度体系建设。随着农业经营体制改革和国有企业产
权制度改革的不断深化，农场的生产关系发生了深刻变革，家庭农场成为“四自”主体，国有
资本从场办中小企业退出，个体私营经济蓬勃发展，国有农场已经成为集聚社会与企业功能于
一体、多方利益主体、多种经济成分并存的社会经济区。党委、社区和农场的职能定位，不能
再把国有农场视同为一般的国有企业，既要考虑农场的企业性，更要考虑农场的社会性和区域
性。要从社会经济区的角度，根据社区党委和企业党委双重职能，强化农场党委政治核心地位，
发挥党委对社区工作的领导作用，对企业的保证监督作用。要在组织形式和制度上，确立社区
机关的行政主体地位和农场的企业主体地位，明确划分政企职责，各司其职、各负其责，最大
限度地发挥两个积级性。
新体制的运行必须有新机制的支持，新机制的建立必须有新制度作保证。巩固和完善内部
政企分开体制，必须把制度建设作为一项重要的改革任务来完成，尽快地建立起适应新体制要
求的各项制度体系，依法治企，依法行政。一是建立决策管理制度。党委、社区和农场都要根
据职责分工，分别制定各自的决策管理制度，规范决策内容，制定议事规则，完善决策程序，
建立决策责任制。二是建立党委联席会议制度。规范联席会议议事内容；议事规则和议事程序，
发挥农场(社区)党委的领导协调作用。三是建立社区人事管理制度。根据社区管理机关的工作
特点，建立以聘任制为基础的基本用人制度，形成人员能进能出、能上能下、双向选择的用人
机制。四是建立和完善财务管理制度。按照“一套财务机构，分账核算”的原则，分别建立农
场与社区财务核算与管理办法，加强财务刚性预算管理。五是建立责任目标考核制度。根据社
区与农场的政企职责分工，分别建立农场经营目标和社区工作目标考核评价指标体系，把企业
补贴社区经费和公共建设投人纳入经营者考核指标，完善考核办法，严格考核，兑现奖惩。同
时，还要根据各部门工作职责，建立岗位责任制等工作制度。

(二)正确处理上市公司与存续企业的关系，保证上市公司合法合规运作和存续企业社会稳
定。总局党委(扩大)会议报告，把处理上市公司与存续企业的关系问题，作为一项体制创新任
务提出来，关系到垦区的整体形象和社会稳定问题，意义十分重大。
北大荒农业股份公司自1998年开始组建，2002年3月29日在上交所正式挂牌上市，成为中
国乃至世界规模最大的以种植业为主营业务的上市公司。北大荒农业股份公司的成功上市，一
次性募集资金16.14亿元，实现了北大荒集团挺进资本市场融资的重大突破，也为今后集团其
他成员企业上市积累了经验。从上市公司与存续企业正式分开运行情况看，除个别农场外，大
部分上市农场运行还是比较平稳的，但也暴露出一些矛盾和问题。一是存续企业财务收支预算
没审定，货币资金来源没确定，正常开支受到一定影响；二是上市公司分支机构党群组织领导
关系还没有理顺，驻地党群组织如何发挥政治核心、保证监督、民主管理和维护职工权益的作
用还有待研究；三是分局(分公司)作为总局(总公司)的派出机构，对上市公司分支机构如何发
挥主管部门党委的领导、指导和协调作用，还有待确定；四是生产队作为基层社会经济组织，
其机构及人员难以细分。这些问题关系到上市公司与存续企业协调运行及长远发展，必须尽快
研究解决。
上市公司与存续企业尽管是两个独立的利益主体，但都是北大荒集团成员企业，其总体利
益还是一致的。必须妥善处理上市公司与存续企业的利益关系，从根本上解决上市公司与存续
企业的矛盾，既要保证上市公司合法合规运营，又要保持存续企业持续发展和社会稳定。首先，
要充分认识上市公司的特殊性。北大荒农业股份公司是以农场为依托重组的上市公司，不同于
一般的围墙企业。在农场办社会这种特殊体制下，上市公司需要农场社区提供社会服务，农场
需要上市公司回报资金支撑，两者互为环境，互相依存。双方必须自觉树立“共建一个家园，
追求两个效益，造福一方百姓”的意识，搞好协作，共同发展。二是尽快解决存续企业经费来
源问题。规范存续企业预算编制、预算报告和预算审批的内容和程序，确定存续企业费用支出
盘子，明确货币资金来源，形成制度或协议，规范双方行为，避免人为制造矛盾，确保存续企
业正常开支。三是处理好上市公司分支机构与分局、农场党组织的领导的关系。按照跨地区改
制重组企业党组织建设的有关规定，研究确定分局党委对上市公司分支机构的领导、指导和协
调的职责范围；研究确定农场社区党群组织对上市公司分支机构党群组织属地领导的内容和工
作程序，以及对上市公司分支机构的保证监督和民主管理形式和途径，以保证党的方针政策在
上市公司的贯彻执行。四是重新理顺生产队的管理体制。生产队作为一级基层组织，其组织形
式不变，党群组织双方共设，管理费用由上市公司承担，接受上市公司和农场双重领导，种植
业生产经营以上市公司为主，其他生产经营、社会工作和党建工作以农场(社区)为主，分工合
作，齐抓共管。

(三)探索总局、分局政企分开的实现形式，理顺政企管理体制。农场层面的内部政企分开
改革已基本推进到位，但总局、分局政企职能还没有分开，下分上不分，管理不对应。根据垦
区内部政企分开改革的总体目标，积极争取农业部和省委、省政府的支持，按照“一套机构，
两块牌子”，综合部门合署、社会行政与企业管理部门相对分开的原则，将总局与集团总公司、
分局与分公司政企职能相对分开，建立集团总公司法人治理结构，加快北大荒农垦集团组建运
行步伐。尽快构建起集团总公司、分公司、农场母子公司管理体制与农垦总局、分局、社区行
政管理体制双轨运行的体制框架，在垦区内部形成两个既相对独立，又紧密联系的管理系统。

二、继续完善农业改革，不断创新经营体制

农业经营体制改革是垦区全面改革的开端。经过17年的不断探索与实践，打破了国营农场
计划统营的传统体制，逐步建立了以“四到户、两自理”为标志，以家庭经营为基础，“大农
场套小农场”统分结合的农业双层经营体制。近年来，在推进土地长期固定和适度规模经营方
面，又取得了新的进展。2002年，垦区家庭农场21.9万个，其中种植业家庭农场17.6万个，承
包耕地3021万亩。三年以上长期固定承包面积1414万亩，占承包耕地的46.8%。承包规模在450
亩以上的家庭农场8873户，占种植业家庭农场的5%；承包耕地680万亩，占承包耕地的22.5%。
家庭农场生产费自理率99.7%；生活费自理率100%。家庭农场上交利费27亿元、税金3.4亿元。
家庭农场自有农机具2.69万台(套)，资产总额近50亿元。家庭农场真正成为“自主经营、自负
盈亏、自我积累、自我发展”的市场主体。总局党委(扩大)会议报告充分肯定了农业改革实践
的成果，指出了今后农业改革的重点和方向。

(一)坚持农业双层经营体制，推进土地承包长期固定。农业以家庭经营为基础，既是农业
生产的特殊规律决定的，也是生产关系一定要适应生产力发展要求的经济规律决定的。家庭经
营能够容纳不同水平的劳动生产力，既可以发挥技术密集优势推进规模经营，又可以发挥劳动
密集优势发展特色种植，符合垦区现实生产力水平，必须长期坚持土地家庭承包经营制度。农
场与家庭农场是双层经营的两个不同层次，既有行政隶属关系又有经济利益关系，要充分尊重
家庭农场的市场主体地位，保证家庭农场的物质利益和民主权利。农业是弱质产业，既有自然
风险又有市场风险，要正确处理农场与家庭农场的利益关系，通过内部保护价、浮动利费等调
节方式，建立利益共享和风险共担的分配机制，合理确定土地利费标准，切实减轻职工社会负
担，推动土地承包长期固定，承包期一般应在3年以上。根据土地和劳动力资源条件，人少地
多的农场，在征求职工群众意见的前提下，可实行土地市场化经营。

(二)采取多种有效途径，推进土地适度规模经营。要富裕农民必须减少农民，要繁荣农村
必须推进城镇化，这是农业现代化的必由之路。垦区土地资源富集，机械化程度相对较高，人
均耕地近20亩，劳均耕地近80亩，具有规模经营的比较优势。但目前垦区种植业从业人员45.2
万人，占从业人员总数的64.8%。经营土地规模在75亩以下的家庭农产达9.3万户，占总承包产
的52.6%。按现有机械化水平，每个家庭农场适度规模经营面积，旱田应在1000亩左右，水田
在300亩左右。目前的规模经营水平与现代农业要求还有很大差距。应当把推进土地适度规模
经营与经济结构战略性调整结合起来，跳出粮食抓调整，推行少数人种多数地，多数人种少数
地，推进大宗作物规模经营；跳出种地抓调整，大力发展畜牧水产养殖，分离种植业富余劳动
力，推进土地规模经营；跳出农业抓调整，发挥城镇积聚产业的功能，大力发展农产品加工业、
农业服务业和社区服务业等劳动密集型产业，扩大城镇劳动就业岗位，吸纳农业富余劳动力向
城镇转移，从根本上解决土地适度规模经营问题。

(三)建立龙头与基地紧密联结的利益机制，推动农业产业化经营向纵深发展。自1995年实
施农业产业化经营战略以来，通过结构调整和企业购并重组，确立了乳、米、油、粉、麦、药
六大主导产业，构建了4个国家级、21个省级重点产业化龙头企业，建设了一批规模化、规范
化、专业化的原料生产基地，初步形成了“龙头+基地”的产业化经营格局。实践证明，把家
庭承包经营和农业产业化经营结合起来，是传统农业向现代农业转变的现实途径。应当继续发
挥垦区农业产业化经营优势，运用市场规律建立利益联结机制，通过合同契约、技术服务、出
资参股等联结纽带，建立“龙头企业+基地农户、农业服务组织+基地农户、行业协会 +基地农
产”等组织形式，把龙头与农产紧密联结起来，形成利益共同体，提高农业产业化经营水平，
实现农业经营体制的创新。龙头企业要把基地农户作为第一车间，通过技术服务、价格补贴和
利润分红等方式，加强对基地农产利益反哺，实现企业增效，基地农户增收。

三、继续推进国有企业改革，加快国有经济布局调整和企业制度创新

国有企业改革是经济体制改革的中心环节。按照抓大放小方针，推进国有企业战略性改组，
推进国有资产合理流动和重组，优化大中型国有企业股权结构，建立规范的现代企业制度，建
立激励与约束相结合的分配机制，仍然是垦区今后一个时期国企改革的重要任务。
党的十五大特别是十五届四中全会以来，垦区按照中央确定的有进有退、有所为有所不为
和抓大放小方针，合理调整国有经济布局，大力推进国有企业战略性改组。通过破产、兼并、
出售、转制等多种形式，将国有资产从没市场、没资源或没竞争能力的弱势企业退出。2000年
10月以来，原有1081家国有工商运建服企业，已有880家转制为私营或股份制企业，占应改制
企业的81.4%；退出国有资产67.5亿元，占应退国有资产的81.3%。按照产业化、集团化、公司
化方向，通过购并、联合、资产重组等方式，推动国有存量资产和增量投入向主导产业、优势
企业和名牌产品集聚，构筑了一批在全国同行业中具有较强技术创新能力和核心竞争力的大型
企业或企业集团，成为垦区国有经济的重要支柱。改善了国有经济布局，提高了国有经济运行
质量。在企业分配制度改革方面，突破了长期实行的等级工资制度，砸碎了“铁饭碗”的分配
方式，普遍实行企业工资总额同经济效益挂钩，职工按劳动技能、劳动强度、劳动责任和实际
贡献多劳多得的分配办法，并试行经营者年薪制，探索资本、技术等生产要素参与分配制度，
初步形成了以按劳分配为主体，多种分配形式共存的分配格局。目前，还有201家国有企业尚
未改革或改革不到位；重点龙头企业和骨干企业股权结构单一，国有股权一股独大，法人治理
结构不够规范；企业激励与约束分配机制还没有真正建立起来，同行业、同类型、同效益企业
间工薪标准差距大，分配监管还不到位。国企改革的任务仍十分艰巨。按照总局党委(扩大)会
议报告要求，继续推进国有企业改革要着重抓好以下三方面工作：

(一)继续推进国有企业战略性改组，进一步放开搞活国有中小企业。当前，放开搞活国有
中小企业的主要障碍：一是企业资产盘子大，获利能力弱，改革有些难度；二是企业债务沉重，
资产负债率较高，难以进行改制；三是部分公益性、垄断性企业，缺乏政策依据，改革相对滞
后；四是少数经济效益好的企业，其主管部门或单位考虑局部利益，改革的积极性不高。为此，
要摸清这些企业的底数，对具有国有出资关系的企业进行清理，一企一策，分类指导，采取多
种形式，突破一切障碍，力争在2003年年底前，把国有中小企业产权制度改革全部推进到位。
在改革过程中，注意防止片面认识，国企改制不仅仅是个体私营，可以是股份制或股份合作制，
注重发展混合所有制经济。必须严格履行改制程序，充分尊重职工意愿，妥善安置下岗分流职
工，确保社会稳定。认真贯彻实施《中小企业促进法》，建立中小企业社会化服务体系，加大
对改制企业的扶持和服务力度，积极扶持有条件的企业做强做大，使其成为带动区域经济发展
和吸纳就业的重要力量。

(二)优化国有企业股权结构，加快建立现代企业制度。近几年垦区在推进国有企业战略性
改组，做大做强产业化龙头企业方面取得了重大突破。但是，由于垦区重点龙头企业和骨干企
业多为系统内部国有企业重组构建，国家股和国有法人股所占企业股本比例均在80%以上，国
有股权过分集中，难以形成多元投资主体互相制约的局面，也难以建立规范的法人治理结构。
因此，垦区下步国企改革的又一攻坚任务，是解决国有股权过分集中和国有股一股独大的问题。
其主要途径，一是创造条件上市融资，二是向外商出售部分股权吸引外资，三是吸收非国企法
人参股，四是吸收企业内部高级管理人员、关键技术人员和员工参股。通过吸收民间资本或外
资，参与国有大中型龙头企业和骨干企业股份制改组，消除国有独资，减少绝对控股，有些企
业可以相对控股，优化企业股权结构，实现投资主体多元化，增强外部出资者的约束力。落实
出资人所有权，避免出资人缺位或越位，按照现代企业制度要求，建立规范的法人治理结构，
防止法人治理结构虚设，形成决策、执行、监督有效制衡机制，使企业真正成为自主经营、自
负盈亏的市场竞争主体。

(三)继续推进企业分配制度改革，建立有效的激励与约束机制。党的十六大报告，进一步
确立了劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，为深化分配制度改革提供
了政策依据。建立适应市场经济要求的分配机制，充分调动广大劳动者的积极性和创造性，激
发广大科技人员和管理人员的创业精神和创新活力，集中各种生产要素投入经济建设，是垦区
企业分配制度改革的根本目标。深化企业分配制度改革，就是要建立以岗位技能工资制为基础
的基本工资制度，以岗定薪、易岗易薪、绩效挂钩，适当拉开不同岗位的收入差距，提高关键
岗位和有突出贡献人员的收入水平。实行企业经营者年薪制，抓紧制定年薪制办法，规范年薪
标准、考核、兑现等内容和程序。推进资本、技术参与分配，实行经营者持大股、关键岗位股、
员工持股、技术和知识产权人股、股票期权制等分配制度，解决企业内部动力不足问题，形成
有效的激励和约束机制。发挥行政监督、审计监督作用，加强对企业收入分配的外部监管，规
范分配秩序，禁止不合理分配，取缔各种非法收入，保护合法的非劳动收入。

四、全面推进事业单位改革，搞活内部运行机制

1996年以来，垦区按照国家和省政府的有关规定，以事业单位机构改革和人事制度、分配
制度改革为重点，遵循政事分开、事企分开原则，通过“脱钩、分类、放权、搞活”，改变预
算管理方式，全面推进事业单位改革，收到了一定的成效。一是精简了机构，理顺了管理体制。
从1996年到2001年，垦区各类事业单位由1356个减少到1059个，减少了22%；事业单位职工由
5.32万人减少到4.49万人，减少了15.6%。二是引入竞争机制，打破了人员身份界限，初步建
立了以聘任制为基础的基本用人制度，形成了单位自主用人，人员自主择业，职务能上能下的
用人机制。先后有4.35万人通过竞聘走上工作岗位。三是坚持绩效优先原则，初步建立了以绩
效工资为基础的基本分配制度，通过年薪制、工资总额包干、工效挂钩、津贴比例调节等方式，
形成了分配与业绩、贡献挂钩，向优秀人才和关键岗位倾斜的分配激励机制，并积极探索资本、
技术参与分配。有60%的单位改革了工资分配制度，216个单位实行资本参与分配，27个单位实
行技术参与分配。目前，垦区事业单位改革遇到的主要难点问题：一是用人机制还不活，事业
职工身份难以打破。二是分配制度改革不到位，激励机制还没有真正建立起来。三是改革政策
不配套，富余人员安置困难。推进事业单位改革，重在转变传统观念、转换运行机制，彻底打
破事业单位“国家办、铁饭碗、大锅饭、混着干”的局面。总局党委(扩大)会议报告对事业单
位改革提出了新的要求。

(一)深化事业单位机构改革。要继续遵循政事分开、事企分开原则，积极推进教育、科技、
文化、卫生等事业单位改革，根据国家有关政策，精简机构，分离超编人员，优化资源配置，
理顺管理体制，转换运行机制。坚持社会化、市场化、企业化方向，推动应用科研、环境卫生、
供水供热等公共服务单位转企转制。树立社会事业社会办的理念，制定相关政策，建立多元投
资机制，鼓励社会力量兴办社会公益事业，以实业办事业。特别是场办公共服务单位，无论是
垄断性行业还是公益服务行业，具备转企条件的，尽快转为企业；具备转制条件的，按国企产
权制度改革办法转制，变经费补贴为自收自支或民有民营，转换经营机制，努力减轻企业和职
工办社会负担。

(二)深化事业单位人事制度改革。建立以全员聘用制为基础的基本用人制度，实行单位自
主用人、人员自主择业，按需设岗、以岗定人、竞争上岗、逐级聘任，形成人员能进能出、能
上能下的用人机制。根据干部管理权限，建立健全干部选聘制度，实行主管部门委任、用人单
位公开招聘、职工民主选举相结合的干部选聘办法，形成优秀人才脱颖而出的任用机制。打破
事业职工身份界限，逐步实现由身份管理向岗位管理、由行政依附关系向平等人事主体关系、
由国家用人向单位用人转变。科学合理地设置岗位，明确不同岗位的职责、任职条件和聘用期
限，改变单一的固定用人方式，实行固定与流动、专职与兼职相结合的用人方式，促进人才资
源配置的社会化、市场化。严格实行定员、定编、定岗，分流富余人员，落实好待岗落聘人员
各项社会保障待遇。

(三)深化事业单位分配制度改革。建立以绩效工资为基础，多种分配形式并存的分配制度，
实行按岗位、按任务、按业绩定酬的分配办法，形成重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位
倾斜的分配激励机制。根据事业单位预算管理方式，进一步扩大内部分配自主权，全额和差额
补贴单位，采取“保一块、放一块”的分配办法，保基本工资，放开津贴和奖金；自收自支单
位，可实行企业工资分配办法，彻底打破职称“大锅饭”的平均分配制度。积极探索事业单位
年薪制、成果奖励、特岗津贴等分配方式，大力推行资本、技术和知识产权参与分配，激发广
大事业职工的积极性和创造性。

五、深化社会保障制度改革，健全社会保障体系

建立健全社会保障体系，既是全面建设小康社会的必然要求，也是保持社会稳定的根本大
计。我们正处在经济体制深刻变革和经济结构战略性调整的关键时期，健全社会保障制度，也
是保证各项改革和调整顺利实施的现实而紧迫的任务。

“九五”以来，随着国家社会保障制度的不断完善，垦区也逐步建立起基本养老保险、失
业保险、医疗保险和居民最低生活保障制度，并开始试行工伤保险和生育保险制度，对保证改
革任务的顺利实施和保持社会稳定发挥了重要保障作用。2002年，垦区养老保险参保人数42.5
万人，退休人员19.7万人，实发养老金11.7万元，实现了退休人员养老金社会化卡式足额发放。
失业保险参保人数44.1万人，领取失业金人员3.14万人，实发失业金5811万元，保证了失业人
员基本生活。建立医疗保险制度的单位96个，覆盖率85%，参保人数51万人，实际支付职工医
药费1.4亿元。享受最低生活保障人数9.15万人，占垦区总人口的5.8%，实发最低生活保障金
4400万元，基本实现了全面覆盖、应保尽保。开展工伤和生育保险的单位52个，参保人数16.2
万人，参保率45%。目前，垦区社会保障面临的主要问题：一是社会保障覆盖面还不够宽。二
是社会保险费足额收缴比较困难。三是人口老龄化对养老保险和医疗保险压力大。四是面临严
峻的就业压力。从垦区实际情况出发，总局党委(扩大)会议报告，就深化社会保障制度改革，
健全垦区社会保障体系作出了具体部署。

(一)落实国家各项社会保障政策，健全垦区社会保障体系。按照独立于企事业单位之外，
资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的目标，坚持广泛覆盖、适当标准，基本
保障与补充保障结合，社会统筹与个人账户结合的原则，落实国家各项社会保障政策，完善垦
区基本养老保险、失业保险、医疗保险和最低社会保障制度。根据企业经济承受能力，健全工
伤保险和生育保险制度。积极配合事业单位改革，进一步健全机关事业单位养老、医疗等社会
保险制度。根据国家各项补充保险政策，抓好补充社保基金的落实。

(二)搞好社会保险关系的接续，扩大社会保险覆盖面。从人口老龄化以及国有企业改制的
实际出发，研究制定社会保险关系接续有关政策措施，规范接续程序和审批手续，做好转制企
业和下岗职工社会保险关系接续工作。加强社会保险政策宣传，广泛动员非公有制企业、自由
职业者和个体工商户参保，扩大社会保险覆盖面，增加社会保险资金积累，解决保险金缺口问
题。当前，还要重点抓好下岗职工基本生活保障与失业保险制度并轨，做好下岗职工出中心后
的失业保险接续工作。

(三)正确处理改革发展、社会保障与扩大就业的关系，做好下岗失业人员再就业。坚持通
过改革发展的办法促进下岗失业人员再就业，正确处理深化改革、发展经济、结构调整、完善
社会保障体系与扩大就业的关系，逐步走出一条既能充分就业，又能保证经济持续快速健康发
展的路子。在实施企业改制重组、关闭破产、下岗分流改革过程中，必须把保障下岗失业人员
基本生活、促进就业作为主要任务，“先挖渠、后放水”。积极发展具有比较优势的劳动密集
型产业和企业，提高经济增长对就业的拉动力。坚持市场导向的就业机制，多渠道开发就业岗
位，支持劳动者自谋职业和自主创业，鼓励各种所有制企业更多吸纳就业，加强劳动力市场体
系建设，把职业培训、就业指导与企业、社会需求结合起来，提高就业服务水平，提升就业能
力。

六、坚持改管结合的原则，强化财务管理和监督

近年来，垦区以资金管理为核心的财务管理取得了新的进展。推行生产队报账制，减少了
农场财务核算层次；全面落实刚性预算管理，强化了对企业财务收支监控；实行企业会计委派
制度和集中核算、集中报账，强化了财务监管；加强清欠和贷款控制，改善了资金状况。面对
改革发展新形势新任务的要求，财务管理还要在制度上不断创新。管理是永恒的主题。在市场
经济条件下，把各种单一的生产要素，通过组织、管理和经营而发挥其效用，实现利润最大化，
是企业的基本职能，也是企业的灵魂。财务管理和监督是企业管理的重要组成部分，也是当前
乃至今后的长期任务。按照总局党委(扩大)会议报告的要求，当前要做好以下几项工作：

(一)完善国有资产管理体制，增强集团宏观调控能力。建立北大荒集团母子公司体制，是
垦区管理体制改革的方向。按照母子公司体制框架，确定集团成员企业范围，理顺母子公司产
权关系，建立管资产、管人和管事相结合的国有资产管理体制。按照集团资产分级管理原则，
明确责任分工，集团总公司负责管理、运营集团全部资产，对国有资产负有保值增值责任；子
公司由集团总公司委托，管理和经营本级及下属经营实体的全部资产，对集团总公司负有保值
增值责任；分公司(分局)作为集团总公司的派出机构，由集团总公司授权、委托，负责所属企
业国有资产的运营和监管。制定集团国有资产管理办法，建立健全资产变动申报审批制度，完
善资产保值增值考核指标体系，资产考核情况与经营者业绩、报酬挂钩。探索集团国有股权管
理和收益办法，增强集团总公司资本运营和宏观调控能力。

(二)深化财务管理体制改革，加强内部会计控制制度建设。继续深化财务管理体制改革，
进一步完善生产队报账制和事业单位集中核算、集中报账制度，由分级核算变为一级核算，分
散核算变为统一核算，减少核算层次，强化集中统一管理。继续完善会计委派制度，实行对重
点企业委派财务总监制度，加强对企业财务活动的监管。全面推行刚性预算管理，规范预算编
制、预算报告和预算审批的内容和程序，改革预算编制方法，科学制定预算分类，细化预算指
标，强化对预算收支执行情况的监督，建立民主理财机制，完善预算决策和管理制度。适应农
场内部政企分开改革的要求，建立企业与社区财务分账核算制度，为建立集团母子公司体制，
深化垦区管理体制改革奠定基础。

(三)加强财务资金管理，提高资金运行质量。适应财政国库管理制度改革的新形势，探索
垦区财政预算资金支付办法，逐步实行财政资金直接支付或授权支付，建立资金支付封闭系统，
减少中间支付环节。加强专项资金使用管理，强化专项审计监督，保证专项资金专款专用。针
对垦区龙头企业迅速扩张，流动资金贷款大量增加，现金流量巨大的实际，特别要加强对重点
龙头企业财务活动的监管，防范和化解资金运行风险。采取有效措施，落实清欠责任，继续加
大清欠力度，确保清欠目标的完成。加强企业信贷监督，组织引导家庭农场与银行直接建立信
贷关系，严格控制以国有资产作抵押进行非生产性建设贷款和对外担保。努力消化不良资产，
提高资金运行质量。