垦情报告
建立长效机制稳定承包关系


——关于完善国有农场土地承包经营制度的调查与思考

王家旭

上世纪80年代中期，黑龙江垦区兴办职工家庭农场，建立了大农场套小农场、统分结合的
双层经营体制。到90年代中期，实行“两自理，四到户”，进一步解放和发展了生产力。然而，
任何一种制度的建立都需要一个巩固和完善的过程。这些年暴露的一个突出矛盾，是承包关
系不稳定。前几年，受双重风险的影响，曾出现“包地难”的问题。与“包地难”形成强烈反
差，近两年发生的“争地热”，令农场干部手足无措，难以应对。“争地热”与国家出台的一
系列惠农政策有关。包种土地有利可图，职工群众对土地的依赖性增加。这就提出了一系列尖
锐问题：土地的规模经营如何推进？农业乃至整个经济结构的战略性调整如何推进？不推进土
地规模经营和经济结构调整，就很难谈加速农业现代化，就很难谈职工增收、企业增效。这既
是一个经济问题，也是一个社会问题、政治问题，应引起高度重视。调研中我们感到，必须认
真总结经验，进行积极探索，着眼建立长效机制，切实稳定承包关系，进而巩固和完善统分结
合的双层经营体制。
一、实行“两田制”，在稳定承包关系的基础上促进土地流转
国有农场与农村的土地所有制性质不同。农场人均资源占有和生产力水平远远高于农村。
而且作为土地资源的经营者，农场在保证职工增收的前提下，必须追求企业效益。从农场和农
村的差异来看，农场的土地发包不宜搞“均田制”，对此广大干部群众的认识趋于统一。不搞
“均田制”，承包方式如何设定？调查了解，垦区有近三分之一的农场在实践中走出了“两田
制”、“三田制”的路子。九三分局全局推行“三田制”：基本田、规模田、市场田。规模田、
市场田实际可以归并。各地对“两田制”的提法不尽一致，有的叫生活田、市场田，有的叫
基本田、规模田。还有一些农场虽未公开讲实行“两田制”，但为了缓解新形势下出现的人地
矛盾，按农业人口或农业劳动力，也划出小部分耕地，作为基本田或生活田。调研中我们对各
地的探索进行了认真研究，感到除人均土地资源占有过少的农场外，推行“两田制”有普遍意
义。
调研认为，“两田制”的概念需要统一和规范，以称“基本田”、“规模田”为宜。目前
条件下，土地仍是农场职工就业的重要空间。“基本田”的功能可定位在基本生活保障，体现
公平原则，体现对弱势群体的政策倾斜。“基本田”的承包主体，原则上是农业职工和农业劳
动力，职均或劳均10亩左右。同时要引导职工群众种植高效经济作物，小面积实施精耕细作、
密集劳动，可以追求较大效益。调查中，一些农场“多数人种少数地”，亩均收益500元、上
千元、几千元的实例不少。承包“基本田”不仅可以获得基本生活保障，也可以促进职工群众
致富。设定“基本田”有利于缓解就业压力，推进农业内部结构调整，也有利于社会的稳定和
谐。
设置“规模田”，是农业机械化、现代化的客观要求，是推进土地规模经营，促进生产要
素优化配置的有效途径。土地向种田能手集中，可以使资本、装备、技术产生最大效益，使国
有农场、家庭农场都增收增效。现阶段应倡导适度规模经营。调查中普遍倾向，目前水田家庭
农场以150至200亩为宜，旱田以450亩为宜。同时要倡导和组织有机户带无机户，为有机户提
供充分的代耕空间。
实行“两田制”，土地要固定。不固定，就存在短期行为，影响承包方的投入。不固定，
就没有流转，就影响土地向种田能手和资本雄厚的家庭农场集中。“基本田”的承包期限应固
定到职工退休年龄，“规模田”的承包期限应至少10年。调研还认为，“两田”的承包费收取
应有差异(实际都已这样实行)，“基本田”收费要比“规模田”低，保留一定价差，使承包
“基本田”的职工群众有一块利润空间，这样也有利于土地有偿流转。实行“两田制”并不与
推进土地规模经营相悖，相反它可能是推进规模经营的有效实现形式。
实行“两田制”，还应该研究设置机动地。机动地原则限制在耕地的5%左右，主要用于新
生劳动力安置、土地行政性征用，以及政策性带来的调整。设置机动地，实际上是实行“两田
制”，推进土地固定和流转的必要保障。
二、推行“两费制”，合理确定发包方和承包方的利益关系
“大农场”作为发包方，“小农场”作为承包方，在利益关系上是一个矛盾统一体。发包
方作为企业，要追求效益，同时承担社会性支出，有一个“保盘子”的问题。承包方作为经营
主体，要规避风险，追求收益，增加收入。承包费，对发包方是收益，对承包方是成本，是一
个十分敏感的问题。调研认为，实行“两费制”是一个好办法。
“两费制”，就是“基本田”实行低收费，一般只设定社会保险、农业保险自身受益所需
费用，以及其他必要的负担项目。根据农场实际，一般以每亩五六十元为宜。均等低负担，体
现公平。“规模田”、“机动地”按市场形成价格的机制，可通过协商或竞价确定收费标准，
同样体现公平。这样“固定一小块，放活一大片”，“大农场”和“小农场”都可以接受，两
者的利益也可以兼顾。
承包费的实现形式，目前多数农场以货币支付，也有的以实物支付，或两者结合。有的
“上打租”，也有的“下打租”，或两者结合。货币地租，风险全部在承包方，实物地租则体
现了“利益共享、风险共担”。海林农场实行实物地租，17年标准不变，企业和职工双赢。八
五六农场(农业分公司)是水田大场，也实行实物地租，既支持了产业化龙头企业，也通过流通
环节获取了一块效益。“上打租”，“大农场”擎干的，没有风险；“小农场”许多人举债种
地，实际加大了成本投入。货币地租还是实物地租，“上打”还是“下打”，或是结合运用，
应采取民主协商的办法加以选择。
另外，“大农场”应强化资产经营和资本运作意识，在资产经营和资本运作中获取企业效
益。这有利于减轻耕地负荷，更好地处理发包方和承包方的利益分配关系。调查发现，有些农
场在农地资源利用和开发中开始取得突破，引导职工开发林下经济，组织草原、水面承包经营，
实行林地、林木产权转让和林地管护经营责任制，开始收到效益。目前的问题是多数地方还
缺乏这种开发和经营意识，除耕地以外的农地资源开发利用不够，资源优势尚未转化为经营优
势。而且那些已着手开发利用的，承包制度还不完善，没有引入竞争机制，租金过低，发包方
效益流失。这需要引起重视，加以解决。调查还发现，一些农场积累雄厚，几千万元存在银行，
只图富场名声，而不投资兴业，获取投资收益。农场作为国有企业，必须把资源经营和资本
运营作为企业生存和发展的立命之本。
三、强化“两管理”，充分尊重和维护职工群众的主体地位
民主化、法制化管理，是稳定承包关系的一个关键性环节。农场作为国有企业必须实行民
主管理。发包方和承包方作为两个利益主体形成法律关系，必须实行法制化管理。这里的核心
是尊重职工群众的主体地位。
健全职工代表大会制度，是国有企业实施民主管理的重要一环。每年召开一次职工代表大
会，这在农场已形成制度。职工在民主管理、民主决策中发挥了积极作用。现在的问题，是如
何提高职代会质量，避免程序化、形式化倾向。农场管理层特别是场长，要克服企业法人行政
化问题，给职工群众以充分民主的权力，以平等协商的方式，在关乎改革发展、关乎企业和职
工利益的问题上，真正实行民主决策。土地承包是一个重大问题。承包主体、承包方式、承包
价格、土地的固定与流转、承包双方的权利与义务，都必须经职工代表大会充分讨论，形成科
学规范的实施方案，在职工代表大会通过。实践中调整承包关系，也应通过职代会这个法定程
序。作为职工特别是职工代表，也要提高素质，提高议事能力，以主人翁的态度参与管理，既
维护企业利益，又维护职工群众的合法权益。
法制化管理一个重要方面是土地承包合同的管理。对于同是市场主体的发包方和承包方来
说，土地承包合同是规范市场经济关系和行为的有效形式，是稳定和完善土地承包关系，保障
发包方和承包方权益的重要环节和有效手段。调查了解，目前垦区土地承包经营基本实行格式
合同，在稳定承包关系中发挥了重要作用，但也存在不少问题。一是承包合同主体不明确。发
包主体应该是国有农场，可有的合同的发包方名称是农(牧)场作业站或居民组，甚至出现发包
方代表和承包方为同一个人的情况。二是合同双方权利义务不对等。发包方干涉承包方的生产
经营自主权，甚至把文明建设、计划生育、社会治安等纳入承包合同，有悖合同双方平等的法
律地位。三是把违约责任当作处罚。农场居高临下，长官意志；民事合同，行政管理。四是法
律术语表述不准确。合同格式设计不严密，极易引起合同纠纷。
鉴于以上问题，必须提高法制观念，切实加强土地承包合同管理工作。垦区上下应确定土
地承包和土地承包合同主管部门，解决合同不规范以及纠纷解决途径不畅通的问题。土地承包
合同主管部门，要制定有关方案、办法，制定合同文本，指导合同签订，审核土地承包经营权
的流转，建立土地承包合同档案，培训土地承包合同管理人员，调解土地承包经营纠纷。
四、推进“两服务”，健全和完善社会化服务体系
提高土地的产出和效益，是发包方和承包方的共同追求，也是发展现代农业的客观要求。
健全和完善社会化服务体系，对于家庭农场健康高效运营至关重要，也是稳定承包关系不可或
缺的一环。
社会化服务体系建设，就垦区目前实际看，主要是两个层面。首先是“大农场”层面。
“大农场”作为统分结合双层经营体制的一个层次，从事资源经营，其统的功能要体现在服务
上。不能承包到户，收钱了之；也不能以管理为名，施以更多干预。要立足发展搞好服务，使
职工增收、企业增效。服务主要是以下方面：一是加强农业基础设施建设，提高抵御自然风险
的能力。二是提供技术支持，推进科技进步，包括新产品新科技引进、良种良法示范推广、耕
作制度改革、农业标准化的实施等，努力提高农业的科技含量。三是信息资源的开发利用，使
家庭农场了解市场，适应市场，提高市场竞争能力。四是政策支持，对新兴产业以扶持倾斜，
对弱势群体以支持帮助。
其次，是农业协会层面。调查了解到，随着市场经济体制和农业双层经营体制的完善，各
类农业协会、专业协会正应运而生。这是近两年垦区农业服务体系建设的一个重大突破。多数
农场行政引导起步，一些搞得好的地方已经与农场脱离，成为家庭农场自发组织、自我管理、
自我服务的群众团体。格球山农场的农业协会就很具代表性。该农协2004年3月发起组建，开
始人会会员52人，今年会员达到232人，都是联户家庭农场的代表。协会有规范的章程，对其
性质宗旨、功能定位、组织机构、权利义务等，都有明确规定。协会实行理事会制度，由秘书
长主持日常工作，并设有常设机构：技术服务部、产品销售部、财务核算部、综合信息部，还
有生资公司、种子公司两个经营实体，总计13人。协会为农户提供产前、产中、产后一条龙服
务，服务面积已达到农场耕地的98%。协会的经费由实体对外经营利润解决，经营资金由会员
交纳的生产准备金解决。农资淡季进货，农产品集中销售，降低了生产成本，提高了销售价格。
农场管不了或管不好的事由农协管，职工自己办不了或办不好的事找农协办。在双层经营体
制下，农协成为农场与职工联系的桥梁和纽带，在社会化大生产中显示了巨大的生命力。看来，
发展职工群众自己的农业协会，是完善土地承包经营制度的一个新课题，应引起高度重视，
积极组织推进。
另外，随着农业产业化经营的推进，加强龙头企业与原料基地的利益连接，建立龙头企业
对基地的服务机制，是完善农业社会化服务体系的重要内容。龙头企业要坚持以市场为导向，
把原料基地作为“第一车间”，为基地提供必要和有效的信息、品种、技术、标准、产品销售
等服务，形成龙头与基地利益共同体。这也是今后要着力研究的一个问题。