关于完善土地承包经营制度的调研报告


总局专题调研组

按照总局党委要求，由总局副局长王家旭同志牵头，组织政策法规局、发改委、财务处、
统计局、农业局、林业局、畜牧水产局、残联、经研所9个部门共12名同志参加的调研组，就
土地承包经营问题开展了专题调研。调查从6月5日开始，到7月2日结束，历时25天，行程5000
余公里，深入到9个分局、18个农场、36个管理区、70余个作业区(居民组)，接触各层面干部
群众850多人。通过座谈交流、现场调查、入户走访、数据收集整理等方式，进行了比较系统
的调研。现作以下报告：
黑龙江垦区1985年开始兴办职工家庭农场，实行联产承包责任制，打破了计划经济统管统
营的农业经营模式。经过近20年的探索和实践，逐步建立起以职工家庭承包经营为基础，大农
场套小农场、统分结合的双层经营体制。特别是1995年实行“两自理、四到户”以来，家庭农
场逐步成为“生产、投入、利益、风险”的主体，双层经营体制渐趋完善。实践证明，国有农
场实行土地家庭承包经营，把农场、职工利益与土地紧密联系在一起，调动了农场与职工两个
积极性，进一步解放和发展了农业生产力，促进了企业增效、职工增收。据统计调查，1985年
到2004年，国有农场(含上市公司)农业增加值由6.66亿元增加到130.14亿元，年均增长11.6%；
农场职工家庭人均纯收入由453元增加到5593元，年均增长8.4%。从1995年到2004年，农场累
计实现土地承包费收入273.91亿元，年均收入27.39亿元；职工家庭农场(含农户)累计实现土
地承包经营纯收益193.89亿元，年均收益19.39亿元。
目前，国有农场土地承包暴露的突出矛盾，是土地承包关系不稳定。受自然和市场双重风
险影响，前几年，职工不愿意承包土地，甚至放弃承包土地，曾出现“包地难”。近两年，国
家惠农政策出台，种地比较效益提高，职工抢包土地，多年放弃承包土地的职工要求重新包地，
甚至提出平分土地，又出现“包地热”，人地矛盾突出，农场难以应对。再就是农村实行税
费改革免征农业税后，农场职工和外来承包户要求享受农村“零税费”政策。调研中我们感到，
土地承包既是一个经济问题，也是一个社会问题、政治问题，必须引起高度重视。应从土地
使用制度安排着手，建立稳定承包关系的长效机制。
一、关于土地使用权配置方式问题
目前，农场土地虽然都实行家庭承包经营制度，但在土地使用权配置方式上存在较大差异。
特别是近两年，中央惠农政策出台，人地矛盾突出，各农场都在土地承包方式上寻求化解矛
盾的办法。在这次调查的18个农场中，有2个农场实行“均田制”，有8个农场实行“两田制”
或“三田制”，有8个农场实行市场化经营。据初步统计，目前垦区已有三分之一的农场实行
了“两田制”或“三田制”。九三分局所属12个农场全部实行“三田制”和“两田制”，运行
效果看好。“均田制”，就是将土地按农业职工或农业劳动力平均分配，使耕者有其田。实行
“两田制”的，就是将全部土地按其功能划分为“基本田”(生活田)和“规模田”(市场田)，
“基本田”按农业职工或劳动力平均分配，用以保障职工就业和基本生活；“规模田”按市场
机制竞争承包，发挥机械化优势，推进土地适度规模经营。市场化经营实际上是一年一包，谁
出钱、谁种地。实行“均田制”的，大都是人均占有土地资源较少的农场。这种分配虽然解决
了公平问题，但规模经营难以推进，只能解决温饱，难以实现小康。实行“两田制”或“三田
制”的，是土地资源相对富集农场。这种制度体现了公平与效益的统一，既解决了有包地愿望
的职工有地种，又保证了种田能手规模经营。实行一年一包的，是前些年“包地难”延续下来
的产物，难以建立稳定的承包关系。农场与农村相比，人均土地资源占有相对较多。2004年全
省乡村耕地面积11672万亩，乡村人口1802万人，其中农业从业人员767万人，乡村人均耕地6.5
亩，农业劳均耕地15.2亩。垦区耕地面积3186万亩，农场人口136.6万人，其中农业从业人员
46.6万人，农场人均耕地23.3亩，农业劳均耕地68.4亩。在104个农场中，有71个农场人均耕
地超过20亩，二道河农场人均耕地高达93亩，青年农场人均耕地只有1.7亩，土地制度安排空
间较大。农场应根据土地资源占有状况设定土地配置方式。农场耕地面积在10万亩以上的，原
则上实行“两田制”；耕地面积不足10万亩的，可自行设定土地配置方式。对“两田制”的概
念要统一规范，实行“两田制”，就是将农场的耕地按其功能设置“基本田”和“规模田”，
同时设置“机动地”。按不同方式发包，确定不同的承包期限，实行不同的承包价格。
“基本田”，以管理区为单位，按户籍在农场的在岗农业职工和长期从事土地承包经营的
农业劳动力平均分配。农场和管理区的管理人员不参加基本田分配。基本田面积以劳均10亩为
宜，最多不超过15亩(全省乡村劳均耕地水平)，具体标准由农场根据人地资源状况自行确定。
农场要鼓励和引导承包旱作基本田的承包产种植高效经济作物，以较少的资源获得较高的收益。
“规模田”，按照优化资源配置，有利于推进规模经营的原则，先场内、后场外，优先考虑
有机户、场内农业职工，通过竞争方式承包。“机动地”，原则上控制在耕地总面积的5%以内。
主要用于新生农业劳动力安置和基本建设占用土地、自然灾害损毁土地的调整。农业职工和
农业劳动力达到退休年龄，收回基本田作为机动地或规模田，使基本田、规模田和机动地保持
动态平衡。“基本田”实行低收费，为承包户留一块利润空间，有利于土地流转，促进土地规
模经营。实行“两田制”，并不与推进土地规模经营相悖，相反它可能是推进规模经营的有效
形式。
为保证科学轮作、耕作制度和农艺农机配套技术的实施，要搞好基本田、规模田和机动地
统一区划。同一承包产，既承包基本田又承包规模田种植大宗粮食作物，尽可能连片承包。只
承包基本田种植经济作物的，要按作物种类集中连片安排地块。尽量避免出现“花花田”。
二、关于土地承包经营主体及组织方式问题
由于各场土地资源、劳动力资源不同，土地承包主体构成差异较大，呈多元化趋势。土地
承包主体包括：农场在职农业职工、解除劳动关系农业职工、职工子女、落户农民工和外来承
包户。建三江分局、牡丹江分局所属农场水田比重大，外来承包户较多。胜利农场水田承包，
外来户占80%；旱田承包本场职工群众占80%。但总体看，农场职工及非职工农业劳动力仍然是
垦区土地承包经营的主体。据家庭农场信息系统数据分析，在全垦区16.8万户种植业家庭农场
中，职工和非职工家庭农场16.05万户，承包土地2892.5万亩，占总承包面积的92.7%；外来农
户7496户，承包土地155.3万亩，占总承包面积的7.3%。
在土地承包组织方式上，2005年独户家庭农场15.66万户，承包耕地2687.5万亩，占承包
耕地的86.1%；联户家庭农场2523个，承包耕地149.7万亩，占承包耕地的4.8%；股份合作经济
组织9个，承包耕地11.4万亩，占承包耕地的0.4%。实行独户家庭承包仍为垦区土地承包经营
的主要方式。格球山农场采取有机户与无机户、大户与小户结合方式，实行联户承包经营，245
个联户家庭农场承包全场21.3万亩耕地，既解决了有机户代耕市场问题，也解决了规模经营
和轮作换茬问题。
从目前土地承包主体和组织方式分析，农场土地应继续实行家庭承包、联户家庭承包、合
作经济组织和股份合作企业承包等多种形式的土地承包制度。在土地承包主体上，应以农场农
业职工、农业劳动力为主，农业劳动力资源不足的农场，也可以向场外的单位和个人发包。鼓
励土地资源匮乏的农场职工和劳动力跨场承包土地。在组织方式上，应以家庭承包经营为基础，
鼓励农业职工、劳动力家庭之间，本着自愿互利、优势互补的原则，兴办联户家庭农场，联合
承包农场土地，共同从事农业生产经营，统一管理，分户核算，推进规模经营，实现土地、劳
动、机械、资本等生产要素优化配置。
三、关于土地承包期限和承包经营权流转问题
据家庭农场信息管理系统资料，土地承包期限在两年以内(实际是一年一包)的2098万亩，
占66.4%；承包期在3—5年的567.6万亩，占18%；承包期在5—10年的348.1万亩，占11%；承包
期在10年以上的144.5万亩，占4.6%。土地承包期固定分两种形式：一是承包期固定、地块固
定，如水田、设施农业园区；二是承包期固定、地块不固定，如旱田大宗粮食作物。大部分土
地承包经营权不长期固定，这是造成土地承包关系不稳定的主要原因。与此相反，个别农场的
开发性家庭农场，土地承包合同没有约定承包期限。调查了解，多数农场职工要求土地承包经
营权长期固定。
没有土地承包经营权的长期固定，就不可能建立依法、自愿、有偿土地使用权流转机制，
就难以推进土地适度规模经营。应当根据土地用途和承包方式合理确定土地承包期限。实行
“两田制”的，“基本田”承包期一般在9—12年，承包方年龄较大的，也可到退休为止；“规
模田”承包期一般在9—12年，机动地承包期为1年。农场以外人员承包农场土地，承包期限由
双方约定，承包期一般不超过3年。承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩植树种草的，承包期可在30
—50年。在承包期内，发包方不得随意收回或调整承包土地。对某些开发性家庭农场，凡土地
承包合同中没有明确承包期限的，应按上述原则重新约定。
建立土地承包经营权流转制度。实行“两田制”的，“基本田”承包权，在承包期内可以
采取转包、互换、转让等方式流转。流转所得的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自
截流、扣缴。“规模田”承包权，承包方如转移到非农产业就业或自愿放弃土地承包经营权，
应将土地承包经营权交还农场，由农场重新发包。承包方转让或交还农场的土地，场内职工有
权优先承包。无论采取何种方式流转，必须经发包方办理相关手续。
四、关于土地适度规模经营与农业结构调整问题
垦区土地资源相对富集的优势，为推进规模经营奠定了基础。通过多年的不懈努力，土地
规模经营取得了一定的成效。2005年，全垦区承包旱田300亩以上的家庭农场13953户，占旱田
承包户的7.9%，承包耕地896万亩，占承包耕地面积42%；承包水田150亩以上的家庭农场25550
户，占水田承包户的35.8%，承包耕地面积648万亩，占承包耕地63.3%。但大部分职工家庭承
包土地规模过小，承包旱田低于300亩、水田低于150亩的家庭农场有12.8万户，占全部承包户
的76.5%。多数人不能从土地上分离，并出现收入差距扩大的问题。调查认为，制约垦区发展
规模经营的主要因素，一是结构调整不到位，种地仍然是解决就业的主要途径，工商运建服企
业的下岗分流人员绝大部分都回流到土地中。二是部分职工家庭缺乏资金积累，种地靠借贷，
无力承包大规模土地。三是农林牧渔各业主副兼营，专业化程度较低，农业内部结构调整没有
完全达到从耕地分离富余劳动力的目的。2005年，垦区16.8万户种植业家庭农场，承包耕地2892
万亩，承包林地17.6万亩，承包草原33.8万亩，承包水面6.2万亩；1065户家庭林场，承包
耕地31.1万亩，承包林地12.1万亩；2955户家庭牧场，承包耕地29.8万亩，承包林地0.37万亩，
承包草原0.48万亩；81户家庭渔场，承包耕地2万亩，承包水面1.5万亩。
解决种地职工致富问题，在于土地规模经营。但目前从劳动力就业、产业结构调整和职工
资本积累的实际出发，还应提倡适度规模经营。按照小康标准设计，每户旱田经营规模在450
—900亩之间、水田经营规模在150—300亩之间为宜，收益可达到6—10万元左右，按三口之家
计算，人均纯收入2—3.3万元，超过小康标准。推进土地适度规模经营，关键在于从土地分离
农业富余劳动力。目前，农场二、三产业的发展水平还不足以吸引和接纳农业富余劳动力，分
离农业富余劳动力最直接有效的途径仍然是养殖业。发展养殖业必须通过政策扶持，提高养殖
业的比较效益。但目前降低饲料地承包费的政策，使养殖户更加依赖土地，不利于解决养殖户
兼营饲料种植问题。应当实行“直补”政策，鼓励专业化养殖，专业饲料种植，提高农业的专
业化水平。通过农业内部结构调整，达到从土地分离剩余劳力的目的。
五、关于正确处理土地收益分配关系问题
由于各场土地资源、社会负担和经营管理水平的差异，土地承包费标准及实现形式差异较
大。有的过低，有的过高；有货币形式，有实物形式，或货币与实物结合；有上打租、有下打
租，或上打租与下打租结合，个别农场“寅吃卯粮”，一次性收取10—15年承包费。据18个农
场调查，2005年，旱田亩均承包费在90—125元之间，水田亩均承包费在125—165元之间。由
于各场人地资源和社会负担状况不同，农场与农场之间亩均承包费差异较大。2005年垦区亩均
承包费113.61元，最低的62.46元，最高的229.40元，平均每亩比2004年增加12.11元，增长了
11.9%。个别分局、农场土地承包费涨幅较大。土地承包费增加的主要因素，一是职工养老保
险费增加，二是农业保险费提高标准，三是公检法人员和中小学教职工调整工资。2004年垦区
全部土地承包费中，货币占86.6%，实物占13.4%。海林农场从1988年以来，一直延续实物地租
形式。八五六农场水稻实行实物地租。查哈阳农场实行货币与实物相结合地租形式。
土地收益分配关系受资源条件、市场因素、社会负担等多重影响，极其复杂。据财务部门
资料，1995年以来，垦区年均土地承包费收入27.39亿元，职工家庭农场(含农户)土地承包经
营年均收益19.39亿元，农场与家庭农场土地收益分配比例为1:0.7，家庭农场收益偏低。主要
原因是1998—2002年连续5年自然灾害较重，农产品市场价格走低。2003年垦区土地承包费收
入为28.62亿元，家庭农场土地承包收益28.22亿元，土地收益分配比例接近1:1。2004年垦区
土地承包费收入为31.93亿元，家庭农场土地承包收益48.17亿元，土地收益分配比例为1:1.5。
从账面上看，近两年土地收益分配比例趋近合理。职工群众对土地承包费的主要意见：一是
各类作物分成比例不协调。据调查资料分析，2004年水稻亩收入769元，亩综合成本396元，其
中间接成本(承包费)131元，亩效益373元，地租率为17%。小麦亩收入330元，亩综合成本256.2
元，其中间接成本104.8元，亩效益73.8元，地租率为41%，属高地租。大豆和玉米的地租率
分别为30%和26%左右。而亩均收入上千元和近万元的高效经济作物收费和旱田差不多。如铁力
农场平贝亩收入万元左右，亩收费140多元，地租率不到1.5%。二是农场在土地承包费之外，
随费收取诸如公益金、精神文明建设费、农时保证金、农技措施推广保证金等。有的留管理区、
作业区使用，有的在秋后决定返还还是扣罚。如某农场上报亩均利费127.4元，而家庭农场
每亩实际上交的资金是165元，公益金和其他一些保证金性质的支出每亩达37.6元，占农场正
常利费部分的30%，比上年增加40多元，加剧了职工种地资金不足的矛盾。三是近几年各农场
上打租金比例不断加大，农场财务风险降低了，家庭农场的资金成本负担加重了。很多种植户
为筹集生产经营资金，向民间拆借高息贷款。如胜利农场八队职工黄彪强2005年承租135亩水
田，贷款2.5万元，月息2分，加上生资和承包费涨价，一年下来，付清几千元的利息后，净收
益已不足万元，明年种地还得借钱。这个问题具有普遍性。
国有农场和家庭农场作为双层经营两个不同层次的经营主体都要追求效益。土地承包费对
发包方是收益，对承包方则是成本。合理确定土地承包费价格，是处理和把握两者分配关系的
关键环节。土地承包费价格的确定，要综合考虑土地承包方式和土地类型、土地区位、土地用
途、作物种类、农产品市场等因素，考虑农业的双重风险，兼顾职工增收、企业增效。实行
“两田制”的农场，土地承包费按基本田、规模田、机动地分61j定价。基本田实行低收费，收
费标准一般只设定社会保险费、农业保险费等职工自身受益必要的费用项目。基本田低收费为
承包户有偿流转留一块利润空间，可以促进流转。“规模田”承包费，按照市场形成价格机制，
由发包方与承包方双方议定。机动地承包费，实行市场竞价。未实行“两田制”的农场，土
地承包费由发包方与承包方双方议定。温室、大棚、高效作物园区等设施保护地，土地承包费
由发包方与承包方视作物效益议定。以招标、拍卖方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，承包
费通过公开竞价确定。基本田承包费要保持相对稳定，规模田承包费每3年可在10%的幅度内上
下调整。原合同约定土地承包费价格过高、过低显失公平的，在承包期内应依法进行协商调整。
据测算，人均耕地面积在20亩以上的71个农场，其农业从业人员32.4万人，按劳均10亩基本
田分配，基本田面积为324万亩，占垦区耕地面积的10%以内；若平均每亩降低收费70元，减少
土地承包费收入2.26亿元，占土地承包费总收入的6.3%。农场虽然在“基本田”上少收一块，
但“规模田”和“机动地”可以按市场机制形成价格，对承包费收入总盘子不会产生太大影响。
适当选择土地承包费实现形式。建立土地承包经营风险共担、利益共享机制，是稳定土地
承包关系的重要制度保障。采取货币形式或实物形式、年初收费或年末收费，不仅要考虑农场
经济运行对货币资金的需求，还要考虑职工群众的承受能力和龙头企业的原料需求。货币地租
价格透明，便于承包管理，规避了农场风险，但家庭农场单方承担风险。实物地租则体现“利
益共享，风险共担”原则，还能够保证为龙头企业提供优质原料。农场应采取民主协商的办法，
确定承包费实现形式。提倡货币与实物结合、年初收费与年末收费结合的收费方式。无论是耕
地还是“四荒”地，土地承包费要一年一收，严禁“寅吃卯粮”。
六、关于土地承包及土地承包合同管理问题
调查发现，尽管农场土地承包均实行格式合同文本，但一些农场合同文本不规范，合同主
体不明确，合同约定的权利和义务不对等，法律术语表述不准确，个别农场的土地承包合同带
有典型的计划经济色彩，竟然约定承包方婚丧假、探亲假、病假等费用均由为其服务的经济组
织承担。有的农场土地承包合同发包方与承包方同为管理区主任一人。有的农场土地承包合同
没有通过公证机关公证。有的农场承包方手中没有合同。因土地承包和土地承包合同问题引发
的信访案件占有相当的比重。而且，垦区土地承包及土地承包合同管理行政主管部门不明确，
导致土地承包和土地承包合同管理纠纷处理渠道不畅。
另外，在土地资源信息管理上，尚存在统计信息不真实的问题。统计部门公布的耕地面积
为3186万亩，体改部门提供的家庭农场信息管理系统的耕地面积为3260万亩，粮食部门提供的
粮食直补耕地面积为3324万亩，科学院提供的卫星遥感测量耕地面积为3705万亩，各部门土地
统计数据不一致，难以真实反映各类土地资源开发利用和经营情况，给土地承包和土地资源管
理带来一定问题，甚至造成国有资产收益流失。据调查了解，某农场实际耕地90余万亩，但统
计上报的数据只有62.7万亩。某分局实际耕地近728万亩，统计上报数据只有584万亩。前些年
一些“五荒开发”、小开荒的土地没有纳入承包经营统计范围。
法制化、民主化管理，是稳定土地承包关系的两个关键环节。土地发包方与承包方作为两
个利益主体形成法律关系，必须实行法制化管理。农场作为国有企业必须实行民主管理、民主
决策。土地承包经营合同是规范市场经济关系和行为，明确合同双方权利义务的有效形式，具
有规范、引导和约束的效力。要加强土地承包合同管理工作，正确处理发包方与承包方的关系，
维护合同双方的合法权益，减少合同纠纷的发生。建议总局、分局农业、林业、畜牧水产行
政主管部门，负责垦区耕地、林地、草原、养殖水面承包和承包合同管理的指导工作。具体负
责制定土地承包指导意见，落实土地承包；制定合同文本，规范合同条款和合同格式，指导签
订土地承包合同；审核土地承包经营权的流转；建立土地承包合同档案；培训土地承包合同管
理人员；调解土地承包经营纠纷。农场成立土地承包管理委员会，其成员由政研、农业、林业、
畜牧、水产、财务、统计等部门组成，负责调查核实土地资源利用现状，拟定土地承包方案，
组织土地承包合同签订，落实土地承包，调节土地承包纠纷。农场司法公证部门，负责土地
承包纠纷调节和合同公证。
加强土地承包的民主管理、民主监督。职工代表大会是国有农场实行民主管理、民主监督
的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。农场工会代表和维护职工合法权益。在调整土
地承包关系中，涉及土地承包主体、承包方式、承包价格、承包经营权固定与流转、发包方和
承包方的权利与义务等重大问题，必须形成科学规范的土地承包方案，通过职工代表大会审议。
另外，要加强对土地资源信息的管理，健全土地资源统计信息制度，加快开发应用信息遥
感技术，核实垦区各类土地资源面积，为垦区各类土地资源的科学开发利用和完善土地承包经
营制度，提供详实的统计信息。
七、关于林地、草原、水面资源利用和承包经营问题
垦区现有林地1336万亩，草原546万亩，水面410万亩，占土地资源总面积的28%。除自然
保护区(地)和纳入天保工程的资源外，可供开发利用的林地200万亩、草原390万亩、养殖水面
45万亩。自然资源科学开发利用还蕴藏着巨大的潜力。目前，尽管有些农场已开始着手非耕地
资源的开发利用，如发展林下经济、草场改良、淡水养殖等，但总的看，综合开发利用率较低，
缺乏对耕地以外的资源性资产的开发和经营意识。据调查，2005年实行承包经营的林地、草
原、养殖水面仅占各类可利用农地资源总量的15%、10%、27%，林草水资源承包费收入仅占土
地承包费总收入的0.3%，巨大的自然资源总共才吸纳8.7%的农业劳动力。一方面人地矛盾突出，
一方面大量资产闲置。
依法管理、保护和合理开发利用场区内的自然资源，搞好环境保护和污染防治，提高自然
资源利用率，是国有农场必须履行的责任和义务。垦区自然资源科学开发利用还蕴藏着巨大的
潜力。应当依靠科技进步，在依法保护生态环境的前提下，引导职工合理开发利用林地、草原、
养殖水面等自然资源，提高自然资源利用率。拓展资源性资产收益空间。林草水等自然资源
与耕地一样，都属于资源性资产，都是国有资产的重要组成部分。在资源性资产经营中获取收
益，有利于减轻耕地的负荷，更好的处理土地承包经营中，发包方和承包方的利益分配关系。
在资源性资产经营中，要完善承包经营制度，引入市场竞争机制，解决承包费过低，国有资产
收益流失问题。
八、关于健全和完善农业社会化服务体系问题
近两年，随着农场组织结构调整，“撤队建区”改革的深入，农业服务体系建设取得重大
突破。一些农场的农业协会、畜牧协会已经成为职工自发组织、自我管理、自我服务的群众性
合作经济组织。在双层经营体制下，农协真正成为农场与职工联系的桥梁和纽带，在实现社会
化大生产进程中显示了巨大的生命力。格球山农场的农业协会2004年3月发起组织，2005年会
员达到232人，都是联户家庭农场的代表。协会有规范的章程、明确的宗旨、健全的组织、完
善的制度和科学的运行机制。协会实行理事会例会制度，秘书长主持日常工作。常设机构设技
术服务部、产品销售部、财务核算部、综合信息部，还有生资公司、种子公司两个经营实体，
专职工作人员13人。协会的经费由实体对外经营服务经营利润解决。经营资金由会员交纳的生
产准备金解决。通过农资淡季进货和农产品集中销售，降低农资供应价格(化肥每吨节省成本
200元左右)，提高产品市场售价(每吨粮食增收40—60元)。会员十分满意。但某些农场社会化
服务体系还很不健全，农场公共服务缺位，农业专业协会和龙头企业的服务功能没有得到充分
发挥，各种经济成分的生产资料公司混杂，假冒伪劣产品坑农害农事件屡禁不止，侵害了家庭
农场的利益。
健全和完善社会化服务体系，是稳定土地承包关系不可或缺的一环。要高度重视农业社会
化服务体系建设，尽快形成多角度、全方位、全过程的农业社会化服务体系。一是加强国有农
场公共服务体系建设。国有农场作为土地资产经营主体，有义务为家庭农场生产经营提供必要
的公共服务。要加强农业公共基础设施建设，提高抗御自然风险的能力；建立农业技术推广公
共服务体系，加强动植物防疫检疫，加强新品种、新机具、新技术的引进、试验、示范、推广
和技术培训，提高农业科技含量；加强信息资源的开发利用，使家庭农场了解市场，提高参与
市场竞争的能力；加强政策扶持引导，促进农场产业结构调整，加快农业富余劳动力分离，加
强对弱势群体扶持。国有农场的公共服务体系，是社会化服务体系不可替代的重要组成部分。
不能以监管代替服务，或违背承包方意愿强加服务。二是完善家庭农场自我服务组织。应当学
习借鉴格球山农场农协的经验，坚持组织引导、农户自愿的原则，组建各类专业协会，作为民
间合作经济组织，承担本行业产前、产中、产后全方位全过程服务。应当把协会办成职工自我
管理、自我服务的专业合作经济组织，而不是学术团体。三是发挥龙头企业的服务功能。随着
农业产业化经营的推进，垦区龙头企业迅速崛起并不断发展壮大，成为拉动垦区经济增长、实
现农业社会化大生产的重要骨干力量。龙头企业要充分发挥市场开拓功能，最大限度地把垦区
农业生产与国内外市场联结在一起，把千家万户家庭农场纳入到社会化大生产轨道；充分发挥
技术扩散功能，把原料基地作为“第一车间”，为基地提供必要的信息、品种、技术、标准等
服务。
土地承包是关系垦区农业发展、农场稳定、农工致富的基本问题。完善垦区土地承包经营
制度，要以科学的发展观为指导，以党的“三农”政策和国家相关法律法规为依据，坚持现代
农业发展方向，坚持土地经营规模化、市场化取向，坚持效率与公平兼顾，正确处理人口、资
源、环境的关系，正确处理国家、企业、个人三者利益关系，着眼建立长效机制，切实稳定土
地承包关系，使土地承包经营走向规范化、法制化轨道。